“一帶一路”背景下中資企業境外投資保險制度研究

田昕清 黃永富

摘要：“一帶一路”倡議的推進使中資企業境外投資規模不斷擴大，在加快產業轉型、開拓國際市場等方面發揮了重要作用，但國外復雜的政治經濟環境卻對中資企業的境外投資構成了巨大風險。完善的海外投資保險制度能夠最大限度地保護企業海外利益，減少投資損失，但我國目前與境外投資保險相關的機制安排和法律規制尚不健全，使得企業在風險防范方面十分被動。鑒于此，以我國海外投資保險制度的發展現狀為切入點，剖析當前制度框架下存在的問題，對于進一步加強企業境外投資風險管控能力、增強企業國際競爭力意義重大。

關鍵詞：一帶一路境外投資保險制度

作者簡介：

田昕清，國家發展改革委國際合作中心助理研究員、外交學院博士研究生；

黃永富，國家發展改革委國際合作中心研究員。

隨著“一帶一路”建設的不斷推進，中國企業赴境外投資熱情高漲。2017年，中國對“一帶一路”沿線國家的投資額達到144億美元，進出口總額73745億元，同比增長17.8%。但在全球經濟下行壓力較大、國際格局深度調整、安全形勢日趨復雜的背景下，中資企業赴境外投資不僅面臨著技術標準、合同履行、勞務用工、環境評價等商業風險，同時也面臨著諸如戰爭、內亂、暴動、匯兌、恐怖主義襲擊、綁架、公共衛生安全等一系列非商業性風險。這些風險對境外投資企業的影響是巨大的，有些甚至是致命的。因此，如何在復雜的國際環境中完善企業境外投資的保險制度安排，加強對境外投資保險體制機制的創新，對于減少企業損失、最大限度地維護企業海外利益、增強企業國際競爭力意義深遠。

一、海外投資保險制度的歷史沿革與發展現狀

海外投資保險制度即海外投資擔保，是指資本輸出國政府為了保護本國國民在國外投資的安全，對其在資本輸入國可能遇到的政治風險提供保險的制度。

史曉麗、祁歡：《國際投資法》，中國政法大學出版社2009年版，第212頁。從廣義上講，海外投資保險應覆蓋企業投資的所有潛在風險，包括商業風險和政治風險，但從目前海外投資保險的主要險種設置來看，基本都是對政治風險進行承保，商業風險則由企業根據實際情況向商業保險機構申請。

二戰后，發達國家在發展中國家的投資經常受到戰爭、內亂、國有化、政府違約、外匯禁兌等一系列風險的影響。為減少本國企業損失，增強本國投資者信心，美國于1948年通過了《經濟合作法案》，創設了國際投資擔保的國內法制度，并設立了專門的政策性保險機構“海外私人投資公司”。隨后，各國紛紛頒布與企業海外投資保險相關的法律，并設立專門的保險機構，鼓勵和保護企業境外投資。在機構設置方面，大部分國家成立了專門的海外投資保險機構，如法國的外貿保險公司和外貿銀行、澳大利亞的出口融資和保險公司、加拿大的出口發展公司、荷蘭的信用保險公司和日本的出口保險部。在承保模式方面，形成了以雙邊投資擔保制度為代表的美國模式和以單邊投資擔保制度為代表的德國模式。

美國模式下，本國海外投資保險機構提供投資保險的前提是本國政府已經與東道國政府簽署了《雙邊投資保證協定》；德國模式下，海外投資保險產品的提供需依據國內法的規定，而不僅僅依據《雙邊投資保證協定》。

此外，20世紀80年代末，為建立起跨國投資保險的國際協作機制，在聯合國貿發會、世界銀行、經濟合作與發展組織以及國際商會的共同努力下，《多邊投資擔保機構公約》通過并生效，并據此成立了多邊投資擔保機構（以下簡稱MIGA）作為世界銀行集團的第5個新增成員，為全球范圍內的私人海外投資可能遭遇的政治風險提供保險服務。

目前，無論是國內投資保險機構還是國際組織，都在不斷拓展自身業務范圍，除不斷完善其自身保險產品覆蓋范圍、簡化投保流程、降低投保費用外，還將服務擴大到風險咨詢、風險評估、主權評級等領域，為企業“走出去”提供全方位的風險管控方案。

二、中資企業境外投資保險的機制安排

為進一步加強對境外投資企業的保護，我國在20世紀90年代探索設立專門的投資保險機構，承保境外投資的政治風險，同時加強各部門溝通協調，在企業海外投資保險的機制建構方面做了相應安排。

（一）境外投資保險的機構設置

目前，我國對中資企業境外投資的風險管理分為兩種模式：一種是對商業風險的多元化管理模式；另一種是對政治風險的歸口管理模式。對于商業風險，國內具有相應資質的保險機構均可承保各類財產、人身類保險；對于政治風險，目前則只有中國出口信用保險公司（以下簡稱“中國信保”）可以提供相應的保險產品。

在機構設置方面，我國現有商業保險機構和政策性保險機構。根據中國保險監督管理委員會數據統計，國內目前共有保險公司81家，其中中資保險公司59家，外資保險公司22家。

資料來源：《2016年財產保險公司原保險保費收入情況表》，http：//www.circ.gov.cn/web/site0/tab5202/info4060014.htm，2017年11月4日。這些保險機構中除中國信保可以為境外投資提供政治風險保險外，其他機構均未開設政治風險承保業務，主要是為自然人、法人和其他組織提供相應的財產、人身等各類保險。

2001年12月18日成立的中國信保是中資企業境外投資規模不斷擴大的產物，整合了中國人民保險公司（以下簡稱“中國人保）和中國進出口銀行（以下簡稱“進出口銀行”）的海外投資保險業務。整合后，中國信保致力于鼓勵和促進中資企業境外投資，其業務范圍主要是向境外投資提供政治風險保險。作為我國唯一一家為企業海外投資提供保險產品的政策性保險公司，中國信保自設立以來在業務開展中逐漸建立起了以“國家風險信息庫”為基礎、以“多元化信息渠道”為支撐、以“參考評級”為核心、以“國家風險分析報告”和“國家風險地圖”為主要載體的國家風險管控體系。

（二）境外投資保險的險種設置

綜合性商業保險公司的保險產品一般囊括財產險、人身險、團體險等類型，各保險公司的保險產品根據自身發展定位而不盡相同。一般來講，商業保險公司在承保商業險時都會為企業從事境外投資提供短期和中長期出口信用保險、商務合同信用保險、金融機構貸款損失信用保險、擔保機構代償損失信用保險、產品質量保證保險、建設工程完工履約保證保險、投標保證保險等服務。對于貨物運輸，商業保險公司則主要針對公路、鐵路、航空、海運以及多式聯運中的貨物安全進行保險。對于勞務風險，商業保險公司一般會設置與外派勞務人員意外傷害保險類似的服務產品。

與商業保險機構不同，中國信保由于其特殊性，在險種設置上主要包括海外投資股權保險、海外投資債權保險和海外投資租賃保險，分別承擔投資項下股東權益損失風險、投資中的債權損失、為具有租賃資質的企業及金融機構所進行的跨境租賃交易提供租賃項目所在國政治風險及承租人信用風險。

在海外投資租賃保險項下，該項保險產品賠償比例為90%～95%，保險期限一般為3年。在保險產品覆蓋范圍上，中國信保除提供傳統的戰爭及政治暴亂險、征收險、匯兌限制險、違約風險以及附加政治風險外，近年來還連續發布《國家風險分析報告》《全球投資風險分析報告》，成為企業“走出去”重要的“風向標”之一。據中國信保統計，2016年度伯爾尼協會

伯爾尼協會又稱“國際信用和投資保險人協會”，1934年在瑞士伯爾尼成立，其宗旨為維護并確立國際貿易信用條件和基本原則；確立海外投資保險的基本原則；為成員之間提供信息交流平臺。成員中長期出口信用保險、海外投資保險、短期出口信用保險等三項主要業務共實現承保金額約18651.8億美元（不含部分機構從事的直接貸款業務），同比增長2.3%。中國信保三項險種總承保金額位列協會各成員機構首位，在協會整體業務規模占比約23.5%。

特別值得一提的是，為進一步加強對中小企業的海外投資保障力度，中國信保在國家政策指引下不斷加大對自主品牌、自主知識產權企業、戰略性新興產業的支持力度，擴大了對小微企業的覆蓋面，目前已推出“小微企業信保易”。在海外投資保險的業務領域，重點支持能源資源合作、優勢產能轉移、農業走出去項目、境外經貿合作區以及收購類項目，并且推出了多個全新的風險保障模式，如小額承保模式和政治風險統保模式。

（三）境外投資保險的治理架構

目前，中資企業境外投資保險的治理架構是在國務院指導下，以保監會為主、各部委為輔，通過商業保險機構和政策性保險機構具體實施的多層級、全方位治理架構。具體來講，我國境外投資保險是在保監會的統一監管下，形成了以中國信保和綜合性商業保險機構相輔相成的組合治理模式。一方面，保監會作為監督管理全國保險市場的行政管理部門，具有擬定保險業發展的方針政策、制定行業發展戰略和規劃、審批關系社會公眾利益的保險險種、對政策性保險和強制保險進行業務監管等職能。例如，為密切配合“一帶一路”建設背景下日趨增長的境外投資，保監會陸續發布了一系列部門規章和規范性文件。又如，2017年4月27日發布的《中國保監會關于保險業服務“一帶一路”建設的指導意見》就如何構建“一帶一路”建設保險支持體系和加快保險業國際化步伐做了詳細規定，成為各大保險公司、行業協會和中介機構參與“一帶一路”建設的重要指導性文件。另一方面，境外投資保險的審批與承保均由中國信保負責。中國信保是由國家出資設立、支持中國對外經濟貿易發展與合作、具有獨立法人地位的國有政策性保險公司，按照公司架構進行治理。具體來說，在公司高層治理模式方面，中國信保分為董事會和監事會。董事會內設戰略與投資委員會、提名薪酬委員會、風險管理委員會和審計委員會；監事會主要負責對財務和履職盡責的監督管理。在管理層，公司除總部設有30個部門外，在全國25個地方和倫敦設有分支機構。總而言之，中國信保和各大商業保險機構分別在不同領域對企業“走出去”、保障國家經濟安全等方面共同發揮作用。

三、中資企業境外投資保險制度的法律規制

與境外投資保險制度相關的法律規制可以分為兩類，一類是政府頒布的各類法律、法規和規范性文件，另一類則是國際組織制定的國際法律規范。在國內法層面，我國還沒有完善的境外投資保險立法，與其相關的規定都散見于行政法規、部門規章或機構通知中；在國際法層面，目前主要以《多邊投資擔保機構公約》為主。

（一）以部門規章為重要載體的國內法律規制

隨著中資企業境外投資風險案例的增多，我國相繼出臺了一系列具有法律拘束力的規范性文件，以加大對境外投資的保護力度。縱觀我國當前境外投資保險制度的法律規制有如下幾個特點：一是與投資保險相關的規定散見于不同的法律文件中。目前，我國針對境外投資的部分法律法規中包含與投資保險相關的內容，除《中華人民共和國保險法》對保險業運行規范進行統一規定外，其他與境外資產相關的行政法規、部門規章也進行了相應的規定。例如《國有資產法》第十七條規定：“國家出資企業應當依法建立和完善法人治理結構，建立健全內部監督管理和風險控制制度。”又如，《保險資金境外投資管理暫行辦法》第六章從協議簽署、方案設計、風險評估、操作流程等方面對保險資金境外投資進行了詳細規定。二是與境外投資保險相關的規范性法律文件大多以部門規章或通知的形式出現。比如《國有資產監督管理暫行條例》《企業境外投資管理辦法（征求意見稿）》《關于申請辦理出口信用保險若干規定的通知》《關于進一步推動出口信用保險業務開展有關問題的通知》《關于建立境外投資重點項目風險保障機制有關問題的通知》《國資委關于加強境外安全風險防范工作的緊急通知》《國家發展改革委和中國出口信用保險公司關于建立境外投資重點項目風險保障機制有關問題的通知》《商務部、中國出口信用保險公司關于實行出口信用保險專項優惠措施支持個體私營等非公有制企業開拓國際市場的通知》《關于鼓勵和引導民營企業積極開展境外投資的實施意見》《“十二五”利用外資和境外投資規劃》等文件都或多或少涉及到境外投資保險，但不難發現這些文件大部分都屬于位階較低的部門規章。

（二）以國際公約為主要形式的國際法律規制

作為現階段全球范圍內唯一規制海外投資保險的國際法律文件，《多邊投資擔保機構公約》（以下簡稱《公約》）自生效以來在鼓勵和促進海外投資方面發揮了巨大作用，不僅對各國制定海外投資立法起到了示范法的作用，其對保險制度的設計也大大推動了各國實施海外投資便利化。

《公約》分為11章和2個附件，不僅規定了多邊投資擔保機構的地位、組織架構、特權和豁免、財務安排，還規定了會員國的資格和資本金、海外投資的承保險別、合格投資、合格投資者、合格東道國、擔保條件、擔保限度、索賠支付、代位求償、與私人擔保人和再保人的合作、與全國性與區域性實體的關系、再保險、爭端解決等內容。

在全球經濟深度融合的背景下，MIGA對海外投資的保障作用日益凸顯。據MIGA發布的最新公告，截至2017年7月，MIGA承保總額達到48億美元，挽回流向發展中經濟體的損失高達159億美元。

詳見MIGA官方簡報，https：//www.miga.org/Lists/Press%20Releases/CustomDisp.aspx？ID=537，2017年10月14日。在承保范圍方面，MIGA的業務不僅覆蓋大型基礎設施，同時也為中小企業項目提供擔保。在申請程序方面，初始申請只需要很短的時間便可完成，而通過認證后提交最終申請的條件也十分明確。在費用方面，初始申請時完全免費的，提交最終申請時只需繳納1萬美元保證金和少量手續費。

四、中資企業海外投資保險制度存在的主要問題

雖然加入世界貿易組織（WTO）以來，我國不斷加強和完善中資企業境外投資保險制度安排，但仍存在立法缺失、境外投資保險覆蓋率低、海外投資流向與雙邊投資協定結合不緊密以及未充分利用國際投資保險規則等一系列問題。

（一）缺乏境外投資保險立法

在一系列國家政策引導下，中資企業的境外投資規模呈擴大趨勢，但我國針對境外投資的保險法律體系卻相對滯后。具體表現在以下幾個方面：其一，法律文件的頒布未成體系，且具有滯后性。從我國現有的法律體例來看，我國迄今為止還沒有出臺專門調整海外投資保險關系的法律規范。其二，在已有的法律規制框架下，與企業境外投資保險相關的內容相對空洞，缺乏務實抓手。例如，2017年9月1日修訂了《中小企業促進法》，但該法僅在第42條規定，“縣級以上人民政府有關部門應當為中小企業提供用匯、人員出入境等方面的便利，支持中小企業到境外投資，開拓國際市場”。對于海外投資保險方面的內容沒有明確規定。

此外，為進一步規范中資企業對外投資，國家發展改革委于2017年12月26日發布了《企業境外投資管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”），在下放權力、簡化程序、創新監管、優化服務方面做了調整，重新定義了境外投資、企業、控制等一系列概念。但在風險防控方面的規定卻比較籠統，例如，在投資主體權利方面，《辦法》第三條規定：“投資主體依法享有境外投資自主權，自主決策、自擔風險。”在第十二條利益保護的相關規定中指出：“國家發展改革委在國務院規定的職責范圍內，推動海外利益安全保護體系和能力建設，指導投資主體防范和應對重大風險，維護我國企業合法權益。”但《辦法》中并未提及建立海外利益安全保護體系的具體途徑，也沒有涉及境外投資保險制度相關的機制安排。

（二）境外投資保險覆蓋率低

目前，為鼓勵企業“走出去”，我國不斷完善風險防控機制，但投資保險，特別是投保政治風險在我國企業走出去的過程中，更是在中小企業海外投資的過程中普及率非常低。一方面，我國境外投資保險機制安排遠遠落后于大幅增長的境外投資額。在我國開展境外投資的企業中，仍有相當大一部分企業沒有辦理投資保險，有的企業甚至不知道出口信用保險的存在。另一方面，我國目前還沒有建立針對中小企業的統保平臺。雖然中國信保近年來一直致力于搭建國資企業海外投資保險統保平臺，全力支持國有企業開展海外投資、境外收購及兼并重組，解除企業跨國經營活動中對風險的顧慮，全力滿足其對資金的需求，但在搭建中小企業海外投資統保平臺方面仍未建立起成熟的機制。

（三）海外投資流向與雙邊投資協定未有效銜接

截至2016年，我國已與104個國家簽署了雙邊投資協定。

資源來源：《我國對外簽訂雙邊投資協定一覽表》，http：//tfs.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/201111/20111107819474.shtml，2017年11月7日。但從理論上講，我國目前實行的是單邊境外投資保險模式，即提供海外投資保險并不以實際簽訂的雙邊投資協定為前提。這一模式的優勢在于保險的覆蓋面更加廣泛，但其缺點在于一旦發生政治風險，中國信保的代為求償權遲遲不能實現，從總體上看仍然會造成資產損失。換言之，我國目前實行的單邊海外投資保險制度未能充分利用現有的雙邊投資保險機制。以利比亞危機為例，在危機發生前，我國在利比亞在建大型項目共計50個，涉及合同總金額達188億美元，但由于中利之間并未簽署投資保證協定，因此企業項目無法獲得賠償，保險機構也不能通過法律手段維護企業海外利益，由此帶來的損失及對投資信心的挫敗是不可估量的。

（四）未充分利用國際投資保險規則

我國于1988年4月12日批準《公約》，但一直以來并未充分利用其項下的各項制度和便利。究其原因主要有以下幾個方面：一是MIGA的承保額度最多只能達到7.2億美元，不能滿足我國對外投資融資需求；二是長期以來我國的投資流向主要集中在發達國家，而根據《公約》的設立目的，主要是鼓勵向發展中國家的投資；三是語言障礙導致中資企業對國際標準不信任。從中資企業海外投資的實際情況來看，大部分企業會選擇中國信保而不選擇由國外保險機構或者國際組織承保，主要是因為對其規則和程序不甚了解，對投保境外機構具有抵觸心理。

五、完善中資企業境外投資保險制度的對策建議

為進一步完善中資企業境外投資保險制度，需要在推動海外投資保險立法、引導投資流向、充分發揮保險咨詢機構作用、加強國內法和國際法聯動以及完善經貿合作區等幾方面重點發力。

（一）推動海外投資保險立法

針對目前尚未頒布海外投資保險法律的現狀，我國應進一步加快中資企業的海外投資保險立法工作，通過拓寬海外投資承保范圍、完善海外投資保險評估、強化代位求償維權等途徑推動海外投資保險立法。同時借鑒發達國家成熟的海外投資法律制度，對承保機構、承保范圍、投保流程、代位求償等方面進行規制，推動中資企業境外投資保險制度中的法律體系構建。

（二）按照雙邊投資協定引導投資流向

目前，中國信保在審查海外投資的“合格投資者”與“合格投資”時，并沒有將雙邊投資協定作為考慮因素。為充分利用我國現有的雙邊投資協定，有效降低中小企業海外投資風險，建議逐漸將單邊海外投資保險轉為雙邊投資保險。一是加強對中小企業海外投資流向的引導，在符合我國產業發展規劃的總體框架下鼓勵中小企業考慮與我國簽署《雙邊投資保證協定》的國家作為投資目標國；二是加大對區域性自由貿易協定中投資及其保險內容的研究，拓寬對中小企業海外投資保險的覆蓋范圍，加大對其海外投資的保護力度。

（三）充分發揮咨詢機構的作用

建立完善的境外投資保險制度體系除了需要建立成熟的運行機制和完備的法律體系外，還需要進一步發揮咨詢機構的作用。一是要發布短期風險報告。目前商務部和中國信保資信平臺都會定期發布各地風險報告及預警，但周期相對較長，不利于風險防范方案的提前實施。建議及時發布《投資風險周報》，以便投資企業了解最新投資動態。二是要充分發掘保險經紀人在風險管控方案設計方面的能力。《保險法》第五章對保險經紀人的設立條件、業務范圍、禁止性規定等有相關內容。在實踐中，一個好的保險經紀人可以根據項目信息有效降低投資風險。建議保險機構加強與保險經紀人、智庫等方面的合作，多渠道、全方位掌握投資風險的最新情況。

（四）加強國內制度與國際規則的聯動

長期以來，中國政府一直致力于推動建立完善的投資風險防控體系以保護境外投資。以中國信保為例，其不斷加大與其他國家和地區機構的合作力度，包括加入伯爾尼協會，與格魯吉亞伙伴基金、白俄羅斯銀行、金磚國家出口信用保險機構等簽署戰略合作協議等，但在國內制度與國際規則的聯動方面卻略顯不足。鑒此，應通過以下幾種途徑加強國內制度與國際規則的聯動：一是借鑒發達國家的立法經驗，盡快推動頒布體系完整的海外投資保險立法，填補立法空白；二是加大與其他國家和國際組織相關機構的溝通，在代為求償、主權豁免、爭端解決等問題上開展合作，加大對境外投資的全方位保護力度；三是要積極跟蹤國際組織發布的海外投資動態，并對投資爭端產生的根源以及產生的影響加以分析研判；四是拓展與MIGA的合作領域，爭取在支持中資企業境外投資的保險險種和申請程序方面優化升級。

（五）完善境外經貿合作區事前、事中、事后監管

目前，境外經貿合作區是我國企業“抱團出海”的主要模式，它不僅是大型企業進行海外投資的重要平臺，同時也成為帶動中小企業躋身國際市場的重要抓手。

截至2017年，中國企業在境外建設經貿合作區共計99個，累計投資307億元，入區企業4364家。在支持中小企業海外投資方面，境外經貿合作區主要通過信息咨詢、管理便利、搭建平臺、風險救濟等方式為入區企業提供服務，促進中小企業海外投資。從分布情況來看，我國現有的經貿合作區大多在發展中國家，而這些國家的制度安排還不夠成熟，對企業投資來說風險系數較高。因此，提升經貿合作區的風險評估能力勢在必行。具體來說，一方面，經貿合作區應加大對投資資金的保護力度，重點關注投資資金進出問題、外匯匯兌問題、投資資金籌措和結算問題以及稅收問題；另一方面，經貿合作區應根據園區企業的產業方向隨時關注投資東道國的投資政策，并通過建立定期溝通機制加強對企業的保護力度。

參考文獻：

1.史曉麗、祁歡：《國際投資法》，中國政法大學出版社2009年版。

2.中國出口信用保險公司資信評估中心：《中國企業境外投資和對外承包工程風險管控及案例分析》，中國經濟出版社2015年版。

3.余勁松、吳志攀：《國際經濟法》（第二版），高等教育出版社2006年版。

4.劉錦明、丁安平、黃智虎、周暄明、劉豫徽：《經濟外交案例》，遼寧人民出版社2011年版。

5.韓燕煦：《條約解釋的要素與結構》，北京大學出版社2015年版。

6.竺彩華：《中國經濟外交年報》，經濟科學出版社2015年版。

7.趙駿：《變革中的國際經濟法—中國的角色、態度和路徑選擇》，浙江大學出版社2013年版。

8.Franklin R.Root，U.S.Business Abroad and Political Risks，MSU Business Topics，1968.

9.Robock，Stefan H.，Political risk identification and assessment，Columbia Journal of World Business，1971.

10.Mudambi R.，P.Navarra，Political Tradition， Political Risk and Foreign Direct Investment in Itly ，Management International Review，2003.

責任編輯：沈家文