以“智慧監管”破解網絡食品安全困境

摘要：食品安全是重大民生問題。隨著網絡經濟的快速發展，網絡消費尤其是網絡食品交易增長迅猛、發展潛力巨大，網絡食品安全問題日漸突出。網絡食品市場的高靈活性、交易虛擬性、強交互性等特征增加了安全監管的復雜性。本文在對網絡食品安全問題的表現形式和突出特點進行分析的基礎上，剖析了其背后的原因，并進一步探討了智慧監管這一新興監管理念在網絡食品安全監管中的實操和運用。化解網絡社會下市場監管難題應更多地運用網絡新工具，更好地發揮社會共治作用，以智慧監管推動實現多方共贏。

關鍵詞：網絡食品市場食品監管智慧監管

作者簡介：

魏義方，國家發展改革委社會發展研究所助理研究員、博士。

引言

民以食為天，食以安為先。習近平總書記強調，加快完善統一權威的監管體制和制度，落實“四個最嚴”的要求，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”，讓群眾吃的安心放心。食品安全是重大民生問題，也是全面建成小康社會的重要標志。保障食品安全，實施食品安全戰略，完善食品安全法規制度，加快完善食品監管制度，健全食品安全治理體系是“十三五”時期的重要部署。近年來，隨著網絡經濟的快速發展，網絡消費尤其是網絡食品交易規模增長迅速，與此同時，食品安全的自身特性與網絡經濟不同于傳統經濟發展的特征，使得網絡食品安全監管面臨更大的挑戰。

學者們對網絡食品安全問題進行了較為豐富的探討。關于網絡食品安全的相關概念，孟璇（2015）認為，網絡食品市場是以互聯網為支持，以食品生產者、經營者與消費者通過網絡溝通達成食品交易，在此期間所形成的各種經濟關系的總和。從食品安全層次劃分的角度，胡穎廉（2016）指出食品安全概念包括糧食數量安全、食品質量安全和食物營養安全三個不同的層面。筆者認為，網絡食品市場是互聯網與傳統食品產業的融合，網絡食品交易是通過互聯網交易平臺（包括第三方平臺或自建網站）進行食品銷售和餐飲服務的經營活動。本文對食品安全的考量更多的側重于食品質量安全。關于網絡食品安全監管的必要性以及當前網絡食品安全監管存在的主要問題，已有研究指出，信息不對稱是食品市場的典型特征，也是網絡食品安全問題的主要原因，與傳統食品兼具搜尋品、經驗品和信任品的特性相比較，網絡食品信息不對稱問題更為突出，食品安全作為典型的公共產品還具有顯著外部性特征（封俊麗，2016）。從企業的食品質量安全決策角度，市場信用（聲譽）是促使企業自愿供給安全食品的重要因素。但由于社會整體信用缺失，企業信用和個人信用評估體系不完善，僅以消費者的購后評價為基礎而建立的信用機制無法很好地起到激勵作用（封俊麗，2013）。網絡食品交易自身的市場失靈需要政府加以監管，但與快速發展的網絡經濟相比，政府監管還存在明顯缺位。缺乏信息公開機制，且網絡食品市場的虛擬性不利于監管部門信息獲取，網絡食品經營跨地區的線上銷售模式也增加了監管的難度（孟璇，2015）。

現有研究指出了食品安全監管存在的一些問題，但對于網絡食品安全監管問題屢禁不止的根本原因的剖析尚有待深入，對網絡食品交易與傳統食品交易的區別和特點以及由此對監管帶來的影響等的研究還相對不足。那么，新興的網絡食品交易方式究竟對網絡食品安全監管帶來了哪些挑戰？網絡食品安全問題頻發背后的原因有哪些？食品安全監管體制機制如何及時調整創新，以適應互聯網技術帶來的挑戰？本研究圍繞上述問題，深入探析網絡食品安全監管的新動態和新挑戰，并運用智慧監管等新的監管理念，為推進新業態的監管、完善市場發展提出相應的對策建議。

一、網絡食品市場發展的現狀和特征

隨著互聯網信息技術的普及和快速推廣，我國網絡消費市場迅猛發展，用戶規模和銷售總額持續增長。與傳統的食品實體交易相比，網絡食品市場在生產方式、交易模式、消費行為等方面有著不同的特征。

（一）網絡食品市場發展基本情況

1.消費規模龐大

近年來我國網絡零售交易額持續保持全球第一位，是世界第一大網絡購物市場。2016年，我國網絡零售交易額達5.16萬億元，在網絡商品零售中食品網購是重要品類。中國互聯網絡信息中心（CNNIC）統計調查顯示，全國網絡購物用戶由2006年的3357萬人增加至2016年的4.67億人，占網民的比例達63.8%，2017年上半年網上外賣用戶規模同比增速達41.6%。網絡交易成為消費者購買食品的重要方式之一。據《全國食品安全調查報告》顯示，在購買食品的場所選擇中，有近40%

的消費者選擇在網店購買食品。

2.增長勢頭迅猛

隨著網購用戶規模的快速增長，消費水平的持續提升，包括食品網絡消費在內的網絡購物增長顯著。CNNIC數據顯示，2006—2016年，全國網絡零售交易額由258億元增加至51556億元，年均增速達69.9%，占社會消費品零售總額的比重由2006年不足4%增加至2016年的15.5%。近年來，隨著交易規模的持續擴大，增速有所放緩。2016年，全國網絡零售額同比增長26.2%，其中，食品類增速顯著，達到28.5%。

3.消費潛力巨大

盡管我國已成為全球最大網絡購物市場，但與發達國家相比，互聯網普及率和網絡購物滲透率（網購用戶數量占網民數量的比例）還有較大的提升空間，隨著居民消費水平的持續增長，網絡消費還有較大的潛力。當前，網絡購物已成為多數網民消費習慣。截至2017年6月，我國互聯網普及率達54.3%，網絡購物滲透率在60%左右。即國人中50%以上為網民，網民中60%左右為網絡購物用戶，而發達國家網絡普及率和網購滲透率分別在80%以上和70%以上。未來一段時期，隨著信息化加速推進，我國網民和網絡購物者數量有望持續增長，網絡消費市場蘊含較大空間。

（二）網絡食品市場主要特征

1.低成本

與傳統的實體經營方式相比，網絡食品經營具有顯著的成本優勢。對網絡食品經營者來說，首先，降低了交易成本。與傳統商品流通模式相比，網絡交易模式為食品生產經營者與消費者建立了直接溝通交易的渠道，縮短了從產品到餐桌的距離，減少了流通環節，提高了商品的流通效率。其次，網店運營成本更低。網絡食品經營由于不需要實體商店，房租成本明顯低于實體經營，且消費者自行下單等參與程度的提高也減少了運營所需人力成本。此外，對網絡食品消費者來說，網絡購物的便捷性也減少了自身的時間成本。

2.高靈活性

一方面，網絡食品市場具有生產分散性特征。互聯網為分散在不同地理區位的廣大生產者建立了信息共享和交流協作平臺，網絡食品交易第三方平臺往往連接了大量分散在各地的食品生產經營者。例如，“百度外賣”在成立一年半的時間內就入駐了分布于全國100多個大中城市的數十萬家餐飲商戶。另一方面，網絡食品銷售流動性強。網絡交易方式打破了傳統食品銷售方式下的時間和區域限制，交易時間上更為靈活，跨區域流通更為便捷。隨著農產品網絡直銷、生鮮電商、進口食品電商等快速發展，網民進行食品網絡購物的比例也持續提高。

3.交易虛擬性

線上交易的虛擬性是網絡食品經營的突出特征之一。網絡購物過程中消費者既看不到也摸不著實物產品，無法通過傳統購物環境下的觀察或實際品嘗等方式對真實的產品進行直觀的挑選體驗，只能通過瀏覽網絡上相應的圖片或文字描述等信息進行選擇判斷，難以掌握食品真實質量信息。

4.強交互性

網絡社會具有典型的開放性，網絡食品交易中生產經營者與消費者之間、消費者與消費者之間利用網絡平臺交流互動更為頻繁，消費者對產品信息或品牌的網絡評價是食品網購者在網絡虛擬交易中進行質量判斷的關鍵因素。CNNIC調查表明，網絡口碑已超過價格因素，成為網購用戶決策時最為關注的第一位因素，關注度達77.5%。

二、網絡食品安全問題的表現形式與發展態勢

隨著網絡消費市場的迅猛發展，網絡食品經營“野蠻生長”增長下網絡食品安全問題備受關注。《全國食品安全調查》顯示，消費者認為網店是僅次于路邊早（夜）市或小攤販之外的最易出現食品安全問題的場所，57.13%的受訪者表示網店最容易出現食品安全問題。

（一）網絡食品安全問題的主要表現形式

一是無許可經營。根據《網絡食品安全違法行為查處辦法》的相關規定，網絡食品生產經營者應當依法取得食品生產經營許可。當前，網絡食品交易平臺準入機制不健全，準入門檻往往過低，缺乏對入駐企業商戶的嚴格資質審核，網絡平臺中無證經營的商戶、黑作坊等情況并不罕見，網絡食品的衛生狀況和質量安全更無法保障。

二是發布虛假信息。網絡交易的虛擬性特點使得網絡食品消費者的購買決策很大程度上依賴網站發布的食品信息，網絡食品生產經營者網上發布信息不真實，不完整，與實物信息不一致，“線上高大上、線下臟亂差”，誤導消費者購買問題食品，是網絡食品安全又一常見表現形式。如一些網絡食品經營者不明確告知產品保質日期等信息，消費者購買到變質過期食品的情況屢見不鮮。

三是消費者隱私泄露。除了網絡食品質量安全問題之外，網絡食品交易過程中消費者個人信息資料被公開、轉讓等用戶隱私受到侵犯泄露等問題亦不容忽視。諸如買家給予賣家差評后收到短信電話騷擾、被泄漏轉賣個人信息等“差評給不起，隱私受威協”的新聞報道時有發生。中國消費者協會發布的《消費者個人信息網絡安全狀況報告》顯示，網絡個人信息被泄漏的情況極為普遍，約2/3的受訪者在過去一年內個人信息曾被泄漏或竊取。

（二）網絡食品安全態勢

網絡食品市場的特殊屬性既為網絡食品交易的快速發展提供了機遇，也面臨著新的挑戰，與傳統的食品交易方式下所發生的食品安全問題相比，網絡食品安全問題呈現出一些新的特點。

1.網絡食品安全隱蔽性問題更強

首先，信息不對稱，質量安全不易辨別。網絡食品交易中，消費者難以通過傳統實體交易方式下的鑒別方式對網絡食品安全信息進行評估，消費者信息劣勢地位更為明顯，網絡食品生產經營者更容易通過網絡虛擬性提供虛假信息、隱藏真實身份信息。以網絡訂餐平臺為例，媒體曝光“餓了么”等問題以來，各地對網絡訂餐的監管查處力度不斷加大，但問題餐館的偽裝手法也持續翻新，從證照不符到“陰陽地址”“一證多店”，再到查處下線后改頭換面換個招牌再次上線等等。對于網絡消費者鑒別信息的重要方式網絡口碑和店鋪信用來說，則催生“刷單炒信”以虛假交易提高網絡賣家信譽等破壞網絡信用評價機制行為。

其次，分布散、環節多、范圍廣，加劇網絡食品安全復雜性。網絡食品市場生產經營者分布散、遍布范圍廣泛且涉及環節多等特點，也進一步增加了網絡食品安全問題的復雜性。在網絡食品信息發布環節，會出現提供虛假信息等問題；在第三方平臺，則存在對入網食品生產經營者資質審查登記把關不嚴等問題；在線上線下結算環節，還可能出現支付安全問題；在運輸配送環節，則存在物流派送保鮮保溫等存儲運輸條件不達標等隱患。

最后，交易虛擬性下消費者維權難。一方面，網絡食品市場作為新興業態，當前政府監管尚未跟上發展速度，對消費者權益保護仍有缺失，網絡食品安全出現問題后消費者缺乏有效的維權方式，往往存在投訴無門的情況。另一方面，對網絡侵權行為來說，由于網絡食品經營的虛擬性，往往造成消費者舉證難、監管者調查取證難等，對監管手段和監管方式帶來新的挑戰。

2.網絡食品安全流動性風險更為突出

網絡食品市場的高靈活性加大了網絡食品安全問題的流動性風險，網絡食品跨區域性問題突出。網絡食品生產經營者分散，食品的生產、銷售和消費地往往不在同一地區，網絡食品跨省市、跨地域甚至跨國等異地購買情況普遍，常常出現異地維權問題，容易出現監管真空。對于問題網絡食品，網絡食品的生產經營者所在地，與網絡食品交易的第三方平臺所在地，與消費者購買所在地分屬不同監管機構的情況下，不同監督管理部門管轄權如何劃分，以及中央、省、市、縣以及基層執法機構在網絡食品安全事權界定劃分等問題都有待厘清。網絡食品安全跨區域治理問題愈加緊迫。

3.網絡食品安全敏感性更高

與傳統實體交易購買方式相比，網絡食品購物人群的年齡結構更輕，收入水平更高，對食品安全的相關知識掌握得更為豐富，相應的維權意識更強，對網絡食品安全的敏感性也更高。從網絡食品購物人群的特征來看，《食品網購白皮書》顯示28～38歲中青年全體占全部食品網購者的近半比重，職業分布上白領人群占近半比重。2016年上半年，全國工商系統累計受理網絡購物投訴10.1萬件，同比增長了66.2%。如何應對網絡食品新業態帶來的諸多難題，切實保障網絡食品消費者的合法權益成為食品安全監管的新挑戰。

三、網絡食品安全頻發的原因分析

與快速發展的網絡食品市場相比，監管體制機制、監管手段與方法同網絡食品市場的發展態勢還不匹配，如何處理好市場發展與行業規范之間的關系，如何破解網絡食品市場競次的難題，以及如何創新監管模式，在更好地發揮政府監管作用的同時，更加有效地發揮市場與社會力量的積極性，有效促進政府監管與社會治理良性互動是確保網絡食品安全的重要考量。

（一）市場發展與行業規范關系尚未理順：如何處理發展與規范的關系

網絡食品市場的快速發展在為消費者提供了便捷的就餐方式的同時，還提供了大量的就業崗位，推動經濟的發展。但行業發展初期網絡食品市場無序發展、快速擴張背后隱藏了諸多質量安全隱患。網絡食品新型業態的興起既有互聯網企業創新發展的意愿，也存在消費者便捷用餐的市場需求。隨著近年來網絡食品安全監管法律法規的出臺，監管力度的加大，在執行監管相關規定要求的同時，如何扶持創業、促進市場良性發展，實現“有溫度”的監管，需要新的監管理念和監管方式的創新。理順和處理好網絡食品市場發展與行業規范之間的關系逐漸凸顯。

（二）監管方式難以適應新業態發展：如何破解市場競次的難題

網絡食品交易新的發展業態下，網絡食品交易平臺對入駐企業商戶的資質審核不夠嚴格，網絡平臺中無證經營的商戶、黑作坊等情況屢屢曝光甚至手段翻新，網絡食品的衛生狀況和質量安全更無法保障，與傳統監管方式難以適應新的業態發展不無關系。尤其是網絡平臺在以擴展搶占市場為主要目標的競爭環境下，產生了市場“競次”問題。互聯網餐飲平臺企業搶占市場階段，為吸引入網商戶和消費者，傾向以降低市場門檻換取市場份額，形成了劣幣驅逐良幣的競次怪圈。以“命令控制”式的傳統監管方法，即以法律法規的形式制定相應的標準、行政許可等，對不遵從的行為進行處罰或采取行政強制措施等，已難以應對和解決新業態下產業的新問題。如《網絡食品安全違法行為查處辦法》規定，“網絡食品交易第三方平臺提供者未按要求建立食品生產經營者審查登記、食品安全自查等制度的或者未公開以上制度的，拒不改正的，處5000元以上3萬元以下罰款”。但對以市場擴張為目的，背后動輒數十、上百億元巨額融資支持的互聯網平臺來說難以真正起到警示作用。

（三）監管模式有待改革創新：如何處理政府與市場、社會的關系

1.在政府內部，多部門監管的困境仍然存在

我國食品安全監管機構改革經歷了從“九龍治水”到“三位一體”的轉變。2013年國務院機構改革將食品安全監管機構由過去的國務院食品安全委員會和衛生部（現國家衛計委）牽頭，農業部、國家質檢總局、國家工商總局、國家藥監局等部門分段監管的格局，轉變為由管源頭的農業部門、管生產流通和消費的食藥部門、負責風險評估與標準制定的衛生部門三家組成的趨向于一體化的監管體制新架構。新一輪食品監督管理體制改革推進了監管部門一體化，通過監管職能整合減少了監管環節，但食品安全領域多部門監管的架構仍未改變（胡穎廉，2016），帶來監管成本增加、監管缺位、問責困難等問題（馬英娟，2015）。網絡食品安全監管如何有效協同部門、提升監管效率的問題仍然存在。如對網絡食品生產經營者網上發布信息不真實、虛假宣傳誤導消費者等問題，按照相關的法律法規規定歸屬工商部門查處，盡管食藥部門在網絡食品安全監管過程中發現了一些苗頭性問題，但由于不同部門之間的有效合作機制尚未建立，帶來網絡食品安全監管的真空。

2.在政府外部，市場與社會的力量發揮不足

與傳統的食品交易不同，網絡食品市場生產具有生產分散性、交易虛擬性和高靈活性等特征，線下餐飲商戶多、小、散的特點更為突出，線上交易信息的不對稱性更為明顯，網絡食品安全監管的難度和挑戰也更大。網絡食品經營市場主體更為復雜，新業態不斷出現，短期內監管資源難以匹配監管對象的迅速擴張。在新的交易方式下，僅僅依靠政府監管部門運用傳統的監管手段已難以切實有效地實現消費者的健康保障。在監管主體上，當前仍以政府監管部門為主，企業、協會、社會參與不足；在監管手段上，以傳統的查處罰款等事后監管為主，市場機制、信息技術的運用不足等等，已成為當前網絡食品安全問題頻發的重要原因，迫切需要形成網絡食品安全多元共治的新格局。

四、完善網絡食品安全監管的政策建議：邁向智慧型監管

《牛津監管手冊》指出，除了“命令和控制”這一傳統監管機制之外，還可以有很多其他監管方式（Baldwin等，2010），而“智慧監管”正是許多發達國家在近年來監管改革中興起的新型監管理念之一。Gunningham和Sinclair（1998）在環境監管領域率先提出了“智慧監管”的理念，與傳統的命令控制型監管理念相比，智慧監管理論更強調新工具的運用、更關注企業社會等多方參與、更重視激勵性監管的作用等（Gunningham和Grabosky，1998），為化解互聯網社會下的市場監管難題提供了新的治理之道。邁向智慧型的網絡食品安全監管，在落實“四個最嚴”，即最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責的同時，還應更多地運用網絡新工具，更好地發揮社會共治的作用，并更重視激勵的作用，實現監管部門、消費者、被監管企業的多方共贏。

（一）政府部門：優化監管機制

一是探索建立網絡食品安全追溯體系。探索搭建統一的全鏈條的網絡食品安全追溯體系，整合企業、產品、物流等食品質量安全信息，對網絡食品生產、流通運輸、餐飲服務等環節實施信息追溯管理，切實保障消費者的健康和知情權。統一不同政府部門、不同層級政府之間數據接口，有效對接食品藥品監管、農業部門、商務部門等食品安全信息，并積極對接第三方平臺、入網食品經營者建立的食品信息溯源系統。強化信息監管，及時公開信息，保證公眾的知情權和監督權。

二是提升基層監管能力。一方面，積極建立并運用網絡監察系統，以網監系統為基礎支持，對重點網站、重點品種開展在線檢查和取證等工作。針對地址不符、實名不實等網絡訂餐平臺在經營過程中的多發常見問題開展重點核查。另一方面，可對規模較大的網絡食品交易第三方平臺探索派駐監管人員，對平臺的經營者開展排查，了解平臺的審批條件和基礎數據；對新申請的餐飲入網經營者提交的證照實施審核，防止平臺審核人員與業務人員以及商家由于自身利益驅動而履行義務不實、發布虛假信息等情況。

三是強化線上線下同步監管。網絡食品安全保障離不開線上網絡食品經營的審查和處置，更離不開線下實際生產、運輸配送等環節的安全保障和監管。建議在注重線上無證無照商戶排查等基礎上，積極開展線下無證餐飲的清查以及配送運輸等線下環節的安全監管。對線下無證經營、配送運輸等不符合相關標準等生產經營不良行為及時納入網絡食品經營監管黑名單管理，并定期向媒體社會公布。

四是加強橫向部門協作和跨地區合作。探索建立網絡食品安全聯合協查執法機制，開展食藥、工信、工商、發改等部門間溝通協作，共享部門間監管信息，聯合開展網絡食品查處專項執法行動。深化地區間配合，推動實現網絡辦案的跨地域辦案無障礙。

（二）行業企業：加強行業自律

行業組織的協調監督是政府監管的重要補充，行業企業的良性發展可減輕政府監管的壓力，提高監管的效率，網絡食品的智慧監管離不開發揮行業自律的作用，離不開網絡食品經營企業以及第三方平臺的自我監管。發達國家的市場監管經驗表明，行業組織的監管作用往往通過設立嚴格的入會資質和制定行業規范兩方面實現行業自律（徐雙敏，2016）。

發揮網絡食品安全監管中行業組織作用。首先，倡導食品、餐飲服務行業協會組織設立適宜的入會門檻，以良好的信譽條件和經營口碑作為企業入會的重要資質條件。具有良好聲譽的行業組織的入會企業也會讓消費者更加青睞，才能為入會企業提供更好的保障，進而提高入會的吸引力。

其次，加強網絡食品行業規范的制定，以行業規范提升行業企業的社會公信力，更好地促進行業良性發展和公平競爭。充分發揮食品、餐飲服務等行業協會正向引導、負向抵制的作用，推進行業信用體系建設，發揮信用評價的正向激勵、逆向淘汰作用，營造良好市場環境。

最后，鼓勵行業協會積極開展食品安全宣傳培訓。通過行業協會食品安全法律法規宣傳解讀和食品安全知識相關宣傳、培訓工作，引導網絡食品生產經營者和第三方平臺自覺履行義務，推進行業自律。

（三）消費者及第三方：積極參與共治

多方參與發揮社會共治的作用是智慧監管的重要理念，網絡食品市場的高靈活性、強交互性等特征也要求消費者以及第三方的積極參與。構建網絡食品安全多元共治體系，變單一政府監管主體為政府監管、市場機制、社會監督等政府、企業、協會、公眾、新聞媒體多元主體共治。鼓勵第三方平臺將消費者評價信息和政府監管信息等納入入網餐飲商戶的信用評價體系，引入消費者和政府部門的多維評價，提供入網餐飲商戶按照食品安全指標由高至低的搜索排名，為消費者提供更高食品安全質量保障，激勵入網商戶提升自身食品安全水平，促進入網餐飲企業規范自律。加強網絡消費教育，拓展消費者監督舉報渠道，鼓勵以大數據等新興網絡技術便捷消費者投訴舉報方式、減輕消費者舉證成本。

參考文獻：

1.孟璇：《對網絡食品安全監管的探討》，《法制與社會》2015年第12期。

2.胡穎廉：《推進食品安全治理體系現代化》，《行政管理改革》2016年第6期。

3.胡穎廉：《食品安全理念與實踐演進的中國策》，《改革》2016年第5期。

4.封俊麗：《完善我國網絡市場食品安全監管模式研究》，《食品工業科技》2013年第23期。

5.封俊麗：《網絡食品市場中的檸檬問題探討》，《商業時代》2016年第4期。

6.馬英娟：《走出多部門監管的困境——論中國食品安全監管部門間的協調合作》，《清華法學》2015年第3期。

7.徐雙敏：《市場監管的國際經驗初探》，《中國行政管理》第2016年第2期。

8.Robert Baldwin，Martin Cave，and Martin Lodge.The Oxford Handbook of Regulation，Oxford University Press，p4.2010.

9.Neil Gunningham and Darren Sinclair，Designing Smart Regulation，https：//www.oecd.org/，1998.

10.Neil Gunningham and Peter Grabosky.Smart Regulation：Designing Environmental Policy，New York：Oxford University Press，1998.

責任編輯：谷岳