淺談民政救助管理機構在中國特色社會治理體系中的作用

熊艷星

黨的十九大報告指出，“要打造共建共治共享的社會治理格局”“要完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。這些重要論斷，對新時代民政工作提出了具體要求，也為民政救助管理機構參與和創新社會治理工作指明了方向。

民政救助管理機構如何在新形勢下發揮社會治理的作用，如何在營造共建共治共享的中國特色社會治理格局上積極作為，值得探索。

一、救助管理機構的

社會治理功能

自從2003年國務院取消收容遣送制度，頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，民政救助管理機構就已經從單向的社會管理轉型到參與多向的社會治理。根據民政部公開的數據，2017年全國救助管理機構救助流浪乞討人員達300萬人次，涵蓋人群包括流浪乞討人員、涉法涉訴信訪人群、重大疾病精神疾病患者、未成年兒童、家暴受害者、外籍人員等等，在社會救助兜底保障、治安綜合治理、司法維穩、特殊人群保護等領域實現了共建共治共享的社會治理效益，具體體現在以下幾個方面。

（一）參與城市綜合管理

隨著城市化進程的推進，城市綜合管理逐漸成為社會治理的核心。城市作為流浪乞討的主要發生地，全國數千家救助管理機構每年要救助上百萬人次，大大減輕了城市綜合管理的壓力。以廣州市救助管理站市區分站為例，2017年救助量為18660人次，流浪乞討者占比8成以上，其中不乏常年在廣州街頭流浪露宿者，甚至有露宿天橋下十余年的外地群眾經過我們的耐心勸導，棄討返鄉。同時積極推動“三社聯動”，大量購買社會服務，通過專項社工服務、街面流動救助、公益組織介入等方式，為廣州的更干凈、更整潔、更平安、更有序而努力。

（二）助力治安綜合治理

城市有著流動人口多，人口流動性大的特征，特別是沿海大城市。根據廣州市統計局相關數據，2016年末，廣州市常住人口1404.35萬人，其中戶籍人口870.49萬人。這也就意味著廣州有高達530多萬的外來人口。救助管理機構不僅能實現了民政兜底的功能，而且在社會治安綜合治理上也貢獻頗多。2017年廣州市救助管理站市區分站累計救助被搶被盜被騙等刑事案件被害人1300余人次。除了解決臨時食宿、幫助返鄉之外，救助管理機構在實際工作中還涉及到法治教育、心理干預、綜合矯治等社會治安綜合治理領域，在一定程度上降低了犯罪率。

（三）實現特殊人群管控

城市人口的膨脹，催生人口紅利的同時也讓一些特殊人群的管控成為社會治理的難題。比如傳染病患者、精神疾病患者，這部分人群因為疾病的特殊性，集社會矛盾、家庭矛盾于一身，是社會治理中的重要部分。根據最新廣州市精神障礙流行病學調查的結果估計，廣州市約有超過20萬精神障礙患者，發病率達到15.3‰，其中重癥精神病患者約5萬-7萬人。根據《民政部、公安部、財政部、勞動保障部、建設部、衛生部關于進一步做好城市流浪乞討人員中危重病人、精神病人救治工作的指導意見》（民發〔2006〕11號），各省、市民政部門紛紛配套地方法規，規定民政救助管理機構承擔著流浪精神病人、傳染病人、重大疾病患者的救助救治工作。2017年廣州市救助管理站市區分站救助危重病人、傳染病人、精神病人近千人次，在特殊人群管控方面產生了積極的社會效益。

（四）保護婦女兒童權益

根據國家統計局2016年公布的人口抽樣數據統計顯示，全國女性共計66993萬人，占人口總數的48.78%，14歲以下兒童人口為22696萬人，占人口總數的16.52%。黨中央高度重視婦女兒童權益保護工作，根據《國務院辦公廳關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》（國辦發〔2011〕39號）及《民政部 全國婦聯關于做好家庭暴力受害人庇護救助工作的工作指導意見》（民發〔2015〕189號），民政救助管理機構，承擔著流浪未成年人保護性救助工作及家暴受害婦女的庇護管理工作。對流浪未成年人要進行主動救助和安置撫育，要為其提供文化和法制教育、心理輔導、行為矯治、技能培訓等保護性救助，對遭受家暴侵害的婦女提供人身安全保護、心理咨詢、糾紛調解、協調維權等關愛服務。

二、救助管理機構實現社會

治理功能的創新路徑

2018年3月7日，習近平總書記參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時，要求廣東在營造共建共治共享的社會治理格局上走在全國前列。黨的十九大報告指出，要“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，為救助管理機構著力實現社會治理功能提供了思路。

（一）聚焦社會化，“三社聯動”完善救助管理體系

社會治理作為一個系統工程需要全社會參與，要建設黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，必須聚焦社會化。在社會治理中，社區是綜合平臺，社會組織是載體依托，社會工作專業人才是一支不可或缺的專業力量，三者相互依存、相互交融、相輔相成。隨著從傳統社會管理向現代社會治理的轉變，也隨著政府職能加快轉變，“三社”所承擔的社會責任越來越大、所承接的服務事項越來越多，迫切需要加強聯動、強化統籌、增強合力，形成并增強第三方整體優勢和綜合效用。近年來救助管理機構把“三社聯動”作為提升服務的探索方向，幫助流浪人員調適社會關系、提升社交能力、舒緩社會矛盾、增進社會融合，能提高社會治理精細化水平。

（二）聚焦法治化，依法履職規范救助管理程序

立法層次不高、法律法規碎片化是影響救助管理機構依法行政依法履職的重要原因。《中華人民共和國社會救助法（草案）》經過十幾年的醞釀，至今仍然沒有納入到全國人大立法規劃，無疑是個遺憾。提升《社會救助法》的立法層次，將其轉為人大立法，避免行政立法層次的部門分割和利益沖突，著力解決如救助管理機構的法律地位、目標定位、體系框架、經費支持、監察體系、程序等已經迫在眉睫。整合現有的各種救助制度，尤其是要細化各項救助制度的內容，如財政支持體系、監管體系、內部管理體系以及責任追究體系等，使各項救助都能做有法可依。另外還要完善與臨時救助有關的其他法律制度建設，比如社會組織參與救助管理的相關法律規定。只有完善法治體系，才能不斷做到重心下沉力量下沉，實現依法治理的目標。

（三）聚焦智能化，大數據實現救助管理科學性

要主動適應新時代發展的需要，加快推進信息技術在救助管理領域中的應用，進一步加強“救助管理信息”一體化平臺建設，加快建立大數據庫。利用民政救助管理大數據，與公安部門、城管部門、社會保障等其他部門數據庫對接，著力解決重復救助、低效救助的問題。也能夠加強部門間的聯動，統籌資源建立救助協作平臺，確保各項救助政策有效銜接。利用好大數據積極探索解決救助政策政出多門、制度間缺少銜接及整合、管理存在著重復和遺漏等問題，進行整體規劃，實現各項制度和工作機制的有效對接，防止“碎片化”救助傾向，提升社會治理的精準性。

（四）聚焦專業化，專崗專才提高救助管理水平

不論是基于流浪乞討救助管理工作的高度政策性，救助對象集中管理的特點，還是求助者身體狀況復雜特殊的現實，都要求救助管理機構推動專業化進程。與歐美地區發達的社工體系和慈善公益事業不同，救助管理機構作為一級行政部門，讓我國的救助管理帶有濃厚的中國特色，但這反而更有利于推動救助專業化發展。一方面，要在選人用人上，因崗用人，強調救助隊伍的專業性。比如，引進培養具有疾病防疫、心理輔導、社會工作等專業的人才。另一方面，要積極推進社工人才隊伍建設，建立專業社區社會工作服務站，通過政府購買服務的方式為基層配備專業、專職社工隊伍。做好社會組織的培訓、發展和服務工作，加強臨時救助社會組織孵化基地建設。專業化是救助管理機構實現社會治理功能的重要途徑，能夠有效提高社會治理的效率。