廣州以社會組織黨建引領培育社會組織發展機制研究

隨著社會組織快速發展，大量從業人員尤其是新社會階層人員向社會組織聚集，社會組織中黨員數量也在不斷增加，社會組織已經成為社會主義現代化建設的重要力量、黨的工作和群眾工作的重要陣地，社會組織黨建已經成為新形勢下急待解決的黨建新課題。近年來，廣州市高度重視培育和發展社會組織，充分發揮社會組織在促進經濟發展和創新社會治理中的積極作用，各類社會組織數量顯著增長，結構不斷優化，作用日益凸顯。加強和創新社會組織黨建工作，以紅色元素引領和培育社會組織健康發展，也就成為廣州基層黨建的熱點問題。

（一）社會組織黨組織的功能定位

2015年9月28日，中共中央辦公廳印發《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，首次對全面從嚴治黨新形勢下社會組織黨組織的功能定位作了明確規定。十九大新修訂的《中國共產黨章程》適應社會組織快速發展的新趨勢，增寫一款規定社會組織中黨的基層組織功能定位和職責任務的內容。綜合兩個方面規定，應該從政治功能和服務功能這兩個層面確定社會組織黨組織的功能定位，不同的功能定位對社會組織黨組織發揮作用的內容、途徑和方式提出了不同要求，也對社會組織黨建工作提出了不同要求。

1.社會組織黨組織的政治功能

政治功能是社會組織黨組織的“靈魂”，決定著社會組織黨建的方向和成效。黨的十九大報告提出：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”。社會組織黨組織作為黨在社會組織中的基層組織，政治屬性是其最本質的屬性，政治功能是其最根本的功能。

（1）宣傳和執行黨的路線、方針、政策

社會組織黨組織政治功能的首要任務就是宣傳和執行黨的路線、方針、政策。社會組織黨組織要主動承擔起向投資人（合伙人）、管理層、黨員從業人員和職工群眾宣傳貫徹黨的基本理論、基本路線、基本綱領和基本方略的政治責任，使社會組織從業人員深入理解和掌握黨的政治主張，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，自覺在思想上政治上行動上黨中央保持一致，自覺反對和抵制各種否定黨的領導、否定社會主義制度的錯誤思潮，自覺遵守國家的法律法規，依法執業、誠信從業，確保社會組織發展始終沿著中國特色社會主義的正確方向前進。廣州作為改革開放前沿地和意識形態斗爭前沿地，引領社會組織發展的正確方向尤為重要，最重要的就是要發揮黨組織的政治功能，為社會組織注入紅色元素，確保黨的路線方針政策在社會組織內得到宣傳和執行。

（2）領導工會、共青團等群團組織，團結和凝聚群眾

工會、共青團等群團組織是黨領導下的群眾團體，也是黨團結和凝聚群眾的橋梁和紐帶。社會組織黨組織發揮政治功能，更好團結和凝聚從業人員，必須加強對社會組織內工會、共青團等群團組織的政治領導，充分發揮群團組織的人才優勢與群眾優勢，把群團組織建設成為從業人員利益表達、利益整合和利益協調的有效平臺，在黨的領導下更好發揮服務從業人員、維護合法利益、促進社會和諧的作用，把從業人員更好凝聚在黨組織周圍。

（3）教育、管理和監督黨員

黨的十九大報告明確指出：“黨支部要擔負好直接教育黨員、管理黨員、監督黨員的職責”。社會組織黨組織發揮政治功能，必須按照全面從嚴治黨的要求，切實擔負起教育、管理和監督黨員從業人員的職責使命，確保黨員對黨忠誠、干凈干事、敢于擔當，自覺履行黨員權利與義務，不斷提高黨員黨性修養和政治素質，建設靠得住、有本領的黨員隊伍，更好發揮黨員的先鋒模范作用。

2.社會組織黨組織的服務功能

服務功能是社會組織黨組織的“根本”，發揮著推動社會組織發展進步的作用。黨的十八大以來，黨中央和各級黨委在高度重視基層黨組織政治功能的同時，也積極推進基層服務型黨組織建設，不斷提升和更好發揮基層黨組織的服務功能。

（1）服務社會組織事業發展

發揮服務功能，更好服務社會組織事業發展，是社會組織黨組織發揮作用的根本著力點，只有明確了這個著力點，社會組織黨建才能凝聚各方力量，受到各方歡迎，才能增強針對性和有效性。要融入社會組織搞黨建，通過黨建服務社會組織事業發展，把黨的政治優勢轉化為社會組織的發展優勢，把黨組織和黨員的活力轉化為社會組織的發展動力，把黨的組織資源轉化為社會組織的發展資源，充分發揮好黨建服務推動社會組織事業發展的作用。

（2）服務社會組織人才成長

隨著社會組織的迅速發展，越來越多相關領域的管理人才、專業技術人才和技能人才向社會組織匯集。社會組織黨組織發揮服務功能，必須緊緊抓住人才這個寶貴資源，服務社會組織人才成長，引導各類人才更好發揮作用。一是要關心關愛人才，主動幫助引導，不斷提高人才的思想和業務素質。二是要支持和保障各類人才干事創業。

（3）服務社會治理和人民群眾

社會治理的核心是多元社會主體的共同參與，目標是確保社會既充滿活力又和諧有序。社會組織作為具有自治性質的，能夠承擔提供社會服務、協調社會關系、維護社會公正、促進社會和諧職能的社會力量，是參與社會治理的重要主體。社會組織黨組織要適應全面深化改革的新要求，圍繞服務社會治理和人民群眾發揮積極作用。

（二）社會組織黨組織與培育、監管社會組織的相互關系

1.黨組織在培育社會組織中發揮引領導向作用

在培育社會組織過程中，深深植入“黨建先行”理念，加強和創新黨建工作，不僅有利于推動黨建工作在社會組織中生根發芽，而且可以為社會組織注入強大的“紅色基因”，為社會組織提供更多正能量，引領社會組織正確的發展方向。

一是黨組織可以為培育社會組織提供組織保證。例如，“交叉任職”有利于將社會組織的業務活動與黨建活動融合起來，從而把黨的組織優勢轉化成為社會組織的發展優勢，不僅有利于提升社會組織黨建工作水平，而且能夠為培育社會組織提供重要組織保證，確保黨組織更好地引領社會組織的發展方向。近年來，廣州市社會組織黨委專門制定了《廣州市社會組織黨組織負責人任職管理辦法》，明確要求社會組織黨組織負責人一般從社會組織內部產生，提倡社會組織黨員負責人擔任黨組織負責人。

二是黨組織可以為培育社會組織提供政治保證。例如，廣州市社會組織黨委專門制訂了《廣州市社會組織黨建工作指導團建設方案》，由黨建工作指導團專注于黨建引領社會組織業務開展，60多位指導員以“一對多”的形式，為全市社會組織提供服務，在社會組織中開展黨的工作。正在探索實施的廣州市社會組織黨建品牌項目“紅苗工程”，通過嵌入式黨建，使一顆顆的“紅種子”（處于孵化期的社會組織）進化成為“紅樹苗”;并且通過搭建各類平臺，連點成片，著力植造社會組織黨建“紅樹林”。此外，通過設立廣州市社會組織黨群活動服務中心、廣州市社會組織培育基地黨建工作站等，為培育初創期的社會組織搭建黨建平臺，探索建立“紅苗坊”。從“紅種子”、“紅樹苗”、“紅苗坊”到“紅樹林”，再不斷影響更多社會組織變成“紅種子”，最終串成一條社會組織“紅色生態鏈”。廣州的實踐表明，黨組織可以為培育社會組織提供政治保證，黨建工作能夠影響社會組織的“基因成份”，從而能夠決定社會組織未來的發展走勢，確保社會組織在政治上能夠與黨同心同德、同向而行。

2.黨組織在監管社會組織中發揮“第一道防線”作用

一是加強社會組織黨建活動，有利于杜絕社會組織中出現政治問題和紀律問題，起到“政治監管”的作用。通過“嵌入式”黨建活動，打造政治上過硬的社會組織黨組織，并通過黨組織的戰斗堡壘作用擴大黨的政治影響力，引導社會組織在思想上政治上行動上始終同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，將黨的意志和主張貫徹落實到社會組織當中去，社會組織就能真正把自已服務、聯系的群眾緊密團結在黨的周圍，引導群眾聽黨話、跟黨走，成為黨領導下的促進經濟發展與社會和諧的重要力量。二是加強社會組織黨建工作，有利于推動黨的紀律監督工作與社會組織自身紀律建設的高度融合，從而協助社會組織從內部環境、風險評估、內部監督等方面完善內部控制，在社會組織中營造風清氣正的發展氛圍。三是在社會組織黨組織書記與社會組織負責人兩者合一的情況下，更可以發揮黨組織的組織優勢和紀律優勢，加強對社會組織出資人、管理者及從業人員的監督管理，起到事半功倍的效果。

二、社會組織黨組織及其負責人在現代社會組織法人治理結構中的地位和作用

（一）重點明確黨組織在社會組織法人治理結構中的地位和作用

近年來，各地圍繞如何明確黨組織在社會組織法人治理結構中的地位和作用問題，進行了積極探索。如，廣東省民政廳《關于社會組織法人治理的指導意見》，就把“黨的領導”作為社會組織法人治理必須堅持的基本原則寫進了文件，要求“加強黨對社會組織建設的領導，在社會組織法人治理過程中，根據中國共產黨章程的規定，設立黨的組織，發揮黨組織的政治引領和黨員的先鋒模范作用”。2018年5月，民政部印發《關于在社會組織章程增加黨的建設和社會主義核心價值觀有關內容通知》，明確要求社會組織應當在章程中增加黨的建設和社會主義核心價值觀有關內容，民政部門要在成立登記和章程核準時加強審查。在章程中增加黨的建設有關內容，是明確黨組織在社會組織法人治理結構中法定地位的重要制度安排，這就為加強黨對社會組織的領導，更好發揮黨組織政治核心作用提供了制度保障，從源頭上確保了社會組織正確的政治方向，對引領社會組織健康有序發展，引導社會組織發揮正能量具有重要意義。

（二）落實黨組織在社會組織法人治理結構中地位的基本途徑

一是選擇適當的法人治理結構模式。設計中國社會組織法人治理結構模式，需要把握好以下四個方面的前提條件：要明確把黨組織納入其中，堅持和完善黨組織負責人與理事會、監事會和執行機構成員“雙向進入、交叉任職”的領導體制，發揮黨組織的政治核心作用;各治理主體權、責、利明確對等，既要形成制衡又要有機協調;模式設計不能把制衡和監督當作目的，目的還是社會組織的發展以及為社會作出更多的貢獻;社會組織法人治理結構的安排，不能出現一個人說了算的“一把手”體制，也不能沒有“領軍人物”或埋沒“領軍人物”的作用。

二是要明確主體和責任。涉及決策事項，在社會組織法人治理結構各主體中會員大會或理事會是決策主體，黨組織的定位應該是參與決策。黨組織參與決策是組織行為，是從政治角度把關定向，承擔決策的政治責任。在執行方面，黨組織應支持法人治理結構的其他機構依法行使職權，不是代理其行使職權，并要發動黨員、帶領群眾執行會員大會或理事會決議，發揮黨員的模范帶頭作用和黨支部的戰斗堡壘作用。在監督方面，以加強黨內監督為重點，監督社會組織改革的正確方向，監督社會組織的關鍵人、關鍵崗位和關鍵環節，提高監督的有效性。

三是堅持黨管干部原則與決策機構、執行機構依章程行使用人權相結合。既要明確黨組織在干部管理權限上的政治領導責任，又要明確決策機構選人用人的法定職權;既要充分發揮黨組織在選人用人上的把關定向職能，又要充分調動決策層、管理層依規選人和按需用人的主觀能動性，從而實現黨組織、理事會、管理層在用人上的融合和協調，形成合力，依法合規。對于如何落實好黨管干部原則，社會組織黨組織重點應該是履行好“確定用人標準、研究推薦人選、嚴格組織考察、完善評價體系、加強監督管理”的職責，重點做到“五管”、把好“五關”，即管原則，把好導向關，管標準，把好資格關，管程序，把好規則關，管機制，把好政策關，管監督，把好調整關。

三、社會組織培育過程中的黨建介入策略問題研究

社會組織與其他組織一樣也會經歷創立、成長、成熟以致消亡的過程。參照相關研究成果，本課題組將社會組織發展周期劃分為孕育期、草創期、成長期、成熟期，通過結合廣州市社會組織黨建實踐，對社會組織培育過程中的黨建工作介入策略進行深入研究。

（一）社會組織黨建四種介入方式

綜觀廣州社會組織黨建模式，主要采取了行政推動方式，市區黨委、組織部門、民政部門以及業務主管部門借助行政權力，通過滲透、動員、宣傳等方式從外部將黨建資源嫁接到社會組織內部，這種模式可以看成是一種“嵌入式”黨建模式。嵌入式黨建主要策略有：理念嵌入、組織嵌入、活動嵌入和人才嵌入。

一是理念嵌入式的黨建介入策略。即黨通過在社會組織中的宣傳、教育和服務，達到貫徹自身路線、方針和政策的一系列黨建策略。

二是組織嵌入式的黨建介入策略。即在社會組織中發展黨員，建立黨組織體系，這是黨加強對社會組織領導的組織保證。在社會組織中建立黨的組織是擴大黨的群眾基礎和執政基礎的重要方式，是社會組織黨建的基礎。

三是活動嵌入式的黨建介入策略。即社會組織黨組織將黨建主題活動與社會組織發展活動相互結合，以黨建活動推動社會組織實現其宗旨和目標。堅持黨的活動與社會組織執業活動、日常管理、文化建設等緊密結合，創新黨組織活動方式，增加黨組織生機活力。圍繞保證政治方向開展黨組織活動、圍繞團結凝聚群眾開展黨組織活動、圍繞社會組織健康發展開展黨組織活動，形成黨建活動與社會組織執業活動、日常管理、文化建設等相互促進的良性互動局面。

四是人才嵌入式的黨建介入策略。即在社會組織黨組織系統內，通過選配能力強、素質高的黨組織書記和充實壯大黨務工作者，為社會組織提供政治合格、業務過硬的人才隊伍。實行把社會組織骨干培養成為黨員、把黨員培養成為社會組織骨干、把黨員骨干推薦到社會組織管理層的“雙培養一推薦”工作，促進以黨員為骨干的社會組織人才隊伍建設。

（二）社會組織培育“四期”的黨建介入策略

1.孕育期的黨建介入策略：制度引領+理念嵌入

把黨建引領置于社會組織創建之前，通過“制度引領+理念嵌入”，讓社會組織創始人形成穩定的“紅色預期”，在創立社會組織之初就主動配合、積極支持黨建工作，筑牢社會組織黨建的制度和理念基礎。

（1）構建系統規范的制度框架。目前我國社會建設方面的法律法規還不健全，社會工作秩序還不規范，社會組織生長和發揮作用的環境還有待凈化。因此做好黨建制度設計，以黨建制度引領社會組織發展的正確方向，對于孕育期的社會組織發展，尤為重要。如廣州先后出臺了一套規范的關于加強社會組織黨建的制度文件：《關于加強社會組織黨建工作的通知》《廣州市社會組織黨組織成立工作指引》等，對社會組織黨的建設提出規范化要求，從制度上規范社會組織黨建工作。

（2）將黨建工作融入社會組織管理制度中。推行“三同步”工作機制，即社會組織登記時，黨建工作納入前置程序，同步指導;社會組織年報時，黨建情況納入年報內容，同步年報;社會組織等級評估時，黨建工作納入評估指標，同步評估。通過“三同步”機制，在準入條件、資格認定、項目申請、選優評優整個社會組織日常管理制度中把黨建要求嵌入其中。

（3）加大思想政治工作力度，切實筑牢社會組織黨建工作的思想根基。對在社會組織中要不要建立黨的組織和開展黨建工作，社會上甚至部分黨員中還存在著一些模糊和錯誤認識。為此，一是要針對業主認識不到位的問題，主動耐心地做好思想說服工作，把搞好黨建工作對社會組織自身發展的意義、作用說清講透，消除業主思想疑慮，變“不理解”、“被動抓”為“想得通”、“主動抓”;二是要針對黨員認識不到位的問題，有針對性地加強黨性教育，提高認識，從而積極自覺地參與黨組織活動，充分發揮黨員的先鋒模范作用，更好團結凝聚群眾推動社會組織發展。當前尤其要主動深入宣傳宣傳習近平新時代中國特色社會主義思想、黨的十九大精神和習近平總書記視察廣東重要講話精神以及省市委關于加強基層黨建的重大決策部署，引導黨員和職工群眾堅持正確的政治方向和政治立場，明確自身的職責和使命，做政治上的明白人。

2.草創期的黨建介入策略：組織引領+組織嵌入

社會組織在草創期的主要任務是組織定型。這一時期社會組織無論在組織資源和組織結構上都很匱乏，需要外部力量強有力的扶助，黨建介入策略應重點放在“組織引領+組織嵌入”，要整合各方面的組織資源和組織力量，為社會組織順利發展提供堅強有力的組織引領和組織保證。

（1）強化社會組織黨建工作管理體制。第一，市、區兩級黨委要強化統一領導責任，把社會組織黨建工作納入市、區黨建工作總體布局，與其它領域黨建工作同規劃、同部署、同檢查、同考核。第二，市、區黨委組織部門要強化牽頭抓總、統籌協調功能，牽頭制定社會組織黨建工作發展規劃，明確工作目標，完善政策、制度和措施，加強督促和指導。第三，市、區社會組織黨委要強化具體指導功能，建立與各社會組織業務主管部門、各鎮（街）黨（工）委之間常態化的工作交流機制，加強工作指導和督促檢查力度。第四，業務主管部門黨組織要強化對業務對口社會組織黨建工作的管理職責。第五，街鎮、社區黨組織要強化對社區社會組織黨建工作的管理職責，依托樞紐型社區社會組織成立聯合型黨組織，利用街道社會組織孵化中心同步孵化社會組織和黨組織。通過理順管理體系，明確職責權限，建立健全市、區黨委統一領導、組織部門牽頭抓總、社會組織黨委指導協調、業務主管單位黨組織歸口管理、屬地黨組織兜底管理、行業黨組織歸類管理的社會組織黨建工作管理體制，形成齊抓共管的工作格局，為社會組織黨建工作提供堅強有力的組織引領。

（2）健全社會組織黨建工作支撐體系。發揮執政黨整體優勢，整合各方組織資源，加大支持社會組織黨建工作力度，健全社會組織黨建工作支撐體系，完善社會組織黨建工作保障機制，夯實社會組織黨建工作的堅實組織基礎。第一，提升社會組織黨組織書記的地位和待遇。第二，提升社會組織專職黨務工作者的地位和待遇。第三，建立政治激勵機制，提升黨組織的政治影響力。第四，建立多元投入的社會組織黨建工作經費保障機制。

（3）分類組建社會組織黨組織。堅持“應建必建”原則，區別不同類型，分類靈活建立黨組織，消除社會組織黨建空白點，擴大黨的組織和黨的工作的覆蓋面。第一，規范按單位建立黨組織。第二，規范按行業建立黨組織。第三，規范按區域建立黨組織。

3.成長期的黨建介入策略：事業引領+人才嵌入

任何組織在成長期最大的特征是組織事業的發展和組織規模的擴大。在成長期，影響社會組織發展的核心因素是管理能力必須與組織規模同步增強，這一時期黨建介入的重點應是“事業引領+人才嵌入，以為社會組織成長壯大提供服務和人才支撐。

（1）提升黨組織服務社會組織事業發展的能力。緊緊圍繞社會組織的執業活動和經營管理搞好服務，把黨組織的政治優勢轉化為社會組織的發展優勢，把黨的組織資源轉化為社會組織的發展資源。第一，分類加強黨員教育，更好發揮黨員先鋒模范作用。第二，努力搭建黨員發揮作用的平臺。第三，把黨員培養成推動事業發展的骨干。實行把社會組織骨干培養成為黨員、把黨員培養成為社會組織骨干、把黨員骨干推薦到社會組織管理層的“雙培養一推薦”工作，促進以黨員為骨干的社會組織人才隊伍建設。

（2）強化社會組織黨組織書記隊伍建設。要定期組織黨組織書記到市、區委黨校（行政學院）和高校進行集中脫產培訓，通過專題培訓、定期輪訓、參觀考察等方式，加強政治理論教育、法律法規教育、黨務知識教育和管理知識教育，提升黨組織書記綜合素質。

（3）提升社會組織黨員能力素質。通過搭平臺的方式提升社會組織黨員能力素質。第一，搭建社會組織黨員教育培訓平臺。第二，搭建社會組織黨員服務交流平臺。第三，搭建社會組織黨員示范引領平臺。在市區勞動模范、先進集體、優秀共產黨員、黨代表等推薦評比活動中把社會組織黨員納入，單獨分配名額，并通過社會組織黨建品牌和黨建示范點活動引領社會組織黨建工作，增強社會組織黨員的榮譽感和歸屬感。

4.成熟期的黨建介入策略：思想引領+活動嵌入

進入成熟期的社會組織，由于規模的擴大和事務的增多，代理人問題將成為制約組織發展的關鍵，組織容易出現形式主義、官僚主義和偏離組織宗旨的行為。這一時期，社會組織黨建介入的重點應該是“思想引領+活動嵌入”，以確保社會組織發展的正確方向。

（1）尋找共產主義理想信念與社會組織的組織文化的精神契合點。社會組織是非營利性組織，其文化宗旨是為社會服務，基本精神是奉獻精神，這就決定了社會組織需要通過弘揚自身的價值理念來獲得組織的凝聚力。中國共產黨成立之初就秉持為人民服務的宗旨和初心，一切行為都是為人民利益，奉獻精神也是中國共產黨和其組織成員的重要特征。可見，社會組織和中國共產黨在基本指導思想有契合之處，只有在社會組織的組織文化建設中積極引入黨的指導思想，示范、影響并引領社會組織及其成員的價值觀，讓組織成員接受黨的指導思想，從而增強社會組織的凝聚力、向心力，解決成熟期可能出現的代理人問題。

（2）全面落實從嚴治黨主體責任。防止代理人問題的關鍵在于黨組織的堅強有力和紅色基因的強大，根本則在于全面從嚴治黨。社會組織黨組織必須認真貫徹黨中央全面從嚴治黨要求，全面落實從嚴治黨主體責任，健全和完善相關責任機制，按照從嚴治黨要求加強和創新黨組織活動形式，切實解決黨組織中存在的紀律松懈、組織渙散、軟弱無力等問題，以黨組織的堅強有力，真正發揮好監管社會組織的“第一道防線”作用。

（3）嚴格黨內政治生活。抓住黨內政治生活這個關鍵環節，引導黨員以嚴肅認真的態度參加黨內政治生活，在黨內政治生活這個“大熔爐”中錘煉黨性、經受考驗。一要開展批評與自我批評。二要嚴格落實社會組織黨員黨性分析和民主評議制度。三要建立健全和嚴格執行黨組織的日常管理制度，包括“三會一課”制度、領導班子民主生活會制度、黨員定期思想報告制度、黨員學習教育制度、發展黨員制度、黨費收繳及使用制度、黨員創先爭優制度、聯系服務群眾制度等，實現社會組織黨建工作制度化、規范化、經常化。