全球移民管理進行時美國移民和邊境執法工作

戴銘 楊淑學

美國是一個典型的移民國家。在美國國家發展的各個歷史階段，移民政策和移民管理都是其國家治理的核心內容之一。美國的移民管理體制歷經歷史沿革，迄今為止，已經形成了一整套分工細致、運行高效、符合本國移民發展現狀的政府移民管理機構。

“9·11”事件后，美國通過“國家安全法案2002”，于2002年11月25日成立了國土安全部，在民事范疇內保護美國境內外安全，主要任務是預防和應對國內突發性事件，尤其是恐怖襲擊。2003年3月1日，國土安全部吸收并承擔了原移民歸化局的職能，劃分成立行使執法功能的移民與海關執法局和行使服務功能的公民與移民服務局。公民與移民服務局主要承擔受理和審核外國人的入籍、永久居留和尋求庇護申請等行政職能。原移民歸化局的案件調查和情報搜集工作以及原海關服務局的部分海關執法功能由移民與海關執法局的國土安全調查組承擔。同時，國土安全部成立新的職能部門——海關與邊境保護局，承擔包括原移民歸化局的邊境巡邏和保衛職能、原海關服務局部分海關執法職能和原動植物健康監測局的部分監測職能等在內的邊境執法職能。

一、美國移民與海關執法局

（一）機構概況

美國移民與海關執法局總部設在華盛頓，遵照美國聯邦法律和與邊境管理、海關、貿易、移民相關的刑事、民事法律，維護美國國家安全和公共秩序，是隸屬于國土安全部的美國聯邦政府執法機構，是在美國僅次于聯邦調查局的第二大犯罪調查部門。移民與海關執法局現有兩萬余名雇員分布在美國及其他46個國家和地區的400多個辦事機構。

美國移民與海關執法局的業務范圍涵蓋了打擊危害國家安全的恐怖活動、跨國黑幫、走私毒品或武器、販賣人口、網絡犯罪等諸多方面。在美國國土安全部的協調下，移民與海關執法局和海關與邊境保護局、緝毒署（DEA）、煙酒火器藥物管理局（ATF）、海岸警衛隊（COAST GUARD）、司法部法警局（MARSHALS SERVICES）等部門共同組成邊境執法安全聯合組（BEST）。聯合組與國際刑警組織、歐洲刑警組織、歐盟邊防局（FRONTEX）等建立了數據共享，共同打擊偷渡、走私及恐怖活動等犯罪行為。

（二）主要職能

移民與海關執法局的組織架構主要包括局長辦公室、副局長辦公室、行政辦公室和相關業務職能部門。其中最重要的三個職能部門是執法和遣返行動隊、國土安全調查組和首席法律顧問辦公室。

執法和遣返行動隊（ERO）：執行美國移民法律，發現和拘捕非法移民，在最后判決宣布前羈押違反移民法的嫌疑人，按照法定程序將需要遣送和驅逐出境的外國嫌疑人送離美國國境。行動隊重點關注剛入境不久的、對國家安全和公共秩序構成巨大威脅的非法入境人員，包括境外逃犯和有犯罪前科的非法移民，并將他們盡快驅逐出境。行動隊有專門的探員負責認定、逮捕和遣送違反美國移民法律的非法移民。一般刑事犯罪的嫌疑人被拘捕后，警方也會搜集他們的生物信息，與聯邦調查局刑事司法信息部門的指紋自動比對系統和國土安全部的生物信息自動比對系統進行比對，從中發現非法移民線索。

該行動隊下設機構包括：

1. 地區行動科：負責監督、指導、協調分設在美國各地的24個地區辦公室。

2. 執法科：負責管理識別與逮捕應遣返外國人的執法措施與辦法。

3. 拘押科：負責監督與管理移民與海關執法局的拘留行動，依法為被拘押人員提供相應的安全和保護。

4. 遣返科：負責與相關的外國政府協調，執行被判定遣返外國人的遣返。

5. 健康服務中心：為移民與海關執法局拘押人員提供必要的醫療與健康服務。

6. 行動支持科：為所有部門提供財政、預算、資產管理和人力資源等支持。

除以上部門外，行動隊還在美國各地設有24個地區辦公室。

國土安全調查組（HSI）：針對恐怖組織和其他危害國家安全與公共秩序的犯罪組織開展調查，打擊妨害美國合法貿易、旅游和金融系統秩序的跨國犯罪組織活動，在境內外維護和執行美國移民與海關法律。調查處理的案件范圍包括：侵犯人權犯罪，盜竊藝術珍品，販賣人口，走私毒品、貨幣或武器，制造、販賣偽造的移民證件，跨境黑幫犯罪，洗錢，通過網絡實施的各類跨境犯罪等；有時也會承擔要人保衛、特殊活動安保等秘密任務。

該調查組有6500余名特工，是美國國土安全部最大的犯罪調查部門，下設情報辦公室，雇用了大量專業特工和情報分析師為部門行動搜集、分析、發布情報資訊。情報辦公室與聯邦和各州及地方政府情報部門建有緊密的溝通機制。執行某些犯罪調查任務時，外勤組會派出情報人員參與偵查，或外派人員開展人力情報搜集。除此之外，部門還設有涉外行動機構，在外國政府部門協助下預防和處理可能危害美國安全的跨國犯罪活動，搜集駐在國情報信息，協助美國境內的探員查處相關跨國犯罪活動。有的外勤組還設有特別行動隊，在本轄區內行使類似聯邦特警的職能。

首席法律顧問辦公室（OPLA）：提供法律咨詢和建議，開展法律培訓，為移民與海關執法局的工作提供法律支持。在將遣送案件送至司法部負責裁定移民案件的行政辦公室審查前，首席法律顧問辦公室是國土安全部負責開展非法移民遣送程序的唯一代表。

新進的移民與海關執法局執法人員將按照崗位的不同在位于佐治亞州的聯邦執法人員培訓中心接受四至六個月的專業培訓。此外，執法人員在專門培訓結束后還有機會接受后續的理論知識和職業技能提升培訓。除少數涉密專業科目外，從事國土安全調查和執法遣返行動的新進執法人員都要接受憲法、基礎法律、移民法的培訓，以及武器使用和特殊駕駛技能的訓練。其中，國土安全探員還要接受美國海關法、高級戰術、秘密行動、刑事審訊、大規模殺傷性武器使用等國土安全探員執行任務中常用的知識和技能培訓。執法遣返行動隊執行遣送任務的探員在畢業前還要接受為期數周的西班牙語專門培訓。

二、美國海關與邊境保護局

（一）機構概況

美國海關與邊境保護局是美國國土安全部最大的聯邦執法機構，有超過58000名雇員，其中45600余名是聯邦特工和執法人員，總部也在華盛頓。設有海空執法行動隊、陸地執法行動隊、邊境巡邏隊等執法部門，主要負責規范和促進美國的國際貿易活動、征收進口關稅、執行美國貿易、海關和移民相關法律。其首要任務是維護美國邊境安全，從而保護公眾免受危險分子和危險因素的傷害；通過保障合法的貿易和旅游活動，提升美國全球經濟競爭力。其工作范圍覆蓋全國327個出入境口岸及設在加拿大、冰島、中東、百慕大和加勒比等國家和地區的預檢口岸。該局與美國移民與海關執法局、禁毒署、聯邦調查局等部門密切合作，維護邊境安全秩序。

（二）主要職能

加強邊境安全與管理。科學有序的邊境安全管理，是在保護和推動合法貿易、旅游等活動順利開展的前提下，有效防控來自境外的可能威脅。海關與邊境保護局制定了分層次管控人員和貨物跨境流動風險的方案，嚴厲打擊跨境非法金融活動和危害美國安全、妨害跨境貿易體系和重點貨物及技術正常進出口秩序的跨境恐怖活動及恐怖分子，提高發現和打擊跨國犯罪組織活動的能效，最大限度地確保人員、貨物進出口安全。為此，美國針對與墨西哥接壤的南部邊境管理問題曾出臺過四項措施：一是分區域加快人員和貨物在進口港的流動；二是增強和確保全球供應鏈與國際貿易活動體系的穩定性與安全性；三是打擊跨國有組織犯罪和恐怖活動；四是預防人員和貨物在國際港口間的非法運輸。

海關與邊境保護局有三項相互關聯的核心執法工作，確保邊境地區管理安全有效。

（1）保衛美國領空、領土和領海邊境安全。

現實生活中絕大多數人員和貨物的出入境活動都是合法的，這些合法的貿易與旅游活動給美國帶來了巨大的經濟效益。為此，美國國土安全部和相關部門一直積極采取措施助力合法貿易與旅游活動順利開展。如提高邊境地區重點部位與區域的安防標準，建立完善安全預案，提高對自然災害和突發事件的防控處置能力；對運輸中的人員和貨物進行分級風險分析，將高風險的隱患盡可能早地通過法律途徑防控于美國領土之外，推動合法和低風險的出入境活動；最大限度地運用美國貿易法律提升美國的經濟安全和競爭力，通過加大與國際海事組織、國際民用航空組織、國際刑警組織等國際組織的合作力度，新建有利于美國利益的全球貿易和旅游活動國際標準。

（2）保護和推動合法貿易與旅游活動的順利開展。

隨著近年來世界范圍內人員和貨物流動的急劇加速，美國國土安全部制定出臺了一系列保障邊境安全、打擊恐怖活動、毒品走私及其他威脅美國國家安全、經濟安全和公共秩序的工作措施。相關執法部門通過發現和打擊非法人員和貨物流動、保護貿易活動的關鍵環節、確保人員流動和貨物運輸的安全暢通等手段，保障各項活動合法有序開展。執法部門在工作中整合人力、科技、物資和基礎設備等資源，掌控邊境局勢，保護邊境秩序安全。鑒于邊境保護工作的跨國屬性，執法部門還一直致力于建立國際人脈關系，提高預警境外風險的能力。

為有效維護邊境地區良好的環境秩序，美國海關和邊境保護局在工作中充分運用廣泛的信息網絡對非法活動開展調查，保護和推動合法貿易、旅游等跨境活動順利開展。具體做法包括使用基于風險防控的分層管理監控非法進出口活動；在機場、港口等重點部位采取相應措施識別防控外來威脅；在海陸空運輸工具和乘客到達之前，運用多種科技信息化手段收集、發現預警信息，將風險控制在邊境線外；建立完善的來美人員、車輛、飛機和海輪的日常預警防控和應急處置預案，確保執法成效；在風險研判的基礎上，對所有離境口岸的人員、交通工具、郵件包裹等實施監控，查控非法進出口活動。

（3）嚴厲打擊跨國犯罪組織活動和其他違法行為。

近年來，美國境內的跨國犯罪組織活動日益猖獗。他們通過走私販賣人口、毒品、偽劣產品等牟利，同時也從推動跨國公司發展的管理供應鏈的變革中獲得利益。在識別、調查、預防、制止跨國犯罪組織活動和其他違法行為方面，執法部門也采取了積極舉措：一是針對洗錢等跨國犯罪常用的非法金融活動，加大對境外走私貨幣等犯罪行為的監控和阻截力度；二是通過嚴厲打擊快速轉移資產等舉措營造震懾犯罪的氛圍，進一步發現和查控違法行為，加大戰略溝通，提升執法部門的履職能力；三是運用情報信息快速鎖定違法嫌疑人、違法行為和其他疑點，采取技術手段偵查、認定、監控、跟蹤、阻截可疑資產和境外船舶。

三、美國公民與移民服務局

（一）機構概況

美國公民與移民服務局是美國聯邦政府管理一般性合法移民事務的職能部門。部門工作人員近20000名，在美國國內與國外的支局或辦事處有200多個。

（二）主要職能

1. 美國公民身份獲取（包括相關服務）

有意愿接受成為美國公民的個人向美國公民與移民服務局提交申請。該局負責審核申請人的資格。如審核通過，由美國公民與移民服務局安排入籍宣誓儀式。該局也負責由于父母原因獲取美國公民身份的個人的資格審核與資料佐證。此外，美國公民與移民服務局還提供一些與移民歸化相關的服務。例如，大部分入籍申請人都需參加考試（測試內容有英語語言考試和公民常識測試等），美國公民與移民服務局承諾為申請人提供準備考試所需要的材料。

2. 家庭成員移民

美國公民與移民服務局負責處理美國永久居民與美國公民直系親屬申請到美國居住和工作的業務。

3. 在美工作

美國公民與移民服務局負責核準外國人來美國工作，包括臨時工作和最終可能獲得綠卡的工作，也負責向雇主提供外來人員合法就業許可證。

4. 人道主義項目

美國公民與移民服務局負責的人道主義項目主要是為在美國國內或國外因為戰爭、饑荒、內戰或政治動蕩等原因被迫逃離家園的個人，以及受到殺害或折磨威脅被迫逃離自己國家的個人提供保護。

5. 收養

美國公民與移民服務局負責管理美國公民收養外國兒童的先期審核工作。

6. 公民融入（Civic Integration）

美國公民與移民服務局向外來移民提供關于公民權利與責任的指導與培訓，為移民成功融入美國公民文化（Civic Culture）提供必要的信息和條件。

7. 移民研究資料支持

美國公民與移民服務局向移民研究者有償提供其擁有的移民與相關歷史資料。

美國公民與移民服務局是美國聯邦政府中組織結構較為復雜的部門（見附表2），各下屬機構分工細致，協同工作。這既是美國移民管理復雜性的客觀反映，也是美國移民管理機構追求科學性和高效性的必然結果。

除履行對合法移民的管理職能外，美國公民與移民服務局作為美國國土安全部的下屬機構，也把識別和降低移民工作領域內存在的國家安全風險作為自己的工作重心之一。

美國公民與移民服務局承擔了2003年前美國主要的移民管理部門——移民與歸化服務局 （the Immigration and Naturalization Service，INS）的大部分業務。作為美國政府管理合法移民事務的核心部門，它是常規移民與歸化事務的主要處理機構。因此，有許多人基于以前形成的習慣把該局稱為“美國移民局”。事實上，與該局同時成立的移民與海關執法局（ICE）和海關與邊境保護局（CBP）也分別承擔了原移民與規劃局的部分職能。

四、美國移民和邊境法律執行現狀

美國是個移民國家，對移民的認定至關重要。許多美國人的家族都有移民背景，有的是近幾代，有的是上幾代，移民群體對美國的繁榮發展作出了巨大貢獻。雖然其中也有少部分是在海外受到起訴后來美國尋求庇護的。美國人民為這種移民傳統而深感自豪。如何科學有效地執行移民法律，管理好境內外國移民是美國移民和邊境執法部門的重要任務之一。近年來，他們先后開展了一系列嘗試，如他們建立更穩固、更科學的邊境執法機制；完善科學有效的國內執法體系；創建21世紀合法移民系統；制訂幫助長期分離家庭的團圓計劃；優化外國移民獲得美國國籍的流程；通過加強管理和組織活動提升現有的移民管理體系。這些嘗試在現實中取得了一定成效，其中成效較為顯著的有以下幾個方面。

（一）增強現有移民管理體系的效能。

任何良好的移民管理體系的核心都是其科學的運行架構。這種運行架構既要能對規定條例改變和全球范圍內人財物的流動快速反應，同時又要能保證國家的安全。美國移民執法部門一直在不斷加大科技投入，強化信息搜集，提高情報的可靠性，尋找更好的辦法提高管理成效。在做好日常管理的同時，重點加強以下幾方面工作：一是改革移民申請流程，優化移民福利制度，加強反欺詐措施，實現執行力最大化。二是進一步規范移民管理中的逮捕、拘留和遣送等國內執法行為，維護國家安全和公共秩序，預防邊境安全威脅。三是加強和完善移民管理體系，通過家庭團圓、提供庇護、給予工作機會和準予入籍等方法提升合法移民數量。簡化高技術移民申請簽證流程，鼓勵外來技術型人才在美國就業，推出改革舉措幫助外來移民在美國實現他們的夢想。四是提高移民服務體系效率，在國內外提供以用戶為導向的有效移民福利和信息服務；為相關機構提供與移民事務相關的實時電子信息，包括調查中的個案和生物信息；通過對生物信息的深入運用確保只有具備資質的申請人才能享受到移民福利；嚴格篩選程序，主動發現欺詐行為；加大跨部門信息共享；提供更多的教育資源，幫助移民提升對美國公民原則、權利責任和公民身份重要性的理解、支持與獲得美國國籍相關的全面移民政策改革，幫助合法移民更快更好地融入美國社會。

（二）嚴厲打擊非法移民和違法邊境活動。

日益增長的跨境人員貨物流動在創造了更多機會的同時，也為非法交易和非法移民活動埋下潛在隱患。非法移民活動有很多影響因素，如不完善的法律，或是人員流出國的動蕩局勢等。暴力極端分子和一些罪犯也可能混跡在移民大潮中，伺機實施違法犯罪行為。在預防非法移民活動方面，美國移民和邊境執法部門采取了以下措施：一是通過增強邊境巡邏警戒，嚴格入境簽證證件簽發，發現和驅逐外國犯罪嫌疑人、多次違反移民法的外國人、可能危害國家安全和公共秩序或健康的其他違法個體等，有效預防非法入境案件，加大執法力度，壓降非法移民活動態勢。對違法雇用非法移民的雇主開展監察審計和調查，壓縮非法移民活動空間。為雇主提供電子認證等渠道幫助他們識別和雇用符合移民法要求的合格工作人員。二是逮捕、拘留和遣返罪犯、逃犯和其他通過聯邦信息共享和聯邦、各州及地方政府刑事司法系統發現的危險境外人員，按照輕重緩急對違法犯罪的外國人采取相關法律措施。通過與司法部的溝通合作，及時獲取有關移民案件和訴訟的信息。三是充分運用美國公民與移民服務局的雇用狀態認證系統、欺詐預防和檢測賬戶、H-1B非移民申請人賬戶和移民考試費賬戶四個信息系統，獲取準確實用的實時信息；提升移民的公民福利，強化移民的公民意識，促進國家移民體系整合，實現美國作為一個移民國家的承諾。

五、所獲成果和風險挑戰

（一）近年美國移民和邊境執法行動取得的成果

根據近年來美國安全形勢發展看，跨國有組織犯罪是所有跨境非法貿易、旅游和金融活動中風險等級最高的違法活動。相關職能部門在南部邊境合作戰略框架下，共同努力在保障正常跨境貿易、旅游和商業活動的同時，采取相應調查和封控措施減少跨國犯罪組織活動。移民與海關執法局的國土安全調查組是實施這一戰略的主要部門，主要職責就是發現和壓降跨國有組織犯罪。在日常工作中，國土安全調查組始終與各州和地方執法部門保持著密切聯系與溝通，鎖定那些可能危害國家安全和公共秩序的外國人、新出現的違法境外人員以及具有逃犯身份或違反其他移民管理規定的非法移民。此外，移民與海關執法局新設了協助鎖定和抓捕犯罪嫌疑人的機動涉外案件行動小組，同時還領導著負責協調東西部情報信息共享的聯合調查小組，制訂和執行打擊跨國有組織犯罪的行動計劃，向跨國犯罪組織派出臥底以獲取精確的情報信息。2017年，通過臥底行動收繳了約340萬美元現金。2017年1月，美國總統特朗普簽署13768號總統行政令，收緊了移民政策，以著力發現和打擊那些非法入境、非法滯留美國或在美國從事與其簽證類別不符活動的違法人員，維護美國國內的公共秩序。

為嚴厲打擊美國境內外跨國黑幫暴力犯罪，提升國內公民安全感，2017年2月，特朗普總統又簽署13773號行政令，旨在打擊毒品走私或是如臭名昭著的“野蠻薩爾瓦多人（MS -13）”那樣的跨國黑幫組織。這項行政令涉及打擊危害美國國家安全和公共秩序的跨國犯罪組織的諸多層面問題。美國移民與海關執法局的國土安全調查組與各州、地方、部落執法部門和境外執法部門積極合作，及時發現和打擊跨國黑幫暴力犯罪。移民與海關執法局曾于2005年開展過一個名為“社區保護盾”的跨境聯合行動，以減少和消除極度猖獗的跨國街頭黑幫帶來的安全威脅。2017年4月11日晚，四名年輕人在紐約長島的一個公園被“MS-13”成員殘忍殺害。為此，紐約的國土安全調查組啟動了局內跨部門的“斗牛士行動”，專門針對“MS-13”的迅速擴散而設計。國土安全調查組聯合局內其他相關部門，共同打擊大紐約范圍內的“MS-13”黑幫犯罪。從2017年5月9日至6月30日，“斗牛士行動”共逮捕了68名黑幫嫌疑人，其中60名是“MS-13”成員。

（二）美國目前在移民和邊境執法上面臨的風險與挑戰

歷史上美國南部與墨西哥接壤地區的非法移民潮，曾給聯邦調查部門和移民與邊境執法部門造成巨大的壓力。隨著近年來有關遣返非法移民的系列新政策的出臺，在如何管理好居住在美國境內的移民群體方面，聯邦政府其他部門的辦事效率對美國移民和邊境執法部門的影響較大，尤其是負責審理非法移民案件的司法部。同時，如何管理好父母不在身邊、處于被臨時監護下的未成年人，以及受近年來移民法修改和新行政令影響的移民群體，也是移民管理部門面臨的另一個挑戰。此外，一些城市不歡迎驅逐非法移民的執法人員，這也給抓捕境內非法移民帶來更多困難。為加強境內外的移民和邊境執法力量，2017年的13768號總統行政令提出增加一萬名移民和邊境管理人員的“人力資源項目”，計劃于2024年前新招募包括執法崗位和非執法崗位在內的約16596名移民和邊境管理人員。2018年是該項目的第一年，預計招募1000名執法人員和606名非執法人員。移民和邊境執法部門將通過有經驗的申請人優先、特色的廣告宣傳、簡化招募手續等方式完善人員招募計劃。同時，改革新人培訓制度，幫助新人盡快掌握專業技能，迅速融入現有的移民和邊境執法工作機制中。