廣州市建立社會救助主動發現機制研究

社會救助是我國憲法賦予公民的基本權利，陷入生活困境的公民可以依法享受政府和社會提供的物質或精神幫扶。目前，社會救助一般是通過個人申請和部門受理而發起的。在特殊情形下，困難群眾可能受到健康狀況、文化水平、緊急狀況、生活環境等因素的影響和約束而無法提出社會救助申請。

2014年10月，國務院印發《關于全面建立臨時救助制度的通知》，要求鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會以及各基層職能部門要做到主動發現受理，及時核查情況，幫助提出申請并助其脫離困境。

基層社會救助力量是實現社會救助主動發現受理的基礎和保障。目前，全國各地正處于“救急難”制度的探索期，作為管理體制規范化中的重要突破口，本課題研究的重點是探索主動發現機制。

一、綜述

（一）“救急難”工作機制常態化和規范化

臨時救助制度是指對遭遇突發性、意外性事件，或生活必需支出急劇增加，在現有社會保障和救助實施后仍然嚴重超出家庭經濟承受能力、基本生活難以為繼的困難家庭進行應急和過渡性救助。其中，“救急難”是指對遭受各種急難情形致使基本生活暫時出現嚴重困難的居民救助和幫扶的工作機制，這標志著我國社會救助體系由應對日常風險開始向兼顧日常和突發風險轉型。

“救急難”的基本設計定位是依托于我國現有的臨時救助制度的托底保障機制，并通過這項機制整合我國現有救助資源，構建起部門與部門之間銜接和各項制度之間銜接的橋梁紐帶，使整個社會救助體系能夠快速定位到需要救助的貧困群體，并且啟動響應機制，靈活運轉，充分調動社會力量參與到社會救助中來。

為解決群眾生活中出現的突發性、臨時性和緊迫性問題，在全國完成窗口和平臺建設的基礎上，應逐步將“救急難”工作機制常態化和規范化。在當前我國處于社會轉型的關鍵時期，社會的不確定性和不可預測風險日益加劇，困難群體面臨的各種突發性、臨時性生存風險問題也在日益增多，針對突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難的救助依然是社會救助的薄弱環節。常態化和規范化的“救急難”運行機制尚不健全，迫切需要從完善主動發現、快速響應和信息共享三大運行機制上突破，充分發揮其托底保障作用，織密民生保障安全網，構建和完善常態化的救助機制。

（二）主動發現、打通“救急難”“最后一公里”

申請和受理程序的規范是“救急難”工作機制得以建立以及有效運行的基礎。根據《關于開展“救急難”工作試點的通知》，“救急難”的受理程序包括依申請和主動發現。針對依申請的受理程序，行政部門應建立“一門受理、協同辦理”機制，依托鄉鎮（街道）政務大廳、辦事大廳等，設立統一受理救助申請窗口，方便困難群眾“求助有門”;而在現實中有些個人和家庭缺乏提出申請的能力或意識，或者在突發事件中來不及申請的，救助機構獲得信息并核實后應主動提供救助。主動發現受理方式的建立，可以大大提升臨時救助的托底性功能，進一步強化社會安全網。

實現“早發現、早救助、早干預”，要求建立和完善救助網絡，建立共享和對接機制。具體包括以下四個方面：

⒈建立完備和專業化的基層社會救助工作人員隊伍，確保群眾的救助需求在基層能夠得到主動的快速響應，工作人員能夠主動提供專業化的政策服務。在管理和服務的方式上，臨時救助還應該賦予一線工作人員較大的自由裁量權。臨時救助針對的是不確定的風險困境，很難實現將所有情況都事先做出嚴格的制度規范，并且臨時救助往往要求第一時間采取救助行動，因此需要一線工作人員有較大的自由裁量權，能夠根據具體情況迅速做出判斷和決定。

⒉依托城鄉社區黨組織、群眾性組織等，主動及時了解、掌握轄區居民（包括流動人口）遭遇突發事件、意外事故、罹患重病等特殊情況，建立“救急難”信息檔案，幫助有困難群眾提出救助申請并協助辦理，這就要求社區（村）配備相關專職人員。

⒊在民政部門開通全國統一的“12349”社會救助熱線，暢通急難群眾求助及知情人士報告急難情況的渠道。

⒋在部門聯動的基礎上建立信息共享網絡，將有潛在需求的人士登記備案，建立主動通報和溝通制度，從而確保盡可能多的群眾得到及時有效的救助。

（三）推進社會救助基層能力的建設

主動發現是指救助機構在獲得救助者信息并核實后應主動提供救助。根據以上定義，主動發現主要依賴于四種途徑：一是社會救助基層工作人員隊伍，包括區、鎮（街）和居（村）委三級;二是社區黨組織和群眾性組織;三是部門聯動;四是“12349”社會救助熱線。

其中，社會救助基層能力薄弱，已成為社會救助管理的“中梗阻”問題。在目前社會救助實施中，“一門受理”平臺建設在全國已基本完成，但主動發現機制還未能夠有效形成。基層社會救助工作人員人力、物力、財力保障不足問題突出，導致社會救助精細化管理難以有效推進，影響了社會救助服務的有效供給。基層社會救助經辦服務能力薄弱，導致審核把關不嚴。因此，從社會救助托底能力建設的路徑出發，今后一段時間，應當圍繞社會救助托底能力建設的供給側改革，推進我國社會救助基層能力的建設。這也是本課題研究關注的重點。

二、廣州市建立社會救助主動發現工作機制的探索

“社會救助主動發現”是社會救助事業發展進程中提出的新概念，與“依申請”救助相區別，要求主動為有困難群眾提供救助服務。這是《社會救助暫行辦法》（中華人民共和國國務院令第649號）《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發〔2014〕47號）和《廣東省臨時救助暫行辦法》（粵府辦〔2015〕3號）提出的新要求。

主動發現工作機制的建立是我國“救急難”工作開展的突破口，完善的主動發現機制至少應該包括三個基本要素：專業化的基層社會救助工作人員隊伍、有效的部門信息對接機制和完善的信息共享平臺，實現“早發現、早救助、早干預”。

在主動發現困難群眾、積極解決群眾困難方面，廣州市出臺的相關政策有《廣州市城市網格化服務管理辦法》《流浪乞討人員救助管理實施細則》（穗民〔2005〕113號）《關于加強生活無著流浪乞討人員身份查詢和照料安置工作的意見》（穗民〔2015〕317號），目前已基本建成了以最低生活保障為基礎的綜合生活保障體系，基本覆蓋了全市常住居民及外來人員，并在建立和健全主動發現工作機制方面進行了有益的嘗試。

海珠區、番禺區作為“救急難”試點工作地區，廣泛整合社會力量，充實基層社會救助力量，取得了初步的成效和經驗。

一是通過采購服務項目的形式充實了基層社會救助工作隊伍，讓承接政府購買服務的機構人員直接參與部分社會救助工作。

二是鼓勵社工介入社會救助業務，將社會救助推進到社區日常的政策宣傳與解釋、案例發現、個案轉介及真實家庭情況的了解及掌握等方面。

三是充分利用社區黨組織、社區志愿者、退休干部等群體，積極向村居委會及社會救助管理部門反映轄區內居民的困難情況，以及協助村（居）委開展社會救助工作。

越秀區、荔灣區積極利用網格化管理助力社會救助主動發現。2015年3月開始，民政類事務逐步納入城市社區網格化管理當中，社會救助業務成為網格化管理的重要內容之一。社區網格員肩負著巡查、發現及告知的工作職責，發掘群眾生活中的困難，協助其申請社會救助或將情況告知社會救助部門，實現社會救助主動發現機制的功能。調查顯示，不少社區網格員是由社區居委委員、輔警、社區社工等工作人員兼任，他們對社區常住居民的生活情況相對了解，也受到社區群眾的信賴。因此，社區網格員能較好地深入基層、聯系群眾，發揮社會救助主動發現的功能。

（一）主動發現工作機制頂層設計

⒈指導思想

（1）堅持以人為本

把改善民生、凝聚民心作為社會救助的出發點和落腳點，建立健全社會救助主動發現機制，實現對困難群眾的無縫救助。

（2）做好兜底保障

搭建“縱向銜接、橫向貫通、整體聯動、立體覆蓋”的救助格局，提升社會救助綜合效益，確保社會救助安全網網底不破，實現社會救助“全覆蓋、無盲區、不漏戶、不漏人”的工作目標，真正做到救群眾之所急，解群眾之所難。

⒉基本原則

（1）堅持社會救助主動發現與應救盡救相結合

把保障困難群眾基本生活放到更加突出的位置，落實政府責任，加強部門協作，變被動申請登記為主動發現救助，確保做到“早發現、早干預、早救助”，爭取把困難群眾、急難對象全部納入社會救助保障范圍。

（2）堅持社會救助全覆蓋與救助重點相結合

正確處理全面救助與專項救助的關系，既要保障困難群眾、急難對象在基本生活、醫療、教育等方面的幫扶，又要結合救助對象實際需求，因地制宜，有針對性地開展專項救助。

（3）堅持社會救助政府主導與多方參與相結合

按照“黨委領導、政府主導、民政牽頭、部門配合、社會參與、精準到戶、救助到人”的思路，推動社會救助由“被動式”向“主動式”轉變，多方通力合作，各司其職，避免出現重復救助、多頭救助和遺漏救助等現象。

⒊制度目標

以廣州市開展社會救助主動發現機制調研工作為基礎，通過組建“社會救助專干”隊伍、整合基層社會救助力量，落實工作及人員經費，以主動發現為工作重點，變“被動申請登記”為“主動發現救助”。

對遭遇突發事件等意外原因導致基本生活陷入困境（其他社會救助制度暫時無法覆蓋）的家庭或個人，主動發現并積極給予應急性、過渡性救助，努力實現對困難群眾、急難對象的精準識別、精準救助、精細管理，引導各類救助資源優化配置，確保救助到戶到人，逐步構建社會救助主動發現長效機制，為科學救助奠定堅實基礎。

（二）主動發現工作機制構建的實施路徑

⒈構建高效運轉的社會救助管理體系

（1）三級聯動

按照民政部的要求，制定相關落實方案，在市一級層面組建社會救助專項工作領導小組，由市領導擔任組長，加強統籌協調力度。領導小組辦公室設立在民政局，具體負責加強指導和督促檢查工作。通過市、區、街（鎮）三級聯動構建主動發現機制工作網絡，層層壓實責任，能夠及時實現對有需要的困難群眾瞄準定位與積極救助。

（2）狠抓落實

市局指導各區民政局、各街鎮落實主體責任，攻城拔寨，狠抓落實主動發現工作，研究相關措施辦法，制定工作方案，及時向領導小組辦公室反饋進展情況。

（3）密織網絡

將主動發現工作機制延伸到基層，探索建立由區、街（鎮）、居（村）委會三級組成的社會救助主動發現網絡。市、區及時主動收集各類媒體、企事業單位、社會組織、慈善機構等發布的急難群眾等相關信息，做好救助資源的統籌調配，在發現或接到有關救助報告、線索后，快速有效響應。

（4）評估入戶

成立由街（鎮）社會救助工作人員、居（村）委會委員、家庭綜合服務中心社工、社會志愿者等組成的“困難對象評估幫扶小組”，定期對高風險家庭進行入戶評估，掌握其生活現狀和變化情況，采取主動介入、積極干預的措施，對陷入生活困境的困難群眾及時實施救助。

⒉組建一支“社會救助專干”隊伍

（1）盡快組建一支由市民政局指導，區、街（鎮）、居（村）委會三級聯動的專職、專業、實干的“社會救助專干”隊伍。其中，市民政局承擔政策設計職能，負責制定全市統一的社會救助專干隊伍工作規范和實務操作流程;各區民政局是本地區社會救助專干隊伍的業務主管部門，主要負責人事管理和績效考核;各街（鎮）是救助專干隊伍日常管理部門。

（2）采取“政府購買服務”的形式聘用社會救助專職工作人員。按照《社會救助暫行辦法》規定，綜合考慮轄區內社會救助服務事項、服務范圍、服務對象數量以及本區經濟社會發展水平等因素，合理確定社會救助服務所需的專職工作人員。根據民政部有關文件精神，應按照“2000：1：1”的比例，即每2000名困難對象至少配備1名社會救助專職工作人員，每個街（鎮）至少配備1名社會救助專職工作人員，每個居（村）委會至少配備1名社會救助專職工作人員的標準配備社會救助專職工作人員。

（3）社會救助專干主要負責社會救助政策宣傳、救助業務指引;對困難群眾情況進行摸查，及時了解、匯總上報困難群眾的訴求，主動發現幫扶;開展社會救助申請受理或轉辦服務，承擔救助申請家庭入戶調查、經濟狀況核對、信息化管理、定期入戶復核等具體事務;建立社會救助人員及家庭檔案、統計、信息匯總和更新等工作。

⒊搭建主動發現信息共享平臺

（1）發揮廣州網格化管理優勢，充分調動網格員力量，在各網格員開展日常網格巡查、采集基礎信息同時，主動發現收集困難群眾、急難對象信息，交由各街（鎮）社會救助專干匯集處置，積極主動救助，實現社區網格化服務管理與社會救助主動發現機制無縫對接。

（2）街（鎮）政務辦事大廳，設立統一的社會救助服務窗口，實施精準救助，將救助對象的需求和政府的救助資源、慈善組織的救助項目，社會各界的愛心捐贈、志愿服務等資源有效對接。對給予救助后仍不能解決實際困難的急難對象，街（鎮）可轉介給有救助意愿的公益慈善組織、社會工作服務機構等，通過慈善項目、發動社會募捐、提供專業服務、志愿服務等形式進行幫扶。評估幫扶小組定期對尚不滿足救助條件，在觀察名單內的困難家庭進行回訪，一旦發現困難家庭滿足救助條件，立即采取救助響應措施，對其進行主動救助。

（3）依托廣州市居民家庭經濟狀況核對系統，加強民政系統內部業務信息共享，加強與衛生計生、教育、住房、人力資源和社會保障、殘聯、總工會等社會救助相關部門的信息共享，及時了解掌握專項救助和慈善救助開展情況，為主動發現急難對象和準確判斷急難情形提供依據。

⒋完善主動發現工作流程

（1）依托家庭綜合服務中心，在家綜的必選服務對象中，增加“低保低收入人員、急難對象、邊緣群體”選項，將低保等社會困難人群納入家庭綜合服務中心的長期跟進觀察中。

（2）將最低生活保障和特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、臨時救助等民政救助與教育救助、住房救助、就業救助、司法救助等專項救助整合在一起，破解救助方式“碎片化”難題，形成社會救助合力。

（3）由評估幫扶小組組織相關力量對轄區內的家庭進行困難情況摸排，建立摸排對象家庭情況臺賬并及時匯總分析。對發現已經陷入生活困境的困難家庭，應及時幫助其申請相應救助，并上報街（鎮）、區相關救助部門;對經濟救助后仍不能解決實際困難的家庭，街（鎮）有關部門可轉介給有救助意愿的社會組織和志愿服務團體給予綜合幫扶;對暫未陷入困境，尚不滿足救助條件的困難邊緣家庭，應將其視為重點觀察對象，列入困難家庭觀察名單，定期對此類高風險家庭進行回訪，并做好資料信息歸檔，并及時更新相關內容。

（4）建立急難救助“首問負責制”和“轉介”工作制度，明確部門職責及分辦、轉辦流程和辦理時限，建立發現與救助問題的“綠色通道”。對于身處困境的未成年人、精神病人等無民事行為能力人或限制民事行為能力人，以及失去主動求助能力的危重病人等，居（村）委會工作人員、社區網格員、社區社工和志愿者、公安及城管等部門的執法人員將群眾困難的情況轉告有關社會救助部門，并協助其申請社會救助。

⒌創新推動主動發現工作形式

（1）探索社工服務“立項承包”模式，充分發揮專業社會工作服務機構和社會工作者在建立“救急難”機制方面的優勢，加大對民辦社會工作服務機構扶持力度，充實基層社會救助工作隊伍。將社會工作專業理念、方法技巧引入主動發現工作機制，探索多元化、專業化的主動發現模式，鼓勵社工介入社會救助業務。

（2）對遭遇急難的居民，保障其基本生活的同時，由社會工作者有針對性開展生活幫扶、心理疏導、精神慰藉、資源鏈接、能力提升、社會融入等多樣化、個性化服務。加強慈善銜接，全面掌握本地區慈善會、基金會等社會組織設立慈善項目，開展救濟工作情況，搭建政府部門救助資源、社會組織救濟項目、公民個人幫扶意愿與急難對象救助需求對接的信息平臺，在確保政府救助公平、公正實施的同時，充分發揮慈善救助方法靈活、形式多樣、一案一策的特點，鼓勵、引導、支持社會組織、企事業單位和愛心人士等針對急難個案開展慈善救助，形成“救急難”合力。動員、引導本地具有影響力的社會組織、駐地大中型企業等設立“救急難”公益基金，在民政部門的統籌協調下有序開展“救急難”活動。

（3）推廣鄰里互動優勢，積極培育和踐行社會主義核心價值觀，營造親情關愛和鄰里互救的良好氛圍。加強和諧家庭建設，發揮親情救助和鄰里互助的力量，及時發現并報告社會救助隱患性苗頭，使困難群眾的家庭親情關愛和鄰里幫助成為主動發現機制的重要環節。同時，還可以充分利用社區黨組織、社區志愿者、退休干部等群體，積極向居（鎮）委會及社會救助管理部門反映轄區內居民的困難情況，協助居（鎮）委會開展社會救助工作。