歐盟移民管理機構

王衛平

歐盟移民管理的發展經歷了幾個階段，從《申根協定》簽訂，到歐盟邊境管理局的建立，再到歐盟邊防局的建立和發展，歐盟移民管理的發展有其深厚的歷史淵源。

20世紀50年代，促進人員的自由流動開始成為歐洲一體化的重要目標。1957年，《羅馬條約》明確規定貨物、人員、服務和資金的自由流動是歐盟共同體的基礎。20世紀80年代，五個成員國（比利時、法國、德國、盧森堡和荷蘭）決定建立一個共同的自由通行地區——即一個沒有內部邊界的地區。1985年，他們在盧森堡的邊境小鎮申根簽署了《關于逐步取消共同邊界檢查》協定（又稱《申根協定》）。1995年3月，《申根協定》正式生效時，歐盟內部的邊檢站被廢除，取而代之的是一個單一的外部邊界。邊界管理以及有關簽證管理和庇護權的規則在申根國家已經很普遍。為了在自由通行中保證安全，參與簽訂《申根協定》的成員國同意集中力量推動警察機構和司法部門之間的合作和協調工作，采取更多有效的措施。由于有組織犯罪組織無視邊界和邊境，《申根協定》框架下的合作成為維護歐盟內部安全的關鍵。

1996年12月，瑞典、芬蘭、丹麥、挪威和冰島五國簽署了加入《申根協定》的有關協議。1998年4月，奧地利與意大利和德國之間全面開放邊界。1999年，隨著《阿姆斯特丹條約》的簽署，這一政府間合作被納入歐盟框架。自1999年以來，歐洲司法及內務委員會采取了系列措施，進一步加強歐盟成員國在移民、庇護和安全領域的合作，建立了“外部邊界執法人員共同小組”，由移民、邊境和庇護戰略委員會（SCIFA）的成員組成，對“邊境管理特別中心”的國家項目進行協調，對全歐盟試驗項目進行監督，并在邊境管理方面采取共同行動。

組織變革

歐盟邊境管理局

為改善“外部邊界執法人員共同小組”的程序和工作方法，2005年，歐盟成立了歐盟邊境管理局（ European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders，簡稱Frontex ）。歐盟邊境管理局總部設在波蘭的首都華沙，目的是幫助歐盟成員國執行歐盟外部邊境管理的規則，并協調成員國外部邊境管理合作。每個成員國在完成管理本國邊境時，歐盟邊境管理局確保每個成員國高水平、高效完成邊界管理的任務，協調歐盟邊境管理。

歐盟邊境管理局的主要任務是：協調成員國在外部邊境管理方面的合作，協助會員國培訓國家邊防部隊，進行風險分析；進行歐盟外部邊境的管理和監視方面的研究；幫助成員國獲得外部邊境管理和保護的技術與業務方面的援助；為會員國提供必要的組織聯合返回行動的支持。

該機構由一個管理委員會組成，委員會由每個成員國的一個代表和歐盟委員會的兩個成員組成。成員國的代表是國家安全部門的邊境管理和保護的負責人，同時，也有來自歐洲刑警組織和國際刑警組織的代表。管理委員會是該機構的領導機構，除負責制訂年度工作計劃外，也負責人事管理、財政管理以及組織結構，由董事會任命執行董事。

歐盟邊防局

自2014年以來，大量中東和北非難民通過陸路及海上邊境涌入歐洲，明顯暴露出歐盟在邊境管控方面存在的嚴重漏洞。歐盟邊境管理局存在人員不足、裝備落后的問題，難以應對數以百萬計的難民。據歐盟不完全統計，僅2015年就有超過150萬人非法進入歐盟。

為應對2015年至2016年發生的日益嚴重的難民危機，避免難民危機給歐盟國家造成更多的社會問題和安全隱患，歐盟委員會于2015年12月15日提出將歐盟邊境管理局擴大重編為一個負責歐洲邊境管理和海岸警衛的規模和職能的機構——歐盟邊防局（European Border and Coast Guard Agency），這是在歐盟各成員國相互團結和歐盟共同外部邊界責任的基礎上建立的。歐盟邊防局于2016年10月6日在保加利亞與土耳其的邊境線上正式啟動。

申根國家有義務部署足夠的人員和資源，以確保在其外部邊界實行高度統一的邊境管理。申根國家必須確保邊防部隊受過專門的訓練。歐盟和申根國家也通過有效的合作彼此協助，通過歐盟邊防局來協助進行邊境管理。

歐盟邊防局的任務是促進、協調和發展符合歐洲基本權利憲章和歐洲一體化邊境管理理念的歐洲邊境管理。為幫助確定跨境犯罪活動中的遷移模式和趨勢，歐盟邊防局對位于歐盟外部邊境的有關數據進行分析，對邊境的局勢進行監控，幫助邊境管理機構與成員國分享信息。該機構還進行脆弱度評估，對每個成員國面對其邊境外部面臨的挑戰所具備的能力和警備情況以及遷移壓力進行評估。

歐盟邊防局在協助成員國應對突發狀況、進行人道主義應急行動和海上營救行動時，協調并組織聯合行動。該機構部署了歐洲邊境和海岸警衛隊，其中包括至少1500名邊防人員和其他相關人員，在邊境采取快速干預行動。歐盟向各成員國一旦發出要求，成員國必須按照要求提供快速反應部隊人員，并部署船只、飛機、車輛以及行動中需要的其他技術裝備。

歐盟邊防局對成員國在移民的篩選（詢）訊問、鑒別和指紋識別方面給予支持。該機構派出的官員與歐洲難民庇護支持辦公室（EASO）和成員國政府進行合作，向需要或希望申請國際保護的人提供初步信息，協助歐盟成員國對非法留在歐盟地區的人員進行強制遣返，即與相關非歐盟成員國領事機構密切合作，幫助被遣返回國者獲得旅行證件，并組織已被成員國相關機構簽發遣返回國決定的非歐盟成員國國民自愿離境，主動將遣返工作做好安排，并采取“接收遣返人員行動”，由非法入境人員的來源國提供接收遣返的工作人員和交通工具將其遣返回國。歐盟邊防局建立了多個負責遣返工作的專家資源庫。

歐盟邊防局支持執法部門、歐盟機構以及海關在海上的邊境執法合作。移民執法行動以情報為導向。在移民執法行動中，部署的船只和飛機還收集和分享與漁業管理、污染檢測以及遵守海洋法規等相關的信息。該機構與歐洲漁業管理局（EFCA）和歐洲海上安全局（EMSA）密切合作，開展具有多樣目的的行動。在這些行動中，用于邊境監控的船只和飛機也可用于漁業捕撈和環境監測。歐盟邊防局致力于預防走私、販賣人口和恐怖主義以及許多其他跨境犯罪。它與相關國家當局和歐洲刑警組織分享其行動中搜集的任何相關情報。同時，該機構也是邊境管理領域的專家中心。它在各個領域發展培訓課程和專業課程，以保障歐洲各地邊防人員的專業知識保持最高水平。除此之外，對在海上邊境監控行動中出現的搜救和救援行動提供支持。

歐盟邊防局基于以下幾方面進行移民執法：對外部邊界局勢、移民趨勢、原籍國和過境國的情況、人口走私網絡使用方法、在歐盟外部邊界邊檢站上邊境管理的優勢和脆弱性的詳細風險分析、與某一歐盟國家協商制定詳細的執法計劃、面臨的或是正在進行未來將要面臨的移民遷徙。移民執法的計劃包括技術裝備（船只、飛機、巡邏車等的數量和類型），以及需要部署的邊防警衛人員數目及專業化。

在這個階段，根據作戰計劃，邊境執法人員和技術裝備被部署到實際執法區域執行任務。從歐盟成員國選派的執法人員由負責指揮執法行動的國家領導和指揮。

在部署期間，被選派的人員可以按照申根邊境法規執行所有任務并行使一切權力。這些任務包括邊境檢查、邊境監控、蓋章、訊問非法移民、數據庫咨詢。

歐盟邊防局不是一個新成立的機構，是在原有歐盟邊境管理局的基礎上的。其更大程度地加強了歐盟邊境管理，提升了自身的能力，改善了裝備，以保障更高效地完成任務。歐盟邊防局在海岸警衛方面的職能，與歐洲漁業管理機構和歐洲海上安全局協調運作。邊防局沒有自己的裝備和邊防部隊，在協調聯合行動時，靠歐盟國家提供邊境警衛所需的交通工具如船舶、飛機以及其他資源。

邊防部隊的花費、交通運輸費、調遣期間設備使用的燃料費以及基本維護費均由邊防局負責。邊防局在所有領域的活動諸如行動、風險分析、培訓、研究與發展以及遣返都發揮協調的作用，目的是促進歐盟國家和申根國家的邊境管理機構之間的共同發展和成功完成聯合行動。

每年大約有七億人穿過歐洲的外部邊界。因此，最大的挑戰之一是在不影響其他旅行者出入的同時，查明非法入境活動。

申根公約的目的是取消申根國家相互之間的邊境檢查點，并協調對申根區之外的邊境控制。因此，申根國家的外部邊境管理更為重要。申根國家依靠歐盟其他國家進行邊境檢查和監控。這意味著控制歐盟對外邊界對歐洲的所有歐盟國家都至關重要。歐盟邊防局已經成為各個歐盟國家聯系的中心，并為所有歐洲邊境保護制定了標準。歐盟邊防局一旦獲得關鍵情報（例如偽造文件、被盜的汽車或販賣的人口），就立即與所有歐盟國家的邊境管理機構共享。

打擊跨境犯罪不僅僅是分享信息，還包括研究制定地解決問題的長期方案，以及后續的研究和探索措施。歐盟邊防局通過為歐洲各地的邊防部隊制定培訓計劃來實現這一目標。目前，在邊防局的幫助下，歐盟的邊境部隊的合作更加緊密。他們除了分享信息、相關知識，也將在歐盟邊境內外發生的一切通過專門的網絡系統等途徑共享。

歐盟邊防局組織架構

歐盟邊防局由行政主席負責領導和管理，其職權由《歐盟條例》第2016/1624條第68款規定，執行主席由一名執行副主席協助，下設四個部門與一個國際及歐洲合作部門（2018年后發展重建為一個新的部門）、內閣、辦事處（數據保護、會計、注冊、布魯塞爾）和小組（媒體與公共關系、督查與管理、管理委員會和跨部門秘書處）。

四個部門和國際及歐洲合作部門如下：

作戰部（行動部署處、海岸警衛隊和執法處、歐洲遣返中心）；態勢感知與監控處（歐盟邊防局態勢中心、風險分析處、脆弱度評估處）；能力建構處（資源處、研究和創新處、培訓處）；共同治理處（人力資源及安全處，法律及采購處，預算、財務及企業服務股，信息及通信技術股）；國際及歐洲合作處。

一個獨立的“基本權利官員”直接向管理委員會報告，并與咨詢論壇合作，協助執行主席和管理委員會提出基本權利相關事宜。

合作伙伴有成員國執法部門、歐盟委員會、國際組織（武裝部隊民主管理組織、國際移民政策發展中心、歐洲安全合作組織、聯合國難民事務高級專員公署）、非歐盟組織、駐非歐盟成員國聯絡官處等。

歐洲庇護支持辦公室（EASO）

歐盟正致力于建立一個共同的歐洲庇護制度。歐洲庇護支持辦公室（EASO）通過采用自下而上的方法來促成它的實現，目的是確保各成員國以一致的方式處理庇護案件。

1999年的坦佩雷歐盟理事會同意建立一個歐洲共同庇護制度（CEAS）。歐盟2004海牙方案提議建立歐洲庇護支持辦公室。該辦公室被認為在確保成員國與庇護有關的事項之間的實際合作方面起著至關重要的作用。2008年，歐盟委員會提議成立一個庇護辦事處，即歐洲難民庇護支持辦公室（EASO），以促進成員國之間在庇護申請管理方面的合作。歐盟委員會提議在2009年2月18日創建歐洲庇護支持辦公室（EASO）。

2010年，歐盟成員國圍繞不斷增加的非法移民問題進行了討論，這些非法移民主要來自索馬里和埃塞俄比亞，經利比亞到達歐洲。在第一季度，歐盟議會和歐盟理事會就建立歐洲庇護支持辦公室（EASO）達成一致，其條例于2010年6月19日生效。

2011年2月1日，歐洲庇護支持辦公室（EASO）成為歐盟的機構。同年4月1日，第一個旨在支持希臘庇護制度重建的歐洲庇護支持辦公室（EASO）行動計劃得以簽署。5月24日，馬耳他政府與該機構簽署了《議定書》。該協議規定了東道國、成員國與該機構之間的關系。6月19日，歐洲庇護支持辦公室（EASO）在馬耳他舉行正式成立儀式。2012年9月7日，歐洲庇護支持辦公室（EASO）搬進位于馬耳他瓦萊塔大港灣的新址。2015，在歐盟移民議程的實施和新熱點問題上，歐洲庇護支持辦公室（EASO）發揮了核心作用。

2015年4月，地中海移民船只失事導致歐洲領導人重新考慮邊境管理和移民政策。4月20日，歐盟委員會提出了一個“10點”計劃，其中包括援助難民庇護申請者幫助搜集人口走私的信息。

在歐洲共同庇護制度下，歐洲難民庇護支持辦公室為成員國提供履行義務的支持。自2010年成立以來，反映歐盟庇護法律制度的變化，該辦公室的職能逐步擴大，并為滿足成員國日益增長的需求作出相應的調整。在目前的移民和難民危機的背景下，歐盟委員會提出了一項修改和擴大歐洲庇護支持辦公室的任務，以使其成為一個發展更全面、更成熟的機構。根據該建議，為實現歐盟成員國之間在庇護制度層面更深層的融合，該機構將確保歐盟庇護法的有效、統一的適用。 這項提案是歐盟委員會于2016年5月提出的第一套立法建議的一部分，旨在改革歐洲共同庇護制度。

歐洲庇護支持辦公室的作用包括促進、協調和加強歐盟成員國在諸多方面的實際合作，有助于共同歐洲庇護制度的發展；幫助成員國履行歐洲和國際義務，為需要得到保護的人提供保護；為歐盟成員國和歐盟委員會提供實用的技術支持；向有特定需要以及難民庇護和接收制度處于特殊壓力下的成員國提供實際的支持；從對難民庇護造成直接或間接影響的各個方面，為歐盟的政策和立法提供以證據為基礎的參考內容。

歐洲庇護支持辦公室（EASO）的任務包括提供主要國家的原籍國的信息（COI）；提供與庇護領域的庇護決策有關的信息；提供最新、有深度的難民避難趨勢數據；提供庇護數據、分析避難趨勢與前景；分析推拉因素以及風險情景；開發和提供培訓以支持、提高庇護領域的質量與和諧；有助于新的“熱點”方法；協調歐盟同意重新安置措施；組建由來自歐盟成員國以及相關的非歐盟成員國的專家組成的“庇護支持小組”（AST）并對相關業務領域提供支持；開發手冊、信息、實際工具、報告模板以及反饋系統等實用工具，并投入使用。

歐洲庇護支持辦事處提供的支持如下：

永久支持：通過共同訓練、共同庇護訓練材料、共同質量和共同原籍國信息（COI）；特別支持：量身定制的援助、能力建設、重新安置、具體支持和特殊質量管理工具；緊急援助：通過提供臨時支持和援助來修復或重建庇護系統和接收系統，加強處于強壓力下的成員國之間的團結；信息支持和分析支持：共享信息和合并信息及數據，對歐盟層面包括全歐盟范圍的趨勢進行分析和評估；對第三國家（即非成員國）的支持：支持歐洲共同庇護制度的外部重要性，支持與第三國家的伙伴關系達成共同的解決方案，包括通過能力建設和區域保護方案，協調成員國的重新安置移民行動。（本文是北京市社會科學基金項目成果之一，項目名稱：一帶一路框架下中國企業在中亞防恐和安全維護的對策研究，項目編號：16ZGB011 ）