應對人口老齡化發展戰略研究

老齡化問題既是社會問題，也是底線民生保障問題。近年來，黨中央和國務院高度重視我國人口老齡化問題。習近平總書記多次就加強老齡工作作出重要指示。這為有效應對人口老齡化指明了方向。

本課題聚焦人口老齡化發展趨勢下的“廣州經驗”，通過對廣州人口老齡化發展現狀及面臨問題分析研究，就應對人口老齡化發展戰略提出建議。

一、廣州應對人口老齡化現狀分析

（一）廣州人口老齡化的特征

老年人口基數大、人口老齡化速度較快、高齡化程度不斷加深、非戶籍老人近年來增加迅猛、城市空巢和失能老人數量明顯增加、老年人的醫療和養老成本高、為老社會服務短缺，構成了廣州人口老齡化的基本特征。

廣州1992年進入人口老齡化社會，截至2016年底，全市60周歲及以上戶籍老年人達到154.61萬，占全市戶籍總人口的17.76%。預測到2030年，廣州60歲以上老年人將達到221萬，比2010年翻一番。

雖然廣州人口老齡化速度較快，高齡化程度不斷加深，但年輕老人（本課題組將70歲以下的老人界定為年輕老人）占到56.53%，以此來判斷，廣州市老齡化程度尚處于人口老齡化初期。

（二）廣州老齡事業發展狀況

（1）涉老政策創制不斷完善。早在2001年開始，廣州就實施了《廣州市老年人優待辦法》。“十二五”期間，廣州市確定了養老服務“9064”發展目標任務。近兩年來，廣州進一步加強涉老政策的創制，并呈現多角度、無遺漏、體系化的特點

（2）養老保障體系形成多層格局。積極構建老年人基本養老和最低生活保障制度相結合的社會保障體系，“老有所養”得到全面落實。醫療救助標準提高到每人每年最高35萬元?！般y齡安康行動”覆蓋率達100%。社區居家養老服務覆蓋全部有需要的特殊群體老年人。廣泛資助老人“平安通”服務。

（3）綜合性養老服務體系初步形成。深入開展全國養老服務業綜合改革試點工作，基本形成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的全覆蓋、多層次、多支撐、多主體的養老服務體系。成功申報中央財政支持居家和社區養老服務試點，推動社區居家養老服務“3+X”創新試點，助餐配餐服務實現街鎮全覆蓋。成功舉辦社會組織為老服務專項公益創投活動，并在全省推廣。推進公辦養老機構社會化運營。積極引導支持社會力量參與養老服務。實現跨境養老服務政府間合作零的突破。目前，每千名老人擁有養老床位40張，民辦養老機構床位數占全市的70%，提前5年完成國家、省確定的目標任務。

（4）醫療衛生保障更加到位?；竟残l生服務保障到位，財政補助經費達到每年每人50元。建立完善的基層醫療衛生服務網絡，實現街道全覆蓋。開展家庭醫生簽約服務，將老年人列入重點服務對象。老年人醫療保險待遇逐步提高。落實獨生子女父母獎勵和特別扶助制度。探索醫養結合聯合體新模式。積極落實長期護理險試點工作。

（5）老年人優待落實生活幸福指數較高。長壽保健金及時足額發放。老年人市內公共交通優待金額每年超8億元。老年宜居環境建設成效明顯。老年維權力度持續加大。老年文體活動內容豐富。老年教育、基層老年協會穩步發展。全社會尊老愛老意識不斷提升。

二、廣州人口老齡化發展趨勢分析

基于統計部門2005年1%抽樣統計數據、2010年第六次人口普查數據和2015年1%抽樣統計數據，經過分析得出2017～2100年間廣州人口的總體發展趨勢。

（一）廣州人口老齡化發展態勢預測

從2005、2010和2015年的數據分析，新的計劃生育政策對人口老齡化發展起到一定緩解作用，搶回了5-10年的時間，但2010-2050年廣州老齡化挑戰仍然嚴峻。21世紀廣州人口老齡化進程大致可分為以下三個階段。

2017-2030年為快速發展階段。60歲以上老年人口比重將由17%上升到24%，65歲以上老年人口比重將由8%上升到16%。如果加入延遲退休等政策因素的考慮，2030年社會總人口撫養比為30%;如果不考慮延遲退休等政策因素影響，社會總人口撫養比為將達到60%。意味著每100個勞動年齡人口需要負擔超過60個非勞動年齡人口，老齡化問題趨向初步惡化。

2031-2059年為急速發展階段。預測60歲以上老年人口比重將由2031年的24%躍升到2051年38%，達到峰值;65歲以上老年人口比重將于2056年達到31%的峰值，比2031年增加約15個百分點。達到峰值后，社會總人口撫養將比超過80%，開始進入重度老齡化社會，高峰期將持續3-5年，是應對人口老齡化的特殊困難期。

2060-2100年為穩定發展階段。到2060年后，人口結構整體趨向穩定，少兒、勞動年齡和老年人口共同減少，老齡化程度略有減輕。

（二）廣州人口老齡化時間節點分析

2030-2035年人口機會窗口期將關閉。如果以14-64歲人口比例變化為標準測算，廣州人口機會窗口最早將于2030年關閉，最晚延長至2035年。廣州的人口紅利窗口關閉時間預計比全國平均晚3-5年，但依然要未雨綢繆，提早準備。

2028年左右達到老少人口平衡點。從2028年開始，老年人口數量與少年兒童人口數量持平，并開始超過少年兒童人口，二者差距逐漸拉大。

2051年將達到老年人口峰值點。屆時廣州60歲以上老年人口數量達到峰值370萬，65歲以上老年人口比重將由2030年的15%躍升到35%。

15-65歲勞動年齡人口數量拐點。根據2010年數據測算，廣州15～64歲勞動年齡人口數量已達到最大值，即1039.25萬。以此為界，之前勞動力資源不斷擴大，2010年之后開始下降，直到2100年，預測勞動人口降至300萬。

綜上，廣州人口老齡化雖然發展很快，但未來10年特別是“十三五”時期，廣州勞動年齡人口仍較為充足，社會撫養負擔較輕，同時經濟保持在合理運行區間，結構調整取得積極進展，為應對人口老齡化行動提供了重要的戰略機遇期。

三、構建應對人口老齡化支撐體系的建議

應對人口老齡化的工作，具有戰略性、綜合性、社會性和長期性等特征，是廣州當前和今后一個時期經濟與社會發展的重大影響因素，必須組織全社會的資源，充分調動各方面的積極性，建立與健全應對人口老齡化工作的綜合支撐體系。

（一）政策管理體系

1.加強老齡工作體制機制建設

注重頂層設計方面體制機制的完善，從市委市政府層面進一步認識到人口老齡化發展戰略的重要意義，切實增強應對人口老齡化的緊迫感、責任感，把應對人口老齡化作為廣州一項重大的社會民生工作，納入廣州經濟和社會發展規劃，制定應對人口老齡化的總體戰略和專項規劃，并納入績效考核體系和督查工作重點。加快養老服務地方性立法步伐，建立健全廣州養老機構準入、管理、獎懲、退出等質量建設機制，將養老機構質量建設全面納入法制化發展軌道。加強對老齡事業工作的調查研究，建立老齡統計調查系統和數據分析平臺，做好監測和分析預警。立足長期應對需要，盡快探索實施逐步延長退休年齡，在2035年人口老齡化高峰到來之前，提高社會勞動人口數量，降低社會撫養比。

2.強化涉老部門分工與協作

應對人口老齡化工作是一個系統工程，涉及政府工作的方方面面，需要各部門協同合作，共同推進這項工作。民政部門要進一步提升老年福利，整體提升廣州敬老孝親社會文化氛圍，積極營造老年社會參與支持系統。國土與規劃部門要加強社區規劃，加快涉老單位和配套設施的規劃建設，同步規劃建設涉老公共服務設施，增強廣州老年人日常生活的便利性。醫療衛生部門要推進基層老年醫療衛生服務網點建設，積極推進基層醫療衛生機構和醫務人員與社區、居家養老結合。消防和住建部門要積極推進廣州老年人住宅適老化改造，對特困老年人家庭的改造給予適當補助。對廣州開發老年公寓、老少同居的新社區和有適老功能的新型住宅提供相應政策扶持。基建和交通部門要強化城市的無障礙通行，加強老年人住宅公共設施無障礙改造。教育部門要持續改善基層社區老年人的學習環境，不斷完善老年人社區學習網絡。宣傳部門要加大宣傳工作力度，讓廣大民眾意識到人口老齡化發展戰略的重要意義，營造全社會關心關愛老人的良好氛圍。

3.積極推進落實和完善各項涉老政策

加快編制廣州養老服務設施供地計劃，將養老服務設施用地供應納入廣州國有建設用地供應計劃，有效配置養老資源，保障必需的養老機構建設用地、社區養老服務設施建設用房及場所。建立廣州公辦與民辦、城區和農村養老機構之間對口支援和合作機制。放寬養老市場主體準入，參照商事制度改革，取消非營利性養老機構的前置審批，實行先照后證，加強事中事后監管。對養老機構提供的養護服務免征營業稅，城市維護建設稅、教育費附加和地方教育附加隨主稅減免而同時減免。鼓勵保險機構開發長期護理險以及與健康管理、養老等相關的健康保險產品，積極試點老年人住房反向抵押養老保險，全面推行養老機構意外責任保險。落實養老護理員免費培訓政策，對符合條件的參加養老護理職業培訓和職業技能鑒定的從業人員給予補貼。

4.加大財政支持力度做好養老資金預算

將老年事業發展經費納入財政預算，建立與人口老齡化和養老服務發展需求相適應的財政投入增長機制，不斷加大財政支持力度。做好養老資金的統籌安排、年度使用計劃和中長期預算。這里的養老資金不只是養老金，還包括涉老事業的“大養老”資金;要把資金落實到年度，還需要做好中長期財政預算。對于各類養老機構的投入費用，政府不僅要考慮機構本身的場地租金、基本器械等硬件支出，還應對養老機構投入正常運營的運營與管理費用給予支持。

（二）社會支持體系

1.完善家庭養老支持政策

實施有利于家庭養老的稅收和住房政策，鼓勵家庭成員贍養老人。積極探索子女照料失能老年父母的支持政策，在假期和用工制度方面，適當向照料老年父母的子女傾斜，探索建立帶薪護理假制度。完善戶籍政策，適當放寬父母投靠子女的落戶條件，為老年人隨子女遷移提供便利。

2.鼓勵社會力量廣泛參與養老服務

著力培育社會服務專業化機構，積極引導和鼓勵廣州企事業單位、社會組織、醫療機構、文化單位、家政服務公司等社會力量參與居家和社區養老服務，興辦或運營機構養老、居家養老、日間托老、康復護理、醫療保健、助餐配餐、文化娛樂等形式多樣的養老服務項目，鼓勵其區域化布局、連鎖化發展、標準化服務、產業化經營，形成廣州居家和社區養老服務的多樣化、規?；?、市場化和專業化局面。

3.加強老年人心靈關懷和慰藉

提倡和鼓勵采取多位相對健康的老人合?。ㄗ猓┑姆绞?，最大限度滿足老年人之間的正常交流需求。鼓勵在老人的居住空間實現一定程度的“混雜”和“同居”，比如，讓養老機構和大中專院校毗鄰而建，讓老人公寓可以出租一定比例的鋪位給年輕人，通過志愿者、不同年齡層人士的合住（租）等人口多樣化的策略，實現老人精神生活的豐富和社交網絡的活力。

4.著力推進老年宜居環境建設

從政策友好、設施友好、服務友好、人文友好等方面謀劃我市老年宜居環境建設。結合我市實際，當前著力加快推進特殊困難老年人家庭和居住區公共設施無障礙改造。同步研究制訂我市老年宜居環境建設整體計劃，分步推進適老居住環境、出行環境、健康支持環境、生活服務環境、社會文化環境建設。增強代際文化融合，弘揚尊老、敬老、助老的美德，在全社會樹立尊重、關心、幫助老年人的良好社會風尚?？蓪⒅仃柟澏榉ǘā袄夏旯潯?，動員各類影劇院向老人免費開放，讓老年人享受節日文化和優待措施。

（三）綜合服務體系

1.提升養老服務信息化水平

積極發展“互聯網+養老”行業，推進養老服務的信息化水平。運用現代信息網絡技術與服務有機結合的模式，構建智能監控、自動求助、智能社區醫療與遠程醫療監護等一體化的養老服務體系。完善老年人基本信息和服務信息數據庫，促進養老服務與社區服務、健康服務、家政服務以及其他公共服務信息資源共享。全面推廣社區居家老年人智能終端救急系統，為老年人提供緊急援助、醫療保健、健康咨詢、家政預約、物品代購、電子商務、服務繳費等一站式便捷服務。開發為老服務信息平臺和手機APP，整合各部門、服務企業、機構的為老服務管理系統，為廣州全市老年人建立健康檔案和老年人才檔案。鼓勵和支持廣州各類企業、單位、組織運用互聯網和物聯網等技術手段發展老年電子商務，逐步實現居家、社區、機構養老產業化、市場化和社會化發展。

2.適當發展養老金融

養老服務金融旨在滿足老年人各方面金融消費需求，除了傳統的儲蓄、保險等業務外，還包括針對養老理財、反向按揭養老、遺囑信托等新業態，能夠提升服務針對性，增加老年人福利和效用。建議通過相關財稅政策優惠，監管政策差異化引導，鼓勵廣州金融機構發展養老服務金融。進一步發展相關政策性金融工具，對涉老產業的投融資活動，政府給予稅收減免優惠等政策激勵。

（四）人才保障體系

1.加強養老技能培訓

支持廣州高等院校、中等職業學校和職業培訓機構設置養老服務管理、老年醫學、康復、護理、營養、心理和社會工作等相關專業或培訓項目，將養老護理、社會工作等專業納入中等職業教育免學費政策扶持專業目錄范圍，加速培養廣州養老服務專業人才。鼓勵廣州各類養老服務機構與設置相關專業的高等院校、中等職業學校和職業培訓機構合作，開辟養老服務實訓基地，開展養老護理員和管理人員繼續教育和遠程學歷教育培訓試點，吸納就讀相關專業畢業的學生就業。

2.提高養老服務人員待遇

通過訂單式培養、勞務派遣及內部轉崗等方式，探索養老服務職業經理人制度，穩步提升養老服務人員待遇，建立養老護理員薪酬指導價發布制度，完善養老服務從業人員補貼制度和積分制入戶制度，公租房政策向養老服務業專業社工、養老護理員傾斜。加大對編外護理人員的培養使用力度，積極擴展護理人員的職業發展路徑，努力解決護理人員流動性大的問題。民辦養老服務機構內設醫療機構聘用醫護人員在注冊考核、職稱評審、崗位津貼、課題申報、業務培訓、技能鑒定、推薦評優等方面與公辦醫療機構同類人員享受同等待遇。

3.開發養老服務崗位

擴大廣州養老服務人才選拔視野，將養老服務人才隊伍建設與大學生就業、留學歸國人員就業、經濟轉型下崗人員就業、進城務工人員就業、城鎮失業人員就業相結合，積極開發養老服務崗位，采取全職、兼職、鐘點、網約等各種靈活用工方式，鼓勵市內外、省內外優秀人才投身廣州養老服務業。

（五）老年發展體系

1.加強老年教育，提升老年人素質

促進各級各類學校開展老年教育，加快推動廣州各級各類學校向區域內老年人開放場地、圖書館和設施設備等資源，為老齡人口便利化學習提供全方位支持。推動廣州開放大學和廣播電視大學舉辦“老年開放大學”或“網上老年大學”，并延伸至街鎮、城鄉社區，建立老年學習網點。探索廣州相關院校利用自身教育資源舉辦老年教育（學校），推動廣州普通高校和職業院校面向老年人提供課程資源，開發老年教育課程，為社區、老年教育機構及養老服務機構等積極提供支持服務，共享課程與教學資源。加快推動廣州老年大學面向社會辦學，將老年大學集聚的教育資源向基層和社區輻射。

2.鼓勵老齡人自立互助，發揮余熱

鼓勵有時間、有精力、有經驗、身體較健康的低齡老人加入志愿者行列，建立形式多樣的“長者服務隊”、“老齡協會”、“老人代表大會”。推動開展鄰里間互幫互助、結伴助老等活動，建立由親屬、鄰里、社區、單位共同參與的志愿者隊伍，采用“一對一”、“一對二”等照顧方式，開展陪聊、陪購、陪醫、助潔、助餐和助急等服務。通過倡議、發動、引導和建立“養老服務儲蓄”、“時間銀行”等方式，動員廣州各類人群參與為老服務。

3.促進老年人再就業，提升老年人力資源利用率

建立老年人再就業激勵基金，納入政府財政預算，對再就業的老年人分年齡段給予適當的職位津貼，對雇用退休人員的單位給予崗位補貼，為開發利用老年人力資源創造良好的經濟環境。建立和完善老年人才市場，完善離退休人才培訓市場開發機制，盤活離退休人才存量資源?？梢酝菩蟹灯赣媱?，加大對廣州“銀發人才”的二次開發力度。

（六）產業發展體系

1.引導發展老年產品制造產業

目前國內老年產品市場的矛盾不僅體現在產品供給與需求方面，各種老年產品質量跟不上老年人對生活品質追求的矛盾也越發突出。這方面的市場空白需要較高的設計和生產能力，而廣州在文化創意、信息軟件以及先進制造業方面具有優勢，若政府加以積極引導，未來在老年產品制造業領域具有巨大的發展空間。

2.專業開發老年生活和護理服務產業

老年人長期照料護理不同于一般的為老社會服務，專業性較強，涉及到醫療、康復、護理，心理以及管理等多學科內容，如此龐大人群的長期照料服務需求僅靠家庭是不夠的，老年人長期照料和護理市場亟待發展。

3.加快發展老年休閑服務業

隨著老年人對物質和精神追求的不斷提升，市場對老年人休閉娛樂產品和服務的供求矛盾日漸突出，老年休閑服務業仍有巨大的市場空間。一方面是廣州市百萬老年人的休閑娛樂市場亟待開發，另一方面是圍繞珠三角以及全國上億老年人的休閑娛樂市場前景廣闊，尤其是圍繞旅游、購物、文化、療養等方面的老年休閉市場空間巨大。

4.積極推進老年金融保險業

根據目前廣州養老金市場的規模以及未來的發展預期，如果老年人將一定比例的養老金用于購買金融和保險類理財產品，那么未來老年金融保險業市場將超過數百億元。此外，由于老年金融和保險市場具有集聚效應，加上廣州金融市場的吸引力，未來老年金融保險業務完全可以輻射到珠三角甚至是全國范圍。