警察參與聯合國維和行動歷程

尚洪強

聯合國維和警察是應聯合國秘書長請求、由會員國派遣、為聯合國工作的警察。概括來說，聯合國維和警察的主要職責是恢復聯合國維和行動任務區東道國社會治安，監督和指導當地警察部門執法、培訓、重組、改革和重建，協助選舉，監督難民返鄉，以及為當地執法部門提供其他協助等。

聯合國警察主要由兩部分構成，即聯合國維和單警（UNPOL）和維和警察防暴隊（FPU）。截止到2018年4月，聯合國在全世界共有15個維持和平行動特派團，其中14個特派團部署了來自119個出警國的11000余名維和警察，維和單警共約3800名，防暴隊員共約8000名。

聯合國維和行動始于1948年。維和行動初期，主要任務是監督任務區停火協議的落實和穩定當地安全局勢，目的是能在政治層面作出努力，采用和平手段解決沖突。然而，在聯合國維和行動初期，各成員國警察的身影沒有機會在聯合國出現，主要原因是維和行動發展伊始的主要任務是預防和監督兩國間的沖突，很少甚至不需要介入維護當事國社會治安、指導當地警察等國內事務。概括來說，警察參與聯合國維和行動歷程可以大概分為以下三個階段。

一、初級階段（1960～1988年）

聯合國剛果（金）任務區特派團（以下簡稱“聯剛團”）是聯合國第一次在維和行動中部署國際警察（在警察還沒有正式成為聯合國維和行動的單獨部門之前，其被稱為“國際警察”）。聯剛團成立于1960年，當時，剛果擺脫比利時的統治獲得獨立，首先是西非的加納主動向聯合國提出愿意提供500名警察參與該任務區的維和行動，后來這支警隊又被尼日利亞所取代。值得一提的是，這兩支警察隊伍僅接受本國維和部隊的指揮，而不接受聯合國其他部門指揮，他們在任務區扮演的角色本質上是聯合國軍事部門的一種補充。

當時，聯剛團國際警察的主要職責是主干道交通管理、刑事案件調查，以及犯罪預防等具體執法工作。當時，警察在維護社會治安方面發揮著重要作用。與聯合國軍事觀察員不同，警察的職能范圍較廣，所受限制也更少。主要原因是正處于沖突中的國家對外部武裝力量干預很敏感，當地政府不接受維和部隊部署在一個主權國家。正是由于警察不具備傳統的軍隊職能，更沒有更迭政權的企圖或能力，在任務區開展工作時往往更容易獲得駐在國政府的配合，由此產生的社會效果以及對聯合國正面形象的傳播都很好。

在駐在國警力嚴重不足的情況下，國際警察擁有和當地警察幾乎同樣的執法權。此外，國際警察的另外一項任務是協助政府培訓和發展新生代警察力量。在任務區，國際警察與新招募的當地警察在主干道日夜進行聯合巡邏，隨時進行培訓互動，逐漸克服因國際警察數量和權力有限所帶來的執法障礙等難題。需要說明的是，鑒于當時維和行動發展的特殊階段，聯合國并沒有直接指揮這支警隊，該警隊依據國際組織、駐在國政府和有關國家（多數是出兵國）達成的協議而開展行動，與當地警察同事并肩工作，為東道國提供必要的警力補充，同時為當地政府和人民提供基本的警務服務，其本質上和當下聯合國對維和警察的定義有所不同。

聯合國第二個部署警察的任務區在東南亞的西新幾內亞。1949年，當時的西新幾內亞領土已被荷蘭占領達120年之久。雖然荷蘭正式承認印度尼西亞主權獨立，但對西新幾內亞的歸屬卻未做任何承諾，直接導致1961年印度尼西亞同荷蘭再次爆發戰爭。在聯合國調解下，雙方于1962年8月15日達成了《西新幾內亞和荷蘭停止敵對行動諒解備忘錄》，階段性完成了該地民主自決和擺脫宗主國任務。

聯合國從1962～1963年接管了該地，迅速成立了聯合國安全部隊，以協助聯合國臨時執行局監督該領土從荷蘭向印度尼西亞的移交。安全部隊人員由巴基斯坦提供，印度尼西亞和荷蘭分擔經濟費用。在維護社會秩序方面，聯合國授權建立一支警察隊伍，一位英國警務顧問加入到聯合國特派團，負責指揮1600名當地警察工作，目的是迅速恢復當地治安。但最初的效果卻很不理想，聯合國研究發現，這支警察隊伍的中層領導人員嚴重不足，主要原因是當時中層警官絕大多數都是荷蘭人，他們因害怕印度尼西亞人報復而離開了任務區。鑒于當時的實際情況，菲律賓主動提供警力以填補當地警察領導層的空缺。菲律賓警察的工作主要是監督和管理當地警察，目的是提高當地警察職業素養，幫助他們忠于職守、服務民眾。然而，由于此項維和行動時間較短，菲律賓警察無法將其所有理念付諸實施。

警察真正成為維和行動的組成部分是在聯合國塞浦路斯維和部隊（以下簡稱“聯塞部隊”）。1963年12月，塞浦路斯希臘族和土耳其族的種族沖突導致暴力事件的發生。在聯合國斡旋下，雙方達成停火協議，并于1964年成立維和行動任務區至今，旨在預防當地再次發生流血沖突。聯合國當時擬在新組建的維和部隊中設立一個專門的警察部門，以便監督當地警察，并計劃協助他們開展談判、聯絡和溝通工作。在塞浦路斯任務區，聯合國第一次將“民事警察”縮略為“民警”一詞，目的是將其與部署在維和任務區的部隊區別開來。2005年之前，聯合國對參與維和行動的警察有不同的稱謂，如科索沃任務區是科索沃特派團警察，利比里亞任務區是國際警察，東帝汶任務區是民事警察，波黑任務區是國際警察特遣隊，海地任務區也稱民事警察。聯合國在2005年發布正式通知，要求所有維和任務區統一使用“聯合國警察”一詞。

從1970年到1988年，因美國和蘇聯全面冷戰，聯合國僅有五項新部署的維和行動，對象主要是兩國爭端軍事行動，其任務主要涉及監督停火、控制緩沖區等，因而也就沒有新的聯合國警察的派遣。

二、發展階段（1989～1998年）

隨著冷戰的結束，聯合國維和行動的戰略背景發生巨大變化，維和行動越來越針對一國內部沖突，其任務更多地涉及支持當地建立行政機構、促進經濟發展、解決民事糾紛，甚至包括技術支援等。所以，聯合國不能單單依靠軍事力量控制沖突和維持和平局面了。盡管如此，維和部隊仍然是大多數維和行動的主力，但聯合國維和部隊內部卻開始出現更多角色，包括行政人員和經濟專家、警察、法律專家、掃雷專家，選舉觀察員、人權監督人員和政府治理專家、人道主義以及通信宣傳工作者，也正是在這一時期，警察部門在維和行動中的作用日益彰顯。

一般來說，在一國內部沖突后，警察體系必然出現癱瘓或嚴重削弱，在當地民眾眼里被看作不可靠的“空架子”，而某些沖突劇烈地區的警察體系早已完全不復存在。然而，沖突后如果沒有一支可靠的警察力量，法治和司法系統就會完全或部分停止運轉。隨之而來便是刑事案件的劇增，如販毒、販運武器、販賣人口、洗錢、黑勢力團伙、公職人員腐敗、針對婦女兒童的犯罪、嚴重踐踏人權等。在這種環境下，派遣聯合國警察到任務區幫助恢復社會秩序以達到建設持久和平的目的，就顯得至關重要。

從1989年開始，聯合國警察逐漸擴大參與維和行動的數量和規模。而此前在聯合國建立的15個維和任務區中，警察僅參與了其中的三個。隨著聯合國警察作用的日益重要，聯合國開始在三個任務區大規模部署警力，明確突出了聯合國警察在維和行動中的地位和作用。

首先是納米比亞“聯合國過渡時期援助團”，標志著聯合國警察參與維和行動進入新時代。1990年，該任務區的聯合國警察授權人數為1500人，來自全世界25個國家，任務期為一年，人員保持輪換，但總體人數不變，主要任務是監督當地警察的執法表現和重組工作，確保他們以專業、公正的方式有效地維護社會治安，同時也在大選中提供支持，并協助軍事部門監督停火，協助納米比亞順利平穩的權力過渡以及難民安全返回和釋放政治犯等。概括起來，聯合國警察在該任務區有三項專業任務：一是協同當地警察執行公務；二是受理和調查公眾對警察的投訴；三是監督當地警察的調查工作。

“聯合國莫桑比克行動”（簡稱“聯莫行動”，1992～1994年）是繼納米比亞“聯合國過渡時期援助團”之后的又一個重要的非洲任務區，聯合國警察授權人數為1114人。它以納米比亞任務區為樣板，同時也成為日后任務區開展警務培訓和改革的先驅。

“聯合國波斯尼亞-黑塞哥維那特派團”最初授權維和警察人數為2057名，逐年增加，主要任務是監督、觀察和檢查司法部門和當地警察的執法活動；檢查當地警察是否遵守國際人權和民主警務的標準；向執法人員提供建議；培訓當地警察；為波斯尼亞當局的執法活動提供便利；評估公共秩序威脅，并就執法機構處理此類問題的能力提出建議；聯合國維和警察酌情陪同波斯尼亞的執法人員協助其執行職責；向有關方面或執法機構提供援助，確保自由和公正的選舉等。

此外，“聯合國東斯拉沃尼亞、巴拉尼亞和西錫爾米烏姆過渡時期行政警察支助小組”（簡稱“聯合國警察支助小組”，1998年）授權人數為114名，主要任務是維持當地治安，監督克羅地亞警察在多瑙河區域安置流離失所者返鄉方面的表現。

“聯合國海地民警特派團”（1999年5月～2000年3月，簡稱“聯海民警團”）授權人數為300名，包括一個特別警察分隊，主要任務是協助海地政府使當地警察專業化；協助管理層及特警隊的培訓；監督警務工作表現；指導警察的日常工作；與由聯合國開發計劃署和雙邊捐助者資助的海地國家警察技術顧問保持密切協作等。其中，特別警察分隊的任務是協助聯海民警團人員保護特派團的財產和人員安全。這里特別強調，特別警察分隊可以說是聯合國維和警察防暴隊的雛形。

三、壯大階段（1999年至今）

目前，在聯合國15個維和任務區中，警察參與了14個。聯合國警察自20世紀90年代末起在科索沃、東帝汶等任務區具有維護社會治安的執法權。聯合國警察的作用發生了根本變化，從過去單純的監督當地警察工作到直接調查刑事案件，上升到可以在沖突地區抓捕犯罪嫌疑人。此外，聯合國警察還臨時代替當地安全部隊承擔起了維護治安的責任。在某些偏遠地區，聯合國警察是當地唯一的執法人員。這標志著聯合國警察在維和行動中發揮了更加突出和不可替代的作用。

例如，聯合國東帝汶任務區，維和警察授權人數為1288名，在該任務區，聯合國警察受權可以攜帶武器。主要任務是恢復和維護當地公共秩序；調查刑事案件；提供一個現代、專業、民主和面向社區的警察隊伍；依靠當地群眾發展社區警務；確保人權得到保護；在東帝汶警察完全建立和運轉之前維護社會治安；招募、建立和培訓東帝汶警察隊伍；為流離失所者和難民創造安全返鄉條件等。

聯合國在本階段創新了維和警察派出形式——維和警察防暴隊。維和警察防暴隊是一支特別的、裝備精良的、完全機動的快速反應警察或執法分隊，一般由來自同一個國家的武裝警察、憲兵力量、特警力量的125～140名隊員組成。作為一個統一整體，他們被部署在聯合國維和任務區基層，擁有自我維持的裝備和后勤人員，接受任務區警察總監領導。防暴隊嚴格按照聯合國安理會決議和所部署任務區授權開展工作，嚴格遵守聯合國人權、刑事司法規范和標準要求。

維和警察防暴隊共有三個作用。一是保護聯合國人員及設施。防暴隊通過采取預防和應對措施以便控制危險人群和有關的民事騷亂，但采取此類行動必須與任務區的安全部門和相關執法機構進行協商。二是為任務區的執法機構提供安全支持。在執行任務過程中，防暴隊必須嚴格按照任務區授權，協助當地執法機構進行工作。定期與當地執法機構開展聯合巡邏，在任務區推動東道國政府和民眾之間信任的建立。三是開展能力建設。防暴隊在執行任務時，特別是在進行人群控制時，通過身體力行地尊重聯合國人權和刑事司法規范與標準，為當地執法機構樹立行為典范，并根據聯合國關于當地執法機構的改革、重組和重建要求，對當地同行進行培訓，并提供咨詢服務。

隨著聯合國維和警察人數不斷增加，部署范圍不斷擴大，維和警察的地位和作用愈加重要。然而，目前維和警察也面臨諸多問題與挑戰，一是維和警察的安全風險越來越高，維和任務區所在國的治安和司法系統瓦解，造成政府癱瘓、法治崩潰，而多數任務區的維和警察不具備和當地警察同樣的執法權，更不能攜帶武器，經常成為被攻擊目標，維和警察傷亡案例層出不窮。二是維和警察數量和素質有待進一步提高。雖然1999年之后維和警察的數量幾乎翻了一番，但仍不能滿足任務區需要。同時，維和警察素質也有待提高，在個別任務區出現過維和警察在當地侵犯人權的行為，主要表現為性暴力和性侵害行為，極大地損害了聯合國維和行動的形象。綜上所述，聯合國維和警察作為聯合國維和行動的重要組成部分和見證者，在維和行動任務區發揮著不可替代的作用。與此同時，聯合國維和警察依然面臨很多的問題和挑戰，需要聯合國總部和國際社會給予更多的關注和支持。