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新美國安全中心:美國國家安全政策核心智庫

2018-09-10 16:00:21馮志剛張志強
智庫理論與實踐 2018年6期

馮志剛 張志強

摘要:[目的/意義]深入考察美國國家安全議題領域新興高端智庫——新美國安全中心,探究該中心快速崛起的關鍵因素,為我國智庫發展與建設提供借鑒與思考。[方法/過程]主要采用文獻調研法和網絡調研法收集相關資料,結合對中心所發布研究成果的判讀、總結,剖析該中心的人才隊伍結構、研究內容重心以及政策咨詢影響途徑。[結果/結論]新美國安全中心高度聚焦于美國國家安全議題,通過延攬關鍵研究人才、推出高質量研究成果、舉辦高級別學術活動、受邀參加國會聽證會、充分利用社交媒體等措施,發揮了重要的政策咨詢作用。這些經驗對我國智庫建設均有重要借鑒意義。

關鍵詞:新美國安全中心 智庫 國家安全 政策咨詢

分類號:C931.5

DOI: 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2018.06.14

新美國安全中心(Center for a New American Security,CNAS)是一家獨立、無黨派和非營利性質的新型美國國家安全議題領域的高端智庫。位于華盛頓特區第15街,由美國國務院主管東亞和太平洋事務的前助理國務卿庫爾特·坎貝爾(Kurt M. Campbell)博士和奧巴馬政府主管政策的前副國防部長米歇爾·弗盧努瓦(Michèle A. Flournoy)于2007年1月聯合創立。CNAS主要致力于美國的國家安全與國際事務研究,該中心的使命是“致力于制定強有力、務實和有原則的國家安全和國防政策”[1]。該中心雖創建僅僅10年時間,但自成立以來,其為美國關鍵安全戰略提供的信息,已得到美國國會的共和黨及民主黨領導人的積極響應與采納。該中心許多研究人員在奧巴馬執政時期擔任政府要職,憑借深厚的官方背景和豐碩的研究成果,已迅速成長為能夠影響美國國家安全和國際事務決策的重要力量。

本文將以CNAS為研究主體,采用文獻調研法和網絡調研法收集相關資料,結合對中心所發布研究成果的判讀、總結,深入剖析該中心的重要地位及全球影響、人才隊伍及人才培養情況、財務狀況、研究內容以及政策咨詢影響途徑,探究該中心快速崛起的關鍵因素,以期借鑒這一智庫建設典范的成功經驗,最終達到為我國特色新型智庫建設提供參考的目的。

1 CNAS的重要地位及全球影響

1.1 CNAS的重要地位

鑒于CNAS在美國國家安全領域的卓越表現,該中心得到了美國政府、軍方和美國眾多媒體的高度評價。2009年7月,前美國中央司令部司令戴維·彼得雷烏斯(David H. Petraeus)將軍在CNAS年會上指出:“在短短幾年時間里,CNAS已成為智庫和政策制定界的一支真正力量”。 2009年9月,美國副國務卿詹姆斯·斯坦伯格(James B. Steinberg)在關于美中關系設想的演講中指出:“這真是一個巨大的成就,CNAS在如此短的時間內成為了華盛頓不可或缺的一部分”[2]。美國前國防部長萊昂·帕內塔(Leon Panetta)指出:“你在五角大樓里走不了多久,就會碰到來自CNAS的人”[3]。現任美國國防部長詹姆斯·馬蒂斯(James N. Mattis)指出:“CNAS了解所有在國家安全對話中擁有有價值想法的美國公民的重要性”[3]。CNAS的研究成果也被美國眾多國家媒體多次引用,包括《外交政策》《紐約時報》《華盛頓郵報》

《華爾街日報》《國家利益》等。由此可見,CNAS在美國國家安全領域的研究觀點和建議對美國政府、軍方和社會大眾輿論均產生了重要影響。

國內部分學者也開始關注CNAS,并肯定了其在美國智庫界的重要地位。鄭安光認為CNAS對美國的政策決策產生了深刻影響,成為第4代美國思想庫的典型代表[4]。劉麗群等將CNAS定性為“小型、新型但很有影響力的智庫”[5]。劉心怡認為CNAS規模雖小,但更加務實靈活,對美國外交政策的影響力甚至可以和老牌智庫比肩[6]。肖歡認為CNAS以務實專業的政策研究在美國新智庫中獨樹一幟,已成為美國新興智庫的典型代表[7]。王璐認為CNAS是單極國際格局下,為了幫助美國維護霸主地位的、具有很強針對性的保守派新智庫[8]。

1.2 CNAS的全球影響

美國賓夕法尼亞大學智庫與公民社會研究項目組(TTCSP)發布的關于全球智庫排名的研究報告——《全球智庫報告》,是目前具有國際影響力的全球智庫排名研究報告。該報告綜合了全球2,000名以上學者、公共和私人捐助者、決策者和記者等的調查結果,使用其制定的18項標準對全球著名智庫進行排名,現被全球智庫界廣泛認為是具有影響力的權威智庫排名系統,2008年至今已發布10個年度的研究報告[9]。從2008年至2018年的年度報告中,上榜智庫從5,080家增加到7,815家。現將CNAS 在2011—2017年度的《全球智庫報告》中的排名情況整理如表1所示。

CNAS發展起點高。成立之后第2年即位列賓夕法尼亞大學智庫與公民社會研究項目組(TTCSP)發布的2008年度《全球智庫報告》評價的世界407家頂級智庫之一。CNAS發展迅猛。由表1可知,從地區排名來看,該中心在短時間內便成長為美國排名前20家的頂級智庫之一。從研究領域排名來看,該中心已成為國防和國家安全領域全球排名前10位的世界一流智庫之一,且在全球外交政策和國際事務領域智庫中有相當大的影響力。從特殊成就排名來看,該中心在對公共政策影響方面表現優異,也能夠較好利用網絡、媒體、社交網絡等新型傳播形式擴大自己的社會影響。

2 CNAS的人才隊伍及人才培養

由CNAS網站公布數據可知,截至2018年10月,共有397人曾在該中心任職。

2.1 CNAS的研究團隊

CNAS研究團隊現有常駐研究人員30人、兼職研究人員45人、訪問學者12人和實習生8人,研究團隊的具體人員類別分布如圖1所示。

雖然該中心研究團隊規模不大,但匯集了美國許多具有創見性的安全戰略家和國防思想家,且與政府高層聯系緊密。絕大部分研究人員不僅擁有哈佛大學、牛津大學、喬治敦大學、霍普金斯大學等全球頂級名校的碩士或以上學歷,而且擁有長期擔任政府高級官員的工作經歷或軍方背景,理論及實踐經驗豐厚,且均在自己擅長的領域開展研究。如,常駐研究員丹尼爾·克里曼(Daniel M. Kliman),曾作為亞洲一體化高級顧問供職于負責政策的國防部副部長辦公室,現為CNAS亞太安全研究領域的高級研究員;兼職研究員詹姆斯·湯森(James J. Townsend),曾任負責歐洲和北約政策的國防部副助理部長,現為CNAS跨大西洋安全領域高級研究員。高層次、與政界聯系緊密的研究人員是該中心國家安全領域高質量研究成果的保證。表2中統計的是正在擔任或曾經擔任政府高級官員的CNAS部分研究人員。

2.2 CNAS的管理團隊[7]

CNAS實行3層管理模式,第1層為高管團隊,第2層為董事會,第3層為顧問委員會。高管團隊現有3人,包括首席執行官維多利亞·紐蘭(Victoria J. Nuland)、主席理查德·方丹(Richard Fontaine)和執行副主席兼研究主任伊利·拉特納(Ely Ratner),主要領導研究人員開展研究工作,搭建學者與決策者、軍方領導和公眾聯系的平臺。董事會現有23人,多為來自兩黨政府及軍方的前任高級官員,職責是為理論研究提供大量的經驗支撐,并為研究成果的推介提供渠道。顧問委員會現有30人,主要職責是為領導者提供建議,為研究者提供幫助,參與舉辦的各種學術活動。現統計該中心歷任CEO信息如表3所示。

2.3 CNAS的人才培養:美國國家安全戰略未來人才培養高地

CNAS非常注重人才培養與儲備。如出資創辦“下一代國安領袖計劃”用以培育下一代國家安全領域專業人才。該計劃自2010年開始,每年遴選20~25名年齡在27~35歲之間的兩黨國家安全領域新秀,與CNAS專家一起開展研究項目,通過各種活動與思想領袖就領導原則和國家安全問題進行深入交流,并為其提供為期一周的國際游學機會。至2018年該計劃已實施9屆,共176人參與。除此之外,CNAS還提供全日制的研究助理和實習崗位,通過嚴格的項目實習訓練達到人才培養目的。

各種人才培養計劃,有助于為中心提供后備力量,也將中心打造成了美國國家安全戰略未來人才培養高地,對中心的長遠發展意義深遠。

3 CNAS的財務狀況

根據CNAS網站公布的美國國內稅務局財政報表,整理該中心近5年財務收入與支出情況如圖2所示。

由圖2可知,近5年該中心財政收入增幅較快,由2013年的418萬美元增至近兩年的1,000萬美元以上,且收入增幅遠大于支出增幅,財務收支運行情況良好。

CNAS財務收入的95%以上來自各界捐助(各國政府、公司、基金會、個人等),這些捐助分為一次性捐助和定期性捐助,捐助者可以為捐款選定研究領域和主題。為了鼓勵捐助,中心成立了CNAS理事會,根據捐款數額捐助者可以分別加入理事會的“大使圈”(10,000~24,999美元)、“指揮官圈”(5,000~9,999美元)和“領袖圈”(2,500~4,999美元),并為其提供相應的回饋性服務。如被邀請參與全國各地國家安全領導人的私人討論,被邀請參加中心舉辦的各種活動,為其提供獨家地緣政治分析等。2017財年所獲捐助中有超過50萬美元3筆(美國政府、諾斯羅普·格魯曼公司航空航天系統、CNAS首席投資人邁克爾·扎克(Michael J. Zak));10萬~50萬美元30筆(美國銀行、二十一世紀福克斯公司、康普頓基金會等);2.5萬~10萬美元46筆(英國政府、通用電氣、谷歌等);2.5萬美元以下126筆(多為個人捐助)。其他收入來源有項目服務收入和投資收益,但不足總收入的5%。財務支出主要用以發放員工工資福利(60%~70%)。

CNAS雖廣泛接受各界捐助,但無比重視其獨立性。該中心保留對其項目、產品和創意的獨家編輯控制權,其內容也僅反映作者學術觀點,僅從事符合聯邦法律的真正學術研討活動,也不會代表任何實體或利益進行倡導或主張。

4 CNAS的研究內容:聚焦美國國家安全議題

CNAS的研究內容可主要分為區域研究和主題研究兩大領域。

4.1 CNAS的區域研究

4.1.1 亞太安全[10] CNAS在亞太區域的研究側重于為維護和擴大美國在朝鮮半島和亞洲海洋地區的利益制定綜合戰略。下屬兩個研究項目:“海事安全”項目主要研究如何讓中國在東海和南海事務上付出更高代價,并謀求“平衡中國”;“東南亞”項目主要探討美國與東盟成員國、印度、日本、韓國、澳大利亞等國的經濟、外交和安全合作問題以及中國南海爭端問題。CNAS在該區域的研究以遏制中國為己任,希望美國通過在亞太地區戰略重心和資源的調整、強化同盟體系、建立新的雙邊關系及多邊協議等方式來圍堵中國[11],以增強美國在該區域的領導力和影響力,力圖達到制衡中國崛起的目的。

4.1.2 跨大西洋安全[12] CNAS在跨大西洋區域的研究主要聚焦于改善美國與歐洲愈發脆弱的戰略伙伴關系。該中心希望通過為美國和歐洲決策者提供綜合分析和具體建議,以幫助其理解、應對、預測和駕馭來自多方(國際貿易、國防開支、英國脫歐、歐元區危機等)的變化和對美國的可能挑戰。下屬4個研究項目:“俄羅斯”項目主要分析俄羅斯的內政外交政策,并幫助美國決策者更好地理解、應對和打擊俄羅斯;“民主面臨的威脅”項目主要分析民粹主義對美國和歐洲民主制度的影響,試圖找出對抗反自由主義的政策方法,以維護美歐的民主基礎;“北約與歐洲安全”項目主要提供分析建議以幫助美國強化與其歐洲盟國的安全伙伴關系;“歐洲的未來”項目主要幫助美國決策者更好地應對歐洲的各種變化、威脅和機遇。CNAS在該區域的研究以美國和歐洲面臨的各種變化和各方挑戰為對象,著力于改善和加強美國與跨大西洋、北約盟國的關系,并為美國在該區域的戰略布局進行前瞻性思考和規劃,其主要目的仍是維護美國在該區域的利益和影響力。

4.1.3 中東安全[13] 中東安全問題是美國歷屆政府關注的焦點,CNAS在中東區域的研究主要包括探究該地區不穩定的根源、探討伊朗與沙特阿拉伯之間的區域競爭、調查ISIS在伊拉克和敘利亞以外的全球威脅。下屬“伊朗和海灣問題”和“伊拉克/敘利亞/ISIS”兩個研究項目。CNAS通過分析戰略態勢、制定相關解決方案,意圖維護美國在該區域的戰略伙伴關系、促進美國利益增長并重塑美國在中東的影響力,但對美國對中東地區長期不穩定態勢所負責任未能進行客觀分析和評判。

4.2 CNAS的主題研究

4.2.1 美國國防[14] 該主題主要探討在中國和俄羅斯軍事實力不斷提升、國防安全不斷演變的國際形勢下,美國應如何保持和擴大軍事優勢。下屬3個研究項目:“發展未來力量”項目主要考察美國部隊如何應對來自不同領域的對手創新;“國防優先事項:戰略與預算掛鉤”項目旨在探討協調國防策略、計劃、軍隊規模與預算制定的一致性;“底線”項目主要詳細介紹特朗普政府2019年的國防預算要求。在國防安全問題上,CNAS認為中國和俄羅斯削弱了美國的軍事優勢,并將中國和俄羅斯視為國防最大威脅。

4.2.2 能源、經濟與安全[15] 該主題主要分析不斷變化的全球市場、能源動力轉換、經濟實力、氣候變化等對美國國家安全和外交政策產生的影響。下屬3個研究項目:“制裁目標:俄羅斯和伊朗”項目旨在幫助決策者分析對俄羅斯和伊朗的制裁措施以及由此產生的影響;“經濟方略”項目主要為決策者提供分析建議以幫助提高美國經濟地位,并利用經濟政策實現戰略安全目的;“能源與地緣政治”項目主要研究氣候變化、自然資源等因素給美國帶來的能源安全與區域政治問題。CNAS主要希望通過該主題研究制定和運作相應的能源和金融資產策略,以維護和加強美國在全球的國家安全利益。

4.2.3 技術與國家安全[16] 該主題主要探索人工智能、武器自主化、信息物理系統、社交媒體等新興技術對美國國家安全政策產生的影響,并重點關注如何將技術和政策團體結合起來以共同制定解決方案。下屬4個研究項目:“人工智能和全球安全倡議”項目主要探索人工智能革命帶來的全球力量及沖突性質的變化,并審查人工智能的安全性及其國際合作前景;“超級士兵”項目主要探討美國應如何利用新興技術,在近、中、長期的時間內提高陸軍步兵的生存能力;“未來戰爭”項目主要探討美國軍方應如何利用新興技術(無人系統、機器人技術、數據處理技術、網絡技術等)在新興戰爭體制中保持領先地位;“自主武器”項目討論未來自主武器系統的法律、倫理和戰略穩定性問題。CNAS對新興技術給予了高度關注,認為新興技術會對美國國家安全格局產生深刻改變,并希望利用新興技術、未來技術繼續保持美國在全球的軍事技術優勢。

4.2.4 策略與治國之道[17] 該主題旨在提升美國在世界上的角色地位,探索美國如何利用國家安全工具繼續保護和推進其利益和價值觀。下屬研究項目“外交和發展”。

4.2.5 軍隊、退伍軍人與社會[18] CNAS是唯一一家將美國軍人、退伍軍人和軍人家屬所面臨的挑戰視為國家安全問題的智庫[19]。該主題主要研究退伍軍人社區趨勢、軍民關系、軍民分歧、退伍軍人再就業等問題。下屬研究項目“全志愿兵部隊的未來”。

4.2.6 下屆總統文件[20] 從2015年開始發布系列文章,旨在幫助下屆總統及其團隊制定一個“強有力、務實、有原則”的國家安全議程。探討下屆總統在上任初期需要解決的關鍵問題,并制定針對這些問題的可行性建議。

4.2.7 國家安全中的女性[21] 該主題聚焦在男性主導的國家安全任務中的女性所遭遇的各種問題、障礙和挑戰,肯定女性在國家安全中的經驗、優勢和貢獻,并為其克服障礙和職業決策提供建議。

5 CNAS的政策咨詢影響途徑

CNAS主要通過以下5種途徑實現在國家安全領域的政策咨詢影響作用。

5.1 通過“旋轉門”延攬關鍵研究人才

該中心充分利用“旋轉門”制度延攬了大批國家安全領域關鍵研究人才。歷任高管和眾多研究人員均有在政府機構或軍方任職經歷(如現任CEO維多利亞·紐蘭,曾任歐洲和歐亞事務助理國務卿;常駐高級研究員埃爾布里奇·科爾比,曾任負責戰略和部隊發展的國防部副助理部長),可以將之前的政府工作經驗、人脈以及聲望傳遞到機構內部,從而極大提高了研究成果的水平和社會影響力。除此之外,也有研究人員帶著該中心的“血統”進入核心決策層,從而直接參與政策制定。奧巴馬上任以后,延攬了新美國安全中心的多位研究人員進入其內閣,讓CNAS聲名鵲起,一舉奠定了其在美國智庫中的重要地位[22](如前任CEO羅伯特·沃克,2014—2017年出任美國國防部副部長)。該中心與美國政界、軍界雙向的人才流通,極大提高了其在智庫和政策制定界的影響力和地位。

5.2 推出高質量研究成果

推出高質量的研究成果是CNAS表達學術觀點和影響政策咨詢的主要方式。CNAS專一精深的研究成果對美國軍事和外交產生了重要影響[23]。研究成果主要包括報告(report)、評論(commentary)、圖書(book)等形式。截至2018年10月,該中心已在網站公開發布報告457份、評論1,406份和圖書21部,公眾均可免費獲取。高質量的研究成果向決策者和公眾集中呈現了該中心在國家安全領域的觀點和主張,也集中彰顯了該中心的政策咨詢價值。圖3和圖4統計的是該中心主要研究成果內容分布情況。近期推出的有關中國軍情的重要研究成果如表4所示。

由圖3及表4可知,CNAS的研究成果主要集中在美國國防主題和亞太安全領域(超過研究成果的40%)。亞太地區是CNAS的研究重點,并一直將中國視為影響美國國家安全的重點關注對象,近期推出的有關中國軍情的研究成果主要聚焦于軍事威脅、海事安全(東海、南海問題)以及高端科技(量子技術、人工智能)等內容。CNAS對待中國軍力發展和現代化進程的加快、“藍水海軍”的崛起、高端科技的進步,持強烈的保守主義和抑制性傾向,認為這會威脅美國及其盟國和伙伴國的利益,是對美國絕對霸主地位的挑戰。鑒于CNAS在美國國家安全領域的政策影響力,這可能會加快美國對中國的戰略圍堵。

5.3 舉辦高級別政策議題學術論壇活動

CNAS經常就某一研究領域或議題,邀請社會各界人士(現任或前任政府高級官員、軍方代表、領域專家、媒體記者等)開展高級別的政策議題學術論壇活動(如一系列的圓桌會議、論壇、研討會等),并積極歡迎大眾參與。現已舉辦類似活動近百場。如2016年3月推出“德爾文佩雷拉東南亞外交政策圓桌會議”,匯集了包括現任和前任政府官員等眾多高級專家,就東南亞的經濟、外交和安全問題展開討論,其最終目的是為下屆政府提供具體建議,該會議共計4次,每次討論的關鍵問題都會以政策簡報的形式發布。2017年11月舉辦了“人工智能與全球安全峰會”,與會演講嘉賓有CNAS研究人員、技術專家和高層決策者,峰會探討了人工智能的現狀和人工智能革命對全球安全的影響,提出美國必須預見到人工智能所帶來的各種變革,并利用機會領先競爭對手。通過這些高規格、高質量的學術活動,達到了與各界精英開展高端對話的目的。既實現了思想的碰撞,提高了研究人員的政策研究水平,也極大地提升了中心的政策咨詢影響力。

5.4 受邀參加國會聽證會

智庫研究人員因其獨立和中立的特點,容易同時被公眾和官方所接受,常常作為專業人士被邀請進入國會聽證會就某一問題提供證詞[7]。CNAS從2007年3月至2018年9月,已被邀請在國會公開作證108次,相應證詞均可在網站獲取。最新一次為能源、經濟與安全研究主任伊麗莎白·羅森伯格(Elizabeth Rosenberg)和兼職高級研究員達萊普·辛格(Daleep Singh)在參議院銀行、住房和城市事務委員會就“打擊俄羅斯:評估新工具”作證。該中心在國會聽證會上的高曝光率,不僅能夠直接影響政府高層的決策制定,還能夠極大吸引公眾注意力,從而提高該中心在政府及公眾間的影響力。

5.5 充分利用社交媒體傳播思想

除正式的研究成果之外,CNAS還注重利用各種新型社交媒體以公眾更易接受的方式來拓寬發聲渠道、傳播國安思想。如已在SoundCloud上發布播客141篇,以音頻的方式簡要介紹當前事件、近期報道以及該中心專家的最新分析;2007年開通Facebook賬號,被12,000多粉絲關注;2008年注冊Flickr 圖片分享網站賬號,上傳3,500多張演講及活動圖片;2009開通Twitter賬號,至今共發推文12,000多篇,被38,000人關注;2009注冊YouTube賬號,其所上傳的視頻有257,000次觀看記錄。通過這些新型社交媒體,公眾可方便、快捷地了解該中心專家的研究和觀點,達到影響輿論和傳播思想的效果,進一步增強了該中心的信息傳播能力和影響力。

6 對我國智庫建設的啟示

CNAS的成功案例,為我國特色新型智庫建設提供了以下啟示。

6.1 培養世界視野的高端智庫人才

智庫是政策與戰略研究機構,高端思想型人才是智庫能否充分履行使命的關鍵。CNAS成功的主要因素就是利用“旋轉門”制度,延攬并培養了一大批具有世界視野的高端智庫人才。而我國對這類所謂的“軟科學研究人才”長期不重視,也未出臺相應的人才培養、經費支持特殊政策,特別是關于人員費支出的政策。尤其是該類研究不需要購買實體性的科研設備與儀器,所以經費支持非常低。為提高我國新型智庫建設水平,恰恰應該建立有針對性的高端智庫人才培養機制,對關鍵思想人才,予以大力的人力資本支持。

6.2 分類建設專業型高端智庫,促進智庫的專業化高水平發展

近年來國際上的新型智庫主要都是專業型智庫,通過圍繞專業領域,開展主攻研究,實現快速塑造智庫的決策咨詢影響力。專業型智庫,不是說不需要綜合性知識的研究人才,而是應以專門問題為導向,開展綜合性的戰略與政策研究。我國的高端智庫試點主要是以綜合性智庫為主,研究議題過于寬泛和發散,很難形成專業影響力。隨著需要研究的戰略與政策問題的專業化、復雜化,要培育建設高水平的專業型智庫,以專業問題研究為主攻方向,專業問題方向與寬視野研究領域相結合,研究團隊中每個人的業務與專業背景實現互補,才能在特殊專業的戰略與政策問題上有真正的建樹和發言權。

6.3 激發智庫前瞻選題研究,提高戰略與政策研究的前瞻性與預見性

CNAS的研究具有極強的前瞻性,如“發展未來力量”“全志愿部隊的未來”“人工智能等新興技術”“未來武器自主權”“未來戰爭”等研究主題均反映出極強的危機意識和前瞻性。而我國智庫的一個很大問題就是不善于前瞻選題、前瞻研究,在戰略研究上基本上是“往后看”“事后諸葛亮”型的研究,主要精力和心思放在對已經發生的問題、事件等的“評頭論足”和發表見解,或者是“詮釋性研究”、解釋性研究,反映出研究工作的“求穩心態”。這樣的智庫,基本上不可能對國家決策發揮有價值的前瞻咨詢作用,也不會起到對未來重大趨勢的早期預見和預警作用。所以,為提高我國智庫的研究水平和生命力,需提高戰略與政策的前瞻性和預判性咨詢意識,多做預測研究、前瞻研究和超前研究,真正發揮智庫的咨政建言作用。

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