基于政府托底和社會(huì)服務(wù)的兒童福利體系建構(gòu)

黎楚君

未成年人是祖國(guó)未來(lái)的花朵，是未來(lái)建設(shè)國(guó)家的棟梁。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視少年兒童的健康成長(zhǎng)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)做好青少年工作作出一系列重要論述。他明確要求，“全社會(huì)都要關(guān)心少年兒童成長(zhǎng)，支持少年兒童工作。對(duì)損害少年兒童權(quán)益、破壞少年兒童身心健康的言行，要堅(jiān)決防止和依法打擊。” 2014年以來(lái)，民政部和廣東省民政廳高度重視，分別在全國(guó)和全省范圍內(nèi)開(kāi)展未成年人社會(huì)保護(hù)工作試點(diǎn)和廣東省適度普惠型兒童福利制度建設(shè)工作試點(diǎn)，廣州市番禺區(qū)均被選為試點(diǎn)地區(qū)。

一、番禺區(qū)兒童救助工作的

基本情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前番禺區(qū)共有困境兒童1177人，其中：孤兒189人，殘疾兒童487人，重病兒童47人，監(jiān)護(hù)人無(wú)力監(jiān)護(hù)或者監(jiān)護(hù)人無(wú)法監(jiān)護(hù)的兒童30人，單親家庭兒童134人，低保、低收入家庭兒童290人。

（一）兒童服務(wù)組織種類、數(shù)量及發(fā)展情況

番禺區(qū)為兒童提供服務(wù)的政府部門(mén)主要有公安局、民政局、教育局、衛(wèi)生局、法院、檢察院、司法局、婦聯(lián)、團(tuán)委、殘聯(lián)、關(guān)工委等。從2011年起，番禺區(qū)各鎮(zhèn)街陸續(xù)以政府購(gòu)買社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的形式，成立家庭綜合服務(wù)中心，其職責(zé)之一就是為轄區(qū)內(nèi)的未成年人提供基礎(chǔ)服務(wù)和特色服務(wù)。目前全區(qū)共有16個(gè)鎮(zhèn)街18個(gè)家庭綜合服務(wù)中心。全區(qū)共有86家登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為困境兒童及其家庭提供康復(fù)治療、心理輔導(dǎo)、法律援助及社會(huì)工作等多元服務(wù)。

（二）兒童保護(hù)宣傳工作力度加大

番禺區(qū)各部門(mén)及社會(huì)團(tuán)體一直致力于運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)方法支援、促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)，在轄區(qū)內(nèi)營(yíng)造保護(hù)兒童的良好氛圍，通過(guò)舉辦公益講座、讀書(shū)會(huì)等活動(dòng)，宣傳反家暴、防性侵、兒童交通安全知識(shí)等等，增強(qiáng)社區(qū)居民的兒童保護(hù)意識(shí)。

（三）投入人員數(shù)、服務(wù)個(gè)案數(shù)不斷增加

根據(jù)《廣州市街道社區(qū)綜合服務(wù)中心青少年服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的要求，家庭綜合服務(wù)中心需要對(duì)社區(qū)青少年開(kāi)展個(gè)案服務(wù)。由于政府對(duì)兒童保護(hù)工作越來(lái)越重視，家庭綜合服務(wù)中心對(duì)兒童服務(wù)的投入人數(shù)逐年增加，2011年跟進(jìn)兒童保護(hù)工作的人數(shù)只有4人，而2018年人數(shù)增加到60人以上，是2011年的15倍，服務(wù)的個(gè)案數(shù)也呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)，2011年-2018年個(gè)案總數(shù)達(dá)1000多個(gè)。

（四）群眾關(guān)愛(ài)兒童意識(shí)增強(qiáng)，參與兒童保護(hù)工作的志愿者數(shù)量快速增長(zhǎng)

隨著政府對(duì)兒童保護(hù)工作的投入不斷加大，媒體對(duì)于兒童受虐待、受家暴等事件的持續(xù)報(bào)道，公眾對(duì)困境兒童的生存狀況表現(xiàn)出極大的關(guān)注。在全社會(huì)倡導(dǎo)關(guān)愛(ài)困境兒童，保護(hù)未成年人的氛圍下，越來(lái)越多的群眾投入到關(guān)愛(ài)兒童的志愿者隊(duì)伍中，為困境兒童提供物質(zhì)、心理、醫(yī)療以及教育等方面的幫助。

二、番禺區(qū)兒童福利體系建設(shè)的

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

番禺區(qū)實(shí)施困境兒童救助保障的對(duì)象主要有兩類：一是本區(qū)戶籍的困境兒童;二是父母一方（或監(jiān)護(hù)人）在番禺區(qū)居住滿5年（需提供由區(qū)來(lái)穗人員服務(wù)管理局出具的有效居住證明）及工作滿3年（需提供購(gòu)買相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的證明）的非本區(qū)戶籍隨遷未成年子女。符合救助條件的共有六大類困境兒童：一是孤兒;二是殘疾等級(jí)為一、二級(jí)的重度殘疾兒童;三是患有白血病、先心病、尿毒癥、惡性腫瘤等重大疾病的兒童;四是監(jiān)護(hù)人無(wú)力監(jiān)護(hù)的兒童;五是監(jiān)護(hù)人無(wú)法監(jiān)護(hù)的兒童;六是其他需要幫助的兒童（包括流浪兒童、受侵害或虐待兒童、單親家庭兒童、失足兒童、低保低收入家庭中的兒童以及其他處于困境中的兒童等）。

兩項(xiàng)試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，番禺區(qū)大力推進(jìn)“政府托底+社會(huì)服務(wù)”模式，以“當(dāng)前兒童福利工作面臨什么樣的形勢(shì)？存在什么問(wèn)題？采取何種措施保障兒童福利和基本權(quán)利？”這些問(wèn)題為導(dǎo)向，不斷拓展政府和社會(huì)工作平臺(tái)。

（一）政府工作平臺(tái)

1.打造“區(qū)—鎮(zhèn)街—村居—網(wǎng)格”模式四級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)

在區(qū)級(jí)層面，成立領(lǐng)導(dǎo)小組并建立領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議制度，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)兒童福利工作辦公室，專門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌開(kāi)展全區(qū)兒童福利工作。同時(shí)，成立兒童保護(hù)中心，著重開(kāi)展流浪兒童、受侵害兒童的救助工作;建設(shè)模擬家庭，著重對(duì)監(jiān)護(hù)人無(wú)力或無(wú)法監(jiān)護(hù)的兒童實(shí)施照料。在鎮(zhèn)街級(jí)層面，成立兒童福利工作站，由民政局統(tǒng)一為各鎮(zhèn)街配備1名專干，負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)困境兒童信息進(jìn)行收集、建檔、匯總、上報(bào)等工作，并協(xié)調(diào)各部門(mén)和鎮(zhèn)街落實(shí)兒童福利政策及各項(xiàng)幫扶措施。在村居層面，成立兒童福利工作室，并安排1名兒童福利主任跟進(jìn)具體工作，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)困境兒童的家庭入戶調(diào)查、定期巡訪和政策宣傳等工作。在網(wǎng)格層面，調(diào)動(dòng)全區(qū)網(wǎng)格員，組建網(wǎng)格員隊(duì)伍深入一線及時(shí)發(fā)現(xiàn)兒童保護(hù)案件。

2.通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+兒童保護(hù)”模式促進(jìn)信息資源共享

番禺區(qū)公安、司法、教育、衛(wèi)生、來(lái)穗人員管理、殘聯(lián)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等多個(gè)部門(mén)對(duì)于兒童保護(hù)有各自獨(dú)立的政策措施和幫扶資源，為使各部門(mén)的救助資源得到有效整合，避免重復(fù)救助，番禺區(qū)民政局依托番禺區(qū)城市管理服務(wù)運(yùn)行指揮中心和群眾訴求系統(tǒng)，建立困境兒童信息子系統(tǒng)，并設(shè)立全區(qū)統(tǒng)一的兒童救助服務(wù)熱線（34612319）。群眾可通過(guò)撥打該熱線電話反映、舉報(bào)身邊的兒童問(wèn)題，由番禺區(qū)指揮中心統(tǒng)一調(diào)度資源，各部門(mén)同時(shí)介入，形成多部門(mén)聯(lián)動(dòng)、介入及時(shí)、覆蓋全面的兒童救助模式。在日常工作中，借助全區(qū)網(wǎng)格化工作，為網(wǎng)格員配備掌上電腦，使其能及時(shí)把日常巡查轄區(qū)工作時(shí)遇到的新的困境兒童對(duì)象信息錄入數(shù)據(jù)庫(kù)。困境兒童信息子系統(tǒng)以“互聯(lián)網(wǎng)+兒童保護(hù)”模式創(chuàng)新打造大數(shù)據(jù)平臺(tái)，在全區(qū)各部門(mén)之間形成數(shù)據(jù)匯聚共享，有效提升了困境兒童保護(hù)的現(xiàn)代化、信息化、智能化水平。

3.五大保障提高困境兒童生活質(zhì)量

（1）生活保障。一是為重度殘疾兒童、重病兒童、監(jiān)護(hù)人無(wú)力監(jiān)護(hù)或無(wú)法監(jiān)護(hù)的兒童發(fā)放每月生活補(bǔ)助;二是為低保、低收入困難家庭在幼兒園上學(xué)的兒童發(fā)放一次性助學(xué)資助款。

（2）醫(yī)療保障。對(duì)造成剛性支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其家庭承受能力范圍外的患有癌癥的全體保障對(duì)象，啟動(dòng)“一事一議”的辦法給予一次性1000-3000元的臨時(shí)醫(yī)療救助款。

（3）教育保障。在區(qū)內(nèi)設(shè)特教班，提供特別設(shè)計(jì)的教育方案和服務(wù)，滿足特殊兒童的普通受教育需要，幫助殘疾兒童社會(huì)性的培養(yǎng)。

（4）就業(yè)保障。與區(qū)公安、法院、司法等部門(mén)共同設(shè)立未成年人觀護(hù)基地，依托區(qū)內(nèi)企業(yè)，為犯罪情節(jié)較輕的涉罪未成年人提供勞動(dòng)技能培訓(xùn)，幫助他們回歸社會(huì)、順利就業(yè)。

（5）司法保障。以政府購(gòu)買服務(wù)社工服務(wù)的形式，形成穩(wěn)定、高效、專業(yè)的合適成年人隊(duì)伍，使合適成年人參與未成年人刑事訴訟的工作機(jī)制常態(tài)化開(kāi)展。

（二）社會(huì)服務(wù)平臺(tái)

1.聘請(qǐng)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)社工服務(wù)，建立兒童福利保障顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)。番禺區(qū)以政府購(gòu)買服務(wù)的方式聘請(qǐng)了專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，開(kāi)展困境兒童需求調(diào)研、轉(zhuǎn)介幫扶、個(gè)案跟進(jìn)等相關(guān)工作，為困境兒童提供個(gè)性化服務(wù)。除專業(yè)社工人員外，番禺區(qū)還充分利用政府和社會(huì)資源，從法律、醫(yī)學(xué)、教育、心理等專業(yè)領(lǐng)域挖掘人才，組建困境兒童專家評(píng)估隊(duì)伍，推動(dòng)社會(huì)各界積極參與兒童福利保障事業(yè)。

2.發(fā)揮社會(huì)組織及群團(tuán)組織的主觀能動(dòng)作用。鼓勵(lì)村（社區(qū)）居民自發(fā)成立基層兒童保護(hù)組織，并由轄區(qū)內(nèi)熱心居民擔(dān)任日常管理專員，定期舉辦講座、沙龍及讀書(shū)會(huì)，宣揚(yáng)反家暴、關(guān)愛(ài)兒童等正面管教的教育理念。同時(shí)，番禺區(qū)民政局依托婦女兒童之家，與區(qū)婦聯(lián)共同引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織、志愿者及有志于兒童保護(hù)的熱心群眾共同打造村（社區(qū)）一級(jí)的關(guān)愛(ài)兒童中心。

3.引進(jìn)商業(yè)機(jī)構(gòu)，加大兒童保障力度。與中國(guó)人壽廣州分公司合作，為困境兒童（殘疾兒童、重病兒童、監(jiān)護(hù)人無(wú)力監(jiān)護(hù)或監(jiān)護(hù)人無(wú)法監(jiān)護(hù)兒童）購(gòu)買意外保險(xiǎn)，提供意外傷害殘疾、意外傷害醫(yī)療及住院津貼，提高困境兒童及其家庭遭受意外傷害風(fēng)險(xiǎn)的抵御水平，減輕其發(fā)生意外傷害后的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)政府和企業(yè)的關(guān)愛(ài)。

番禺區(qū)通過(guò)政府兜底+社會(huì)服務(wù)兩大平臺(tái)，初步建立起包括工作指導(dǎo)體系、服務(wù)體系和支撐體系在內(nèi)的三大兒童福利保障體系。工作指導(dǎo)體系即通過(guò)各職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)配合，切實(shí)解決困境兒童生活、學(xué)習(xí)問(wèn)題;服務(wù)體系主要通過(guò)政府服務(wù)、社會(huì)服務(wù)和志愿者服務(wù)，利用專業(yè)社工和義工隊(duì)伍，為困境兒童提供預(yù)防服務(wù)和干預(yù)服務(wù);支撐體系包括院舍支援、社區(qū)照顧、應(yīng)急支援、信息支援、媒體支援和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估支援，為困境兒童及其家庭提供多元資源供給和多元服務(wù)運(yùn)行。

三、兒童福利制度建設(shè)工作啟示

（一）更新新時(shí)期的兒童福利工作理念

在確定未成年人幫扶方案時(shí)，始終遵循以下三大原則：一是穩(wěn)定保障優(yōu)先原則。當(dāng)發(fā)現(xiàn)未成年人受困苗頭時(shí)，要及時(shí)采取措施做好事前干預(yù);當(dāng)未成年人遭遇困境時(shí)，在保障人身安全的前提下，盡可能采取對(duì)未成年人最為穩(wěn)定的解決方案，避免未成年人的生活、就學(xué)、社交環(huán)境發(fā)生變化，此時(shí)政府要為困境兒童保障托底。二是家庭照料優(yōu)先原則。當(dāng)未成年人需要帶離家庭時(shí)，優(yōu)先選擇近親家屬臨時(shí)監(jiān)護(hù)，其次選擇交由區(qū)福利院的“模擬家庭”照料，盡可能地使未成年人在家庭環(huán)境中成長(zhǎng)。處理困境未成年人個(gè)案時(shí)，要從未成年人權(quán)益視角和家庭養(yǎng)育最優(yōu)原則來(lái)設(shè)計(jì)保護(hù)政策，強(qiáng)調(diào)家庭及監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，盡可能地幫助未成年人回歸家庭。三是統(tǒng)籌救助原則。各部門(mén)在兒童救助方面的政策都是從自身職能出發(fā)，難以為情況復(fù)雜的困境未成年人提供全面的救助。由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌各項(xiàng)救助資源，全方位提供救助，能避免出現(xiàn)幫扶空擋，利于整合碎片化的救助方式。

（二）通過(guò)“供給側(cè)”改革創(chuàng)新，提高兒童福利水平，尤其是困境兒童的福利水平

習(xí)近平總書(shū)記指出，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、社會(huì)問(wèn)題矛盾增多的情況下，尤其要履行好保基本、保底線、保民生的兜底責(zé)任。目前，我國(guó)正處于供給側(cè)改革的關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)普惠型兒童福利工作也面臨高效公共服務(wù)供給不足和低效公共服務(wù)供給過(guò)剩的矛盾。兒童福利保障要堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶，瞄準(zhǔn)困境兒童，加大資金、政策、工作等投入力度，真抓實(shí)干，提高幫扶質(zhì)量。支持社會(huì)組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)加入困境兒童幫扶隊(duì)伍，創(chuàng)新救助方式，從困境兒童及其家庭反映最強(qiáng)烈、最突出、最緊迫的問(wèn)題著手，擴(kuò)大有效供給，增強(qiáng)救助工作的針對(duì)性、實(shí)效性、可持續(xù)性。