廣州民政事業發展指標體系研究

如何建構科學的指標體系準確反映民政事業發展水平、存在問題和發展方向？如何確立反映區域民政事業發展水平和發展進程的評價指標和綜合指數，為加快形成現代大民政事業發展體系提供決策依據？為解決這些問題，本課題組開展此研究。

一、研究方法

（一）指標設計原理

評價指標的設計需要有系統化的思路，而不是評估指標的機械疊加。指標設計的核心方法是文獻研究法，參考國內外現有相關指標，輔以全國所有省級、省會城市發布的民政事業“十三五”規劃中的相關指標，選取與改善具有普遍性的“經典指標”。

然后再根據廣州民政事業特點、本土特色項目以及互聯網時代民政事業的發展新趨勢，增加與創新相關的“特色指標”，逐步擴充與修剪，形成指數體系。這個過程包含了對國內民政事業相關評估工作歷程的梳理，以及評估案例、評估報告的翻閱，查找其中的評估要點，即民政事業運作與評估方面的要點性事件與國內外已有的評估理論;也包含對既有指標以及體系進行再研究工作，以及對廣州近年來民政事業創新舉措的進一步解讀。

本著“整體統領、局部體系建構優先”的原則，一級指標的設計基于整體性思路完成，而二級指標、三級指標則是整體框架之下的一個個獨特的內容體系，單獨建構;之后將每一部分的指標建構完善、合并、鑲嵌到整體之中，最終形成完善的“廣州民政事業指標體系1.0”。

對“廣州民政事業指標體系1.0”的更新迭代，則主要依靠座談法，研究團隊前往廣州市民政局24個處室、單位進行座談，請從事民政工作的一線工作人員從指標設計、指標計算、數據收集等方面對“廣州民政事業指標體系1.0”進行討論并給出意見，充分結合民政工作實際情況，刪減多余、無效的指標，增加創新、本土的指標，改善“廣州民政事業指標體系1.0”的適用性與實用性，從而迭代形成“廣州民政事業指標體系2.0”。

（二）指標賦值的依據

指標體系的賦值具有特定的依據，為準確測量廣州民政事業發展的真實情況，指標體系的賦值須充分結合國家法律法規、政府規劃以及廣州本土實際情況予以科學合理的分配。以下為幾個重要的指標賦值依據：

《廣州市民政事業發展第十三個五年規劃（2016-2020年）》;民政部《民政事業發展第十三個五年規劃》《廣東省民政事業發展“十三五”規劃》;全國范圍內省級“十三五”規劃文件（包括23個省、4個直轄市、2個特別行政區、5個自治區）;全國范圍內各省會城市的“十三五”規劃文件;民政工作中的社會科學專業知識（根據CNKI中國知網論文數據庫查閱）;作為民政事業發展背景的廣州社會發展格局;專業評估機構的既有評估成果;全國范圍內已有的相關指標體系;廣州市民政工作發展現狀。

二、民政事業發展指標體系的作用

民政事業涉及政治、經濟、文化和社會建設的各個領域，是一個門類眾多的綜合事業，民政事業發展狀況直接影響著城鄉居民生活，也反映出一個地區經濟社會發展水平。考量廣州民政事業發展狀況，除了建立績效考核體系，衡量當年確定任務執行情況外，還應將民政事業納入經濟社會發展全局，建構一個全面系統的指標體系，對民政事業整體進行度量、識別、分析和評價。

（一）通過量化指標劃定，為民政工作的發展提供實證性的指導依據，提升民政工作規范化、標準化程度，有利于推動民政工作依法行政、增強民政法規政策的可操作性，有利于推進民政系統優化服務、提質增效、依據標準開展管理和服務，有利于促進民政領域基本公共服務均等化、增強民政領域公共服務的透明度、提高基本民生保障工作水平。

（二）通過對民政事業發展的走向和趨勢分析，能夠綜合考察全市民政事業發展以及區域工作發展狀況是否與廣州經濟社會發展水平相適應，有利于引導建立科學合理的財政投入機制，制定更為科學的發展戰略和規劃，對整個事業的發展進行有效的宏觀管理。

（三）通過對具體的民政業務指標進行評價和分析，可以更加清晰和明確地揭示存在的問題，科學地衡量民政政策制定是否合理，并對相應政策進行適當調整，為今后的發展和提升指明方向，為相關的業務部門提供參考，以便采取應對的策略，予以微觀調整和改進。

（四）通過對各區之間民政事業發展狀況進行比較和評價，可以從中找到發展的差距和薄弱環節，進一步研究存在的難點和成因，以便指導相關區有針對性地加以解決，從而推動全市民政事業科學平衡充分發展。

（五）有效引導各區和有關部門在實際工作中以此為目標，科學配置資源，加強銜接配合，形成建設合力。指標體系可反映工作中的成效，據此編制年度全市民政事業發展報告，對外公開發布，展現民政工作，提升民政影響力。

三、廣州民政事業發展指標體系的評估

（一）整體指標體系評估

本套指標體系的最終依據來自于民政部《民政事業發展第十三個五年規劃》、廣東省民政廳《廣東省民政事業發展“十三五”規劃》和廣州市民政局《廣州市民政事業發展第十三個五年規劃（2016-2020年）》。同時參考借鑒國際民政事業指數評估方法和國內江蘇、浙江等20個省級民政事業發展“十三五”規劃文件，以及南京、杭州等17個省會城市的市級民政事業發展“十三五”規劃文件，力圖令指標體系吸取全國經驗、緊跟廣州政策與規劃，提升指導價值。

指標體系的設置盡可能覆蓋到民生福利各個方面，既從政府投入各類資源的直接角度，又從公共服務的產出角度評價當前廣州市的民政事業發展情況。現有的指標體系由16項核心指標、88項定量指標和10項定性指標三個部分構成，權重分配分別是40%、40%、20%。核心指標分為綜合水平、社會福利、社會救助、社區建設、社會組織、社會工作、公益慈善、專項事務、優撫安置、防災減災十個重點方向。定量指標涵蓋社會福利、社會救助、社會治理、社會組織、慈善改革、軍民融合、專項事務、黨的建設、發展能力九大類別。定性指標包括特困群體供養標準提升項目、養老服務業綜合改革項目等十大重點項目。

（二）階段目標實現情況評估

針對2016年收集匯總的數據情況《現值與目標值》進行分析，對比可變性數據與不可變性數據，從數據統計結果來看，較好反映出指標設計的合理性。

2016年的統計數據也對廣州市與其他一線城市以及民政部和廣東省設置的參考值進行了橫向對比。數據結果表明廣州市的民政事業發展在多個方面表現突出，特別是在養老服務、社會救助、社會組織發展、社區建設方面等。具體而言，居于全國領先地位的指標有：民政事業費支出年增長率、每千名人口平均擁有社會服務床位數、每千名老年人擁有養老床位數、民辦機構養老床位占比、城鄉低保標準占當地城鄉居民上年度人均消費支出比率、基本醫療費用住院救助比例、社區服務機構指數、每萬人擁有社會組織數量、注冊義工（志愿者）人數占常住人口比例、節地生態安葬率、全國綜合減災示范社區創建率等。

（三）數據獲取方式評估

對比其他省市地區以及廣州市民政事業指標體系原有數據獲取方式，提出新的數據抓取途徑，充分發揮已掌握的大數據庫優勢。根據數據的特征和實際情況，不同指標采用不同數據收集方式。同時，多渠道并用，以保證收集的數據全面真實可靠。

1.原有數據渠道整合

充分整合原有數據渠道。充分利用和依賴原有各職能部門收集、統計加報送數據的路徑，實現民政系統部門報送數據渠道的全面覆蓋，全面呈現。部門報送渠道通過行政命令，獲取數據的成本低、效率高，但可能導致政府部門橫向和縱向的數據匯集產生不同程度的交叉重復。利用統計年鑒，比較全面、系統地了解經濟社會發展的總體情況，并且可以觀察動態變化。

2.新增數據渠道

基于廣州大數據建設規劃的互聯網數據統計、抓取和應用，新增信息化建設中的新增數據端口、用戶使用、數據合作、數據抓取等，如“互聯網+”民政業務服務覆蓋率、地名審核網上辦結率等多個客觀性指標，以民政事業政務互聯網表現為數據獲取來源，超越以往部門“收集、統計加報送”數據的路徑依賴，更加客觀真實有效。

四、民政事業發展指標體系的設計

（一）設計原則

1.科學性原則

所有指標設置基于科學性和邏輯性，一是依據相關社會科學理論，以國內外對民生生活的評估通行標準為參考;二是對既有評估體系指標進行改善，延續其經典設置，并通過指標限定條件的細化使之進入更新更專業的層面;三是從本土出發，根據廣州民政事業的發展路徑與建設事項而制定。

2.以評促建原則

核心含義是通過指標系數計算促使參評部門、民政事業和整個社會獲益，幫助規范民政事業運作、提供績效導向、提供整合方法、凝聚社會共識。以評促建原則最好地體現了把評估重要手段利用起來的精神。

3.政策導向原則

指標的設計立足大民政事業的高度和角度，全面貫徹落實黨的十八大、十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，堅決貫徹落實黨中央、國務院和省委省政府、市委市政府決策部署，深入貫徹落實全國、全省民政工作會議精神，牢固樹立和踐行創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，認真對照中央、省、市對民政工作的新要求，堅持以人民為中心，貫徹“民政為民、民政愛民”理念，堅持民生是指南針，體現以民為本、為民解困、為民服務的民政工作宗旨。

4.常規與監測結合原則

以民政系統的部門設置為參照，指標設計盡可能覆蓋民生福利的各個方面，充分考慮指標的統計口徑、計量單位和數據來源等方面的空間一致性，盡量保持概念結構的完整性和系統性。基于民政事業的特點，將無法量化的指標設定為監測指標;同時，將已達目標值，沒有提升空間的指標確定為監測指標，做到盡量排除主觀因素的干擾，以便于區域間的橫向對比以及時間上的縱向對比，為下一步民政事業發展的規劃部署與政策創新提供參考。

5.可操作性原則

在指標體系中，指標最終的賦值是可以操作的，操作依據來自于評估專家對評估指標的領悟、在參評部門獲得的系統化事實和依據事實來為指標賦值的整個規范化過程，保證指標體系的適應性。

（二）設計過程

1.基于系列講話和國家、省、市系列“十三五”規劃形成基礎指標

指標設計全面貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大、十九屆二中、三中全會精神。十九大報告提出“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”。習近平總書記指出，“堅持在發展中保障和改善民生。增進民生福祉是發展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義。”習近平總書記強調：“抓民生也就是抓發展。在整個發展過程中，都要注重民生、保障民生、改善民生”。習近平總書記還特別指出：“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。”指標設計中要深刻領會“全面建成小康社會”的本質內涵，將民政事業發展融合到全面建成小康社會的宏大目標中。

指標設計緊貼國家和省市系列“十三五”規劃開展。“十三五”時期民政事業發展的總體目標是：民生保障能力明顯增強，社會治理水平顯著提高，服務國防和軍隊建設更加有力，提供專項社會服務更加有效，形成分工明確、相互支撐、協同發展的有效機制，構建制度更加完備、體系更加健全、覆蓋更加廣泛、功能更加強大，與經濟社會發展水平相適應的現代化民政事業發展格局，使人民群眾有更多獲得感。

指標設計緊緊圍繞習近平總書記對廣東工作的重要批示和重要要求。特別是黨的十九大后新一屆全國人民代表大會第一次會議期間習總書記親臨廣東代表團并發表重要講話，提出“廣東要在構建推動經濟高質量發展的體制機制上走在全國前列、在建設現代化經濟體系上走在全國前列、在形成全面開放新格局上走在全國前列、在營造共建共治共享社會治理格局中走在全國前列”。

2.基于各地經驗優化指標

指標優化充分參考借鑒國內外先進經驗，結合廣州實際，對指標進行補充升級。

一是在全球比較分析的視野下，橫向對歐美發達國家民政事業相關工作內容進行梳理、評估指標體系進行研究，在揚棄的基礎上優化廣州指標。

二是在全國比較分析的視野下，橫向對標全國范圍內省級民政“十三五”規劃文件、各省會的市級“十三五”規劃文件和評估方法。

三是在縱向科層體系貫徹落實比較視野下，結合民政部《民政事業發展第十三個五年規劃》、《廣東省民政事業發展“十三五”規劃》和《廣州市民政事業發展第十三個五年規劃（2016-2020年）》，進行本土化可操作性評估指標體系設計。

四是在縱向時間軸上考察近年來廣州民政事業發展水平和評估做法，進行指標體系的結構性優化升級。

3.基于政策調整新增指標

自2016年原有體系制定以后，應中央、省市要求及新形勢新任務增加與調整指標。2017年，全市民政工作將強化包括提升綜合社會救助水平、提升社會福利保障水平、提升社區治理現代化水平、提升雙擁優撫安置工作水平、提升社會組織規范發展水平、提升民政專項事務服務水平、提升黨建工作水平在內等七項重點工作，深化養老服務改革、社會救助制度改革以及社會治理創新、社會組織管理改革創新、現代慈善事業創新等五項改革創新，堅守“責任、穩定、廉潔、道德、安全”五條工作底線。體系緊跟政策調整動向，深度結合民政工作的當前任務與未來規劃，在權重設計上體現民政工作重點，在指標設計上體現民政改革創新。

社會福利方面，國務院出臺了《加快發展養老服務業的若干意見》以及《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，制定完善了養老機構管理、養老服務業“放管服”改革、民間資本參與養老服務業發展等政策措施，推進了公辦養老機構改革試點、醫養結合試點等工作。廣東省人大常委會于2017年9月修訂了《廣東省老年人權益保障條例》，提出要在福利彩票公益金留成部分中安排一定比例的資金用于老齡事業。“福彩公益金用于支持發展養老服務業的比例”、“民辦養老機構床位占比”、“養老機構、居家養老綜合服務平臺的醫療衛生服務覆蓋率”等指標的設置因應了新形勢新政策的發展。

公益慈善方面，《慈善法》于2016年9月1日正式實施，民政部加強了慈善組織認定、慈善組織公開募捐等方面的引導管理，明確了慈善組織信息公開、接受監督檢查的要求。“慈善組織公開募捐總額”、“慈善組織信息公開率”、“慈善組織監督年均檢查率”回應了新形勢的要求。

社會組織領域，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年8月印發了《關于改革社會組織管理制度、促進社會組織健康有序發展的意見》，民政部配套出臺支持和規范社會組織承接政府購買服務等一系列政策文件。指標體系順應政策文件的要求，新納入“政府購買社會工作服務資金總額”、“政府購買社會工作服務項目數量”等指標。

（三）民政事業發展指標體系編制

1.指標整體構成

“廣州民政事業指標體系”主要由“核心指標”與“常規指標”兩項一級指標構成。其中“核心指標”分為11個二級指標、20個三級指標;“常規指標”分為10個二級指標，52個三級指標，涵蓋目前廣州民政事業的各項業務，全面評價廣州民政事業發展情況。

“核心指標”與“常規指標”為“主-次”關系、為“概括-補充”關系。“核心指標”由“綜合水平”、“社會福利”、“社會救助”、“社區治理”、“社會組織”、“社會工作”、“公益慈善”、“防災減災”、“優撫安置”、“專項事務”、“黨的建設”11個二級指標構成，主要依據《廣州市民政事業發展第十三個五年規劃（2016-2020年）》中對民政事業的發展目標模塊進行設計。“常規指標”與“核心指標”的二級指標設計基本相同，而“核心指標”的三級指標為民政事業發展關鍵指標，是全指標體系的高度提煉，能一矢中的地反映廣州民政事業發展態勢;“常規指標”為對民政事業的全面描述，基本涵蓋民政系統各部門業務，其二級指標大多與“核心指標”的二級指標對應，在全面考察民生態勢的同時，免去“綜合水平”等總攬性指標，增加“發展能力”“信息建設”等考察民政部門業務發展能力的指標，詳盡、立體地呈現廣州民政事業發展情況。

此外，設置“監測指標”，將無法量化或已達目標值（例如100%）的指標確定為“監測指標”，一旦低于該水平將提出預警。參考與各處室、各單位座談的反饋，根據目前民政工作實際，選取“優撫安置”、“專項事務”、“黨的建設”3個二級指標共17個三級指標作為“監測指標”。“監測指標”的達成將不會增加得分，但每一項“監測指標”的未完成將使發展指數的最終得分減少1分。

2.核心指標

核心指標于民政事業10個領域中選取20項全國經典的、《廣州市民政事業發展第十三個五年規劃綱要》中明確提出的、最能反映該領域發展質量的關鍵數據進行評估。通過核心指標即可一定程度上窺探廣州民政事業發展的主要情況，權重占指標體系的40%。