社會治理現代化與新型智庫研究范式

劉理暉

摘要：[目的/意義]社會治理是新時代推動我國社會發展的重要內容，也是重要的范式轉變。[方法/過程]本文基于對我國中東西部典型省份城鄉社會治理的實地調研，梳理并總結當前我國社會治理現代化的發展規律和路徑特點，分析新型智庫作為政策研究機構在社會治理現代化中的作用和研究范式轉變。[結果/結論]按照智庫研究具有實踐性、前瞻性、實用性、獨立性的特點，提出新型智庫要把握我國社會治理轉型發展需求，構建本土化、具有解釋力的社會治理分析框架，加強實地調查研究和數量分析技術的結合，系統提出新時代我國社會治理的對策方案。

關鍵詞：社會治理 智庫 研究范式

分類號：C912

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2018.06.07

黨的十八屆三中全會首次在黨的全會文件中使用了“社會治理”概念。從過去長期使用的“社會管理”到現在的“社會治理”，是推動中國社會發展的一個很重要的范式轉變。習近平總書記強調，各級黨委和政府要把加強和創新社會治理擺到更加突出的位置，健全落實責任機制，及時研究解決體制性機制性問題，不斷完善中國特色社會主義社會治理體系[1]。

1 中國社會治理工作的實踐與創新

近年來，全國各地圍繞社會領域如何實現“系統治理、依法治理、源頭治理和綜合施策”進行了許多探索和創新，實踐發展得很快?？傮w上有3個基本認識。第一，中國特色社會治理體系已經初步形成。它的主要特征是堅持黨的全面領導，以黨建為統領，綜合推進政府和社會的公共管理、公共服務、公共安全各項事務，通過自治、法治、德治、共治相結合的模式向城鄉基層延伸。實踐證明這個治理體系行之有效、具有很強的活力，并且仍然在不斷地創新和發展之中。第二，城市治理與鄉村治理的水平與能力差距正在縮小。在城鄉一體化建設和鄉村振興戰略的背景下，城市所擁有的基本公共服務、基礎設施條件、社會治理工作體系、信息平臺和社會保障能力等資源和要素，在城鄉之間配置高效活躍，城鄉社會發展的均衡性明顯增強。第三，社會治理水平的地區差異仍然很大。東部沿海地區不少省市的社會治理工作已經進入集成化、專業化、智慧化、簡明高效的發展軌道，中西部經濟欠發達地區在社會治理領域面臨的經濟條件約束、傳統體制約束、發展觀念約束、人才外流約束比較突出，基層建設、社會調節、市場參與和居民自治的水平和能力相對滯后。從各地實踐看，社會治理工作創新體現在以下方面。

1.1 構建新型政社關系

隨著我國市場經濟體制的不斷完善，政府傳統的社會管理職能正在重塑。過去依靠行政手段為主，實行單一主體、靜態管控的社會管理模式，已經無法適應當前社會結構快速變化、利益矛盾高度復雜、人民訴求廣泛多元的社會特點。社會治理正在向政府、社會組織、城鄉社區、公眾等多元治理主體轉變。這種轉變并不意味著政府在社會治理中的作用要減小，而是要不斷轉型和優化，推動構建新的政社關系，需要重點解決好兩個問題：一是避免政府在社會治理中的“越位”與“缺位”?！霸轿弧笔侵副驹撚墒袌鲋黧w和社會力量來承擔的事務卻由政府承擔，比如全攬社會治理資源配置、政府通過主管主辦等方式直接介入社會團體和事業組織發展等?！叭蔽弧笔侵刚畬π鲁霈F的社會問題和關鍵領域，治理能力滯后和弱化，比如食品藥品安全、環境保護、基本公共服務、市場與社會監管等。二是政府與社會的協同機制從過去的“大政府小社會”向“強政府強社會”轉變?！皬娬币蟀l揮政府主導作用，通過改革激發社會活力，用政策保障社會公平，用規劃引導社會預期，用監管規范社會秩序。從管制型政府向服務型政府轉變?！皬娚鐣币笤鰪娚鐣嘣黧w的活力。引導傳統社會組織從政府代理人和代言人，向政府合作者和服務提供者轉變，積極培育新型社會組織，提升社會組織和城鄉基層社區、公眾參與社會建設的能力，拓寬參與渠道，實現社會多元參與的制度化和法治化。

1.2 改革基層治理組織體系

基層治理的組織體系正在進行深層次的變革。主要表現在政府從管理型政府向服務型政府轉變，由此帶來行政管理體制從條塊分割向集成化、模塊化方向轉變。為了破解基層治理工作中過去常見的政府“大包大攬”“上面千條線，下面一根針”等等問題，各地做了很多探索。比較成功的、帶有共性的做法是，重新梳理政府在基層治理中的權限和責任，理清市縣和鄉鎮兩級權責關系，編制兩級政府權力清單和責任清單；按照權責一致、能放即放的原則，在產業發展、市政管理、社會服務、民生事業等方面，賦予基層更大的管理權限，也給予市場和社會更多的參與空間。與此同時，政府打破原來的基層組織工作體系，對名目眾多的基層治理工作進行集成化、模塊化改造。在省內打造省、市、縣、鄉統一、貫通的治理平臺，推動政府資源和服務關口向基層下移。有的省市綜合治理平臺可以深入到村一級，建立起基層全科網格，為村民辦事不出村、問題和矛盾就地化解提供一套全新的組織體系和解決方案。在這方面不少地方已經積累了許多成功的經驗。

1.3 轉變社會治理工作模式

這種轉變體現在兩個方面。一是從傳統的以行政管理手段為主，逐漸轉為以法律和制度手段為主，行政和市場手段為輔。正如習近平總書記所強調的，政府要更加自覺地運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，依法治理經濟，依法協調和處理各種利益問題[2]。政府社會治理職能法定化意味著政府機構設置、職能定位、權力邊界通過法律方式予以明確，職能調整經法定授權程序完成。針對轉型期出現的新型社會形態、社會結構和社會建設任務，加快社會治理重點領域的法治化建設，為政府履行有關執法和監管工作提供法律和制度依據，形成法律、行政、公眾、輿論共同監管的多元治理體系。二是互聯網信息技術和大數據的運用正在改變基層治理工作模式。比如“雪亮工程”以縣、鄉、村3級綜治中心為指揮平臺，通過公共安全視頻監控聯網應用，基本實現治安防控“全覆蓋、無死角”；基層網格通過信息編碼技術，對轄區范圍內的人、地、事、物、組織、民情熱點等要素歸入單元網格進行系統化、數字化管理。為了打通各部門、各條塊之間的信息孤島，有的省市正在進行“一張網”建設，打造全省一體化的基層治理綜合信息平臺，統一基層公共數據、統一接口服務、統一用戶認證、統一APP集成平臺，打通各級部門垂直管理系統和各個基層平臺數據，實現基層業務跨層級、跨部門進行大閉環協同運行。這樣就為“公共服務零距離、政府執法不擾民”的工作模式創造了條件。

除此以外，各地在鼓勵多方主體參與、完善社區治理體系、加大政府購買社會服務力度、開展鄉規民約建設等方面也有很多創新的做法?？傮w上看，改革開放以來，我國社會治理工作最早源于治安管理，興起于綜治和維穩，發展于城鄉社區建設，成熟于社會公共服務體系建設，今后向集成化、專業化、數字化方向發展是一個必然趨勢。

2 智庫開展社會治理研究的特點

我國社會治理現代化離不開智庫的研究與參與。智庫是獨立的政策研究機構，它通過科學的研究方法對與政府、企業、社會公眾密切相關的政策問題進行跨學科研究，提出咨詢意見和政策建議。習近平總書記指出，智庫是國家軟實力的重要組成部分，在國家治理體系和國家治理能力現代化中將發揮越來越重要作用。2015年1月發布的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》明確，到2020年要形成定位明晰、特色鮮明、規模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系。隨后開展國家高端智庫建設試點，重點支持建設25家高端智庫，對智庫發展的頂層設計和方向任務做出引領。

在國內社會治理實踐中，智庫的作用體現在3個方面。首先，研究并探索我國社會治理的最佳政策實踐。發揮思想庫的建言獻策和參謀助手作用，系統總結國內社會治理工作的發展脈絡和實踐經驗，探索中國特色社會主義社會治理體系的理論基礎和政策體系，為社會治理相關決策部門提供政策思路和建議方案以影響決策，并對有關行動方案和實施效果做出論證、評估。開展國際智庫機構合作、雙邊與多邊交流及政策研討，“走出去”和“請進來”并重，加強中國的社會治理政策實踐與其他國家社會治理經驗之間的交流。其次，引導并平衡社會輿論和利益分歧。智庫作為社會治理的主體之一參與多元共建共治，以客觀中立理性的專業立場，深入社會各界特別是基層一線，廣泛調研聽取各界的意見建議，通過發布政策分析和解讀文章、論著、政策評論、開展研討，對社會公眾進行政策傳播和普及。在利益群體和訴求多元化的環境下提出獨立政策觀點，為不同群體的利益訴求提供交流平臺。第三，成為政府與社會各界聯系溝通的紐帶。我國有各類智庫2，000多家，黨政軍相關部門所屬智庫占比約為40%，高校、企業與社會組織類智庫約占60%。智庫既與政府部門的決策需求緊密對接，又是不同領域、行業、地區、群體在經濟社會發展中表達相關訴求的重要載體，成為跨職能部門、跨行政層級進行有效溝通的重要紐帶。政府經常在智庫研究人員中選拔官員，而離任官員中也有相當一部分人進入智庫開展政策研究工作，進一步強化智庫在政府與各界聯系中的紐帶作用。與高校哲學社會科學研究范式相比，智庫的研究有以下4個特點。

2.1 以決策需求作為研究導向，強調實踐性的研究邏輯

我國智庫的基本使命是為中央和各級黨委政府科學決策提供高質量的智力支撐，推動決策的科學化民主化。智庫的研究對象主要是政策實踐，具體到社會治理領域，研究方法主要是與政策部門、地方政府和基層社區保持密切溝通和聯系，通過實地調查研究，在全面掌握政策實施情況和實踐經驗的基礎上，提出對具體問題的政策建議。從這個角度看，智庫研究基礎既重視數據，又重視事實，強調對經濟社會運行具體情況做出“唯實”分析的基礎上，對社會發展規律和政策構建“求真”，用實踐邏輯的總結推動政策理論邏輯的改進。陳云同志提出“不唯上，不唯書，只唯實，交換，比較，反復”，“要找出解決問題的辦法，必須首先弄清事實，這是關鍵問題”。在弄清客觀事實的基礎上，聽取多方面的意見，從多個角度去考慮問題，經過反復比較分析，最終形成可信可靠的研究框架和結論。

2.2 以綜合研判與戰略謀劃為核心能力，強調前瞻性的研究邏輯

智庫研究主要聚焦于改革發展穩定的全局性、戰略性、長期性問題和經濟社會運行中的熱點難點問題。當前正是全面深化改革的攻堅期和經濟增長階段的轉換期，在“一張藍圖繪到底”的同時要有效應對各種新挑戰、新問題的不斷涌現。這就要求智庫對經濟社會相關領域運行的總體形勢和發展趨勢有全面深入的把握，把戰略謀劃和綜合研判視為核心能力，先于大多數人發現重大問題并做出科學準確的預判。國內過去十幾年社會治理領域的研究重心經歷了從轉型社會、基層自治，到社區參與、社會組織、網格管理、社會治理創新等一個從宏觀到微觀再到宏觀的過程。面向新時代，如果以2050年建成社會主義現代化強國作為時間標尺，則需要對社會治理的法律制度體系、多元參與體系、公共服務體系、民主協商體系、社會組織體系等方面做出系統性、前瞻性的謀劃與設計，穩步推進我國社會治理體系的制度變遷。

2.3 以解決現實發展問題為衡量標準，強調實用性的研究邏輯

智庫的功能為面向實際工作部門的決策咨詢和面向社會公眾的政策解讀。從工作部門的需求看，智庫研究的價值主要體現在政策建議的針對性和實用性上。這些政策建議，無論是決策前的綜合研判、政策實施的過程評估還是政策落實的效果評價，最終要應用在各級政府出臺的工作報告、政策制度和規劃意見之中。如果有關政策建議脫離地方工作實際，提出的解決方案不具有可操作性，則將失去服務決策的功能。從社會公眾的需求看，智庫研究的價值體現在用專業的分析為公眾闡述政策發展脈絡和具體內涵，理清政策實施與公眾切身利益的內在聯系和傳導機制，積極引導社會預期和輿論風向。如果有關研究結論和建議脫離民情民意，脫離現實生活，則將失去服務社會公眾的功能。檢驗智庫研究質量的標準不僅在于理論自洽和方法規范，更重要的是研究結論和建議方案要經得起實踐、經得起時間、經得起公眾的檢驗。

2.4 以科學精神和客觀理性為基本立場，強調獨立性的研究邏輯

智庫的獨立性被視為立身之本，也是公信力的來源，但獨立性不是智庫與生俱來的、天然的屬性，而是各國政治體制和決策機制長期運行選擇的結果，其表現形式各不相同。事實上，不少西方智庫盡管在治理結構和制度安排上保持了與政黨、社團和出資人的獨立關系，但仍然有很強的政治傾向，擺脫不了利益代言的風險。我國智庫的獨立性，有別于西方智庫所強調的機構治理的獨立，而是強調智庫站在國家整體長遠利益和公眾最廣泛根本利益的角度開展研究，堅持科學精神和人民立場，不為特定利益群體代言。這是我國決策需求集中統一、人民立場即為黨的立場的鮮明特點所決定的。在社會治理研究中，這種獨立性具體表現為深入社會一線和基層社區開展調查研究，發現真實問題，反映社會發展和人民生活的真實訴求，以事實和經驗為分析基礎，確保研究不受政策部門和特定群體利益的干擾。

3 把握新時期我國社會治理創新發展需求

隨著全面深化改革從經濟領域向社會領域延伸，社會治理領域的決策咨詢需求不斷增多。對智庫而言，社會治理現代化將成為又一個重要的“藍?！鳖I域。從社會治理工作的發展趨勢看，有3個特點對智庫研究范式有重要影響。一是治理的精準化。要科學制定城鄉社區的規模布局，摸清人、地、事、物、組織等基層社會要素的“底數”，按照便于管理和服務的原則進行服務平臺及網格建設。利用現代信息技術手段，以網格化管理為依托，綜合運用電子地圖、遠程監控、視聯網等技術，進行集成化、精準化管理。二是治理的法治化。綜治、信訪、基層自治、社會組織、環境保護等重點領域的立法進程需要加快。當前基層治理中出現的新問題、新矛盾，往往無法可依。我國從“人情社會”向“公民社會”和“法治社會”的轉變仍在進行，群眾對社會治理的公共認知、法制觀念、參與程度，以及依據法律進行自我管理社會事務的能力正在提高。三是治理的專業化。政府不再是社會公共服務的唯一提供者。社會組織和企業等專業機構，在社會治理和公共服務所涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等方面正在承擔更多的責任。政府則更加突出對社會參與力量提供服務并加強監管的職責。智庫作為政策研究機構，在把握新時期我國社會治理創新發展的特點中，應進一步在構建政策理論框架、理順政策及工作體系、改進數據分析技術、提供最佳政策方案等方面有所創新。

3.1 構建本土化、溯源性、具有解釋力的社會治理分析框架

“治理”理論源于西方學界，本意是一種自主的協調機制，用以協調那些源于政府但又不限于政府的各類社會公共機構和行為者，引導他們明確在經濟社會發展中利益相關領域存在的權責邊界和權責依賴，促進各方行為實現自主、動態的優化和調整。它強調各方利益主體的自主自治而不是政府的權威，政府的責任和能力主要體現在對各種自主自治行為加以有效的引導和監管?？梢哉f，西方“治理”理論是在資本主義市場經濟高度發展的基礎上，對政府失靈和市場失靈的一種反思和校正，帶有明顯的“去中心化”特點。盡管后來又提出“元治理”理論，用于強調基本規則制定者（很大程度上是政府）的作用，但政府只不過是各種治理主體“同輩中的長者”[3]。

在國內的政策語境中，“治理”更重要的含義是“治國理政”以及在此語境下對改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各領域、各層面的執政方式和執政過程的一種概括。對于社會治理的政策內涵、工作邊界和發展規律是什么，各地仍在實際工作中探索，理論構建仍滯后于實踐需要。國內社會治理相關研究的分析框架大致有兩種。一種是西方“治理”理論在社會領域的應用，強調多元主體通過一種自主的協調機制來實現治理。另一種理解是黨委政府在社會領域的“治國理政”行為，是在堅持黨的全面領導前提下，實現政府行政權力和公共服務向社會和基層的有效延伸。這兩種理解內在是相互抵觸的，但在實踐中又以一種獨特的方式耦合在一起。中國實行“黨建引領”“黨建+”的社會治理模式從世界看獨一無二，與西方治理理論強調“去中心化”的模式并不相同。在中國實踐情景下，如何界定政府與社會的職能邊界，如何構建中國特色社會治理的理論和政策分析框架仍然是一個很迫切的任務。智庫直接和各級決策部門的工作對接，對此可以做出更加深入而有益的探索。

3.2 深入把握我國城鄉社會治理的轉型特點與內涵

一是把握治理思路的轉變。過去一段時期，我國基層社會治理主要以維穩為著力點。多數地方由政法綜治等強力部門牽頭開展工作，以群體性風險的事前防控和事后管控為主。隨著我國經濟邁入中高收入階段，基層治理要在維持社會穩定秩序的基礎上，進一步全面激發社會活力，構建高凝聚力、高包容性、高參與度的社會結構。要逐步從政府管治為主向多元共治、基層自治轉變，從風險防控為主向提供高質量公共服務、激發社會活力轉變。二是把握治理職能的轉變。黨的十九大強調要加強社會“共建共治共享”，意味著要加大基層群眾協商及社會力量參與的力度。在新型政社關系下，政府作為基層治理單一主體的角色正在發生改變。需要關注的是，如果鄉鎮大事交由村民協商自治決定，那么政府和社會的職能邊界在哪里，一旦協商結果與上級工作部署不一致，如何做出協調。不同地區基層政府角色改變的條件和基礎是否成熟也存在較大的差異。三是把握治理體系的轉變。過去幾年，我國基層治理格局發生巨大變化，以城鄉社區為主要單元、黨建綜治與公共服務為主要內容、網格化管理為重要支撐的治理體系日漸成型。但新時期基層治理的目標、范圍和工作標準仍需要明確；在現有實踐的基礎上接下來如何完善，仍需要加強頂層設計；基層公共服務體系、執法監管體系、協商調解體系、網格管理體系需要進一步融合。

3.3 加強實地調查研究和數量分析技術的結合

社會領域研究方法主要有社會事實范式、社會定義范式和社會行為范式。社會事實范式強調對宏觀的社會結構、社會制度、文化規范進行研究，在社會結構層次和文化層次探討社會的本質屬性。社會定義范式和社會行為范式更強調從個體行為的微觀層次進行社會現象的分析。智庫開展社會調查研究，更多基于一種社會事實范式的研究，從宏觀政策層面進行事實的分析總結和規律探索，強調對地方社會運行狀況的實地調查。既到工作局面好和創新多的地方去總結經驗，也要對基層一線、邊遠困難地區、風險矛盾集中領域進行深入調研，找準短板弱項，解決實際問題。把握好國內城鄉、地區、發展階段的差異，把握好普遍性和典型性之間的關系。從實證研究的角度看，這種經驗型的研究方法也是一種廣義的實證研究，是行之有效的。同時，十分有必要加強數量分析技術的運用，特別要加強對社會治理一些關鍵變量，比如政府權力的配置、社區自治能力、社會組織參與、基層矛盾化解、人口流動與結構變遷等因素的量化研究，從一個中長期的時間序列進行分析并找出各種因素之間相互作用的方式和數量關系。在目前基層治理各種數據不斷完善、不斷豐富、不斷集成的情況下，把實地調查研究和數量分析技術有機地結合，是今后智庫開展社會治理研究的主要趨勢。

3.4 系統化提出我國社會治理的新時代對策方案

在推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標下，智庫要發揮好建言獻策、啟迪民智的作用，致力于把黨的領導和社會主義制度優勢轉化為社會治理優勢，實現發展與穩定的統一，秩序與活力的統一，政府主導與各方參與的統一。一是，圍繞全面推進依法治國，健全我國社會治理的法律法規、政策制度和行為規范，確保社會治理各項工作向制度化、規范化和標準化方向推進。二是，圍繞深化行政體制改革和基層治理創新，健全完善社會治理組織體系。堅持黨的領導，注重發動和依靠群眾，促進民事民議、民事民辦、民事民管，健全黨組織領導、政府主導，以群眾性自治組織為主體，社會各方廣泛參與的社會治理組織體系。三是，立足共建共治共享，健全完善多元主體參與體系。厘清政府與市場、政府與社會的職能邊界，在配置治理資源、培育專業化社會組織、提供居民服務等事項上，賦予市場和社會更多參與空間。推動社區、社會組織、社會工作“三社聯動”，引導社會組織及專業社工機構參與。四是，堅持以人民為中心，健全完善社區服務體系。構建涵蓋政府公共服務、市場便民利民服務和居民自愿互助服務等為一體的城鄉社區服務體系。擴大公共服務供給，加快發展社區商業服務，完善服務網絡，改進服務方式，優化服務流程，推動建立一批規模較大、功能比較齊全、示范作用明顯的社區服務中心，鼓勵發展民辦服務機構，提高公共服務的專業化能力。五是，推進自治法治德治相融合，健全完善農村治理體系。按照城鄉融合發展要求，以全面提高農村居民生活質量和文明素養為根本，提高農村治理和服務水平，全面補齊農村治理短板。完善矛盾糾紛多元化解機制，有效預防和就地化解矛盾糾紛，提高農村應對處置突發事件的能力，不斷形成工作機制健全、基礎設施完善、服務水平優良、環境美化、治安良好的農村治理新格局?？傊?，智庫充分發揮決策咨詢作用，深入總結城鄉社會治理創新和成效，系統提出對策方案，引導全社會重視和參與，推動我國社會治理工作邁向現代化。

參考文獻：

[1] 習近平. 習近平談治國理政（第二卷）[M]. 北京： 外文出版社， 2017： 386.

[2] 習近平.在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話（節選）[J].求是， 2016（1）： 6.

[3] 鮑勃·杰索普. 治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述[J]. 國際社會科學雜志（中文版）， 1999（1）： 45.