供給側改革背景下基本公共服務供給的理念、制度與機制①

摘 要：我國社會主要矛盾發生變化的新特點日益表現為供給、需求與滿足這三者之間不均衡不充分，但矛盾的主要方仍然在于供給。供給側結構性改革就是要解決經濟領域，特別是其中的基本公共服務供給“短板”問題。補齊基本公共服務供給“短板”是我國“十三五”時期的重大戰略。從理念、制度政策、實施機制幾個層面多管齊下，確保基本公共服務進入以全面覆蓋、公平均等、負擔均衡為主要特征的基本公共服務均等化鞏固完善階段。

關鍵詞：基本公共服務供給 理念 制度政策 實施機制

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）01（b）-169-02

我國社會主要矛盾發生變化的新特點日益表現為供給、需求與滿足這三者之間不均衡不充分，但矛盾的主要方仍然在于供給。供給側結構性改革就是要解決經濟領域，特別是其中的基本公共服務的供給“短板”問題。隨著國家《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》的出臺，基本公共服務供給還需從理念到制度政策到實踐機制這幾個層面多管齊下，補齊基本公共服務供給“短板”。

1 均等化理念上：托住“三個底”

均等化理念要求基本公共服務首先要托住“三個底”：一是托住普遍的基本保障的底。要在義務教育、醫療、養老，提供基本保障，滿足人們基本生存和發展需求。二是托住特殊的困難人群的底。首先在于對貧困人口、社會弱勢群體的特別關注。這些貧困人口和弱勢群體，有些是發展過程中暫時的現象，有些可能會長期存在。和其他社會群體相比，他們在經濟增長中分享到的成果很少；在社會保障、教育、醫療、就業等方面的權益也不如其他社會群體；在表達自己的意愿、尋求社會幫助方面也處于弱勢，也就是說，他們的權利是不充分，政府有責任長期地重點關注城鄉低保家庭、低收入群體、非戶籍常住人口集中連片貧困地區的居民等弱勢人群，重點保障這些弱勢群體能夠得到基本公共服務。在政策的制定和制度的完善上，作出最有利于貧困人口、社會弱勢群體的安排；對他們進行特殊救助和扶持，“守住他們生活的底線”。三是托住急需的救助人群的底，幫助他們渡過生活中不期而遇的各種難關，需要“多做一些雪中送炭、急人之困的工作”。托住“三個底”，就是習近平說的“要抓重點，抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，抓住最需要關心的人群”“更加注重保障基本民生”“重點保障低收入群眾基本生活”“健全農村基本公共服務體系這個基本保障”。

2 制度政策上：“自上而下”“自下而上”“橫向協同”

（1）在“自上而下”的制度設計上，統籌布局基本公共服務“三步走”戰略規劃。第一步，注重基本公共服務總量，保障服務的可及性。由于服務型政府尚在建立，公共服務體系建設所需的人力資源、物質資源、制度資源無法得到充分保障，由于政府提供的基本公共服務不足，最終導致公共產品、公共服務供給總量不足。第二步，重點做好基本公共服務的地域合理布局，尤其是農村相關服務項目的優化布局。我國普遍建立了比較規范的街道（鄉鎮） 便民服務中心和社區便民服務站；最為薄弱的村級代辦點硬件建設也基本成型。作為基本公共服務“最后一公里”，便民服務中心和社區便民服務站（點）延伸優化了基本公共服務。但是，鄉村基層干部沒有把基本公共服務覆蓋納入比較急切的任務，這將影響基本公共服務的便利性、可及性與有效性。第三步，注重優化制度結構。首先要實現“全覆蓋保基本”，實現從制度全覆蓋到人員、區域全覆蓋的歷史性跨越，完成基本普惠這一戰略目標，注重“多層次”；其次是實現“可持續”。

（2）在“自下而上”的基層探索上，推動地方政府基本公共服務實踐經驗上升為規則制度。一是基層政府通過規范服務體系、梳理服務項目、提供服務保障、實現服務下沉，來完善和創新社區服務。二是鄉鎮街道建立社會服務管理中心，推進基層社會管理服務平臺建設。三是運用信息技術形成政策網絡和網格化管理信息平臺。公共服務通過信息技術的支撐，實現線上管理、線下服務的互動，形成政策網絡；通過網格化管理信息平臺，對接居民需求，提供零距離公共服務。我們需要把這些成功的有效的實踐經驗上升為規則制度。通過法規或者制度層面，固定下來，全面推行，轉化為普遍適用的制度規則。

（3）在“橫向”協同上，推進政策銜接和統籌，促進制度并軌和標準統一。為了進一步優化相關社會保障制度結構，需要整合城鄉居民基本醫療保險、實現農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接，積極推進基本公共服務制度并軌的改革探索。但目前，在省級層面尚缺乏一個統一的建立統籌城鄉居民基本醫療保險制度的實施意見。

3 實施機制上：“成本分擔”“清單化與標準化”“三級聯動”“流動服務”

（1）“成本分擔”就是要構建省市縣三級承擔的責任供給主體格局。我國現行的財政體制，只明確了中央政府與省級政府間的轉移支付制度，對省以下轉移支付制度未作明確規定，一般性轉移支付往往規定資金用途，而專項轉移支付一般要求配套資金，這些使得下級政府不能根據實際情況使用資金，落后地區因無法提供配套資金而無法獲得轉移支付，加劇基本公共服務的地區差異。因此，“成本分擔”一是確定省市縣各級政府支出責任，實現事權與財權的匹配；二是在明確各級財政的支出責任基礎上，完善轉移支付力度，省市縣各級政府要通過轉移支付制度，建立起科學合理、穩固均衡的財政分擔機制，建立起基本財力保障機制，提高各級政府提供基本公共服務能力。三是打破城鎮基本公共服務政府財政供給單一結構的現狀，加快建立多方共同參與的成本分擔機制。要加快構建政府、企業、個人多方共同參與的成本分擔機制。

（2）“清單化與標準化”是基本公共服務的改革策略，目前在全國層面剛開始實踐。清單化就是把基本公共服務的范圍、內容與項目制作成一個固定化的清單，向社會公開并為政府有效執行提供法定依據的過程。標準化就是制定和執行基本公共服務活動的技術、流程和管理規范，以此保障基本公共服務供給的有效性。通過運用基本公共服務清單化與標準化這一管理創新工具，把基本公共服務清單化與標準化作為績效評估的評定內容和評價標準，達到衡量政府基本公共服務績效水平，強化并考核干部基本公共服務能力，達成基本公共服務均等化最終目標實現的目的。

（3）“三級聯動”就是要構建縣（市、區）、鄉（鎮）、村三級聯動互補的基本公共服務網絡，構筑整體性基本公共服務平臺，解決基本公共服務碎片化分散化問題，特別是農村基本公共服務“最后一公里”障礙。一是要著力提高縣域基本公共服務能力，充分發揮縣級在三級網絡中的龍頭帶動作用。二是發揮鄉鎮（街道）便民服務中心基礎性作用，夯實鄉（鎮）服務機構網底作用。三是以社區為“抓手”，發揮居村（社區）便民代辦點作用，通過提供菜單式、個性化、靈活服務，實現服務供給與服務需求的有效對接。

（4）“流動服務”就是要在縣（市、區）、鄉（鎮）、村三級聯動互補的基本公共服務靜態網絡中，通過改善供給方式手段，實行“流動公共服務”“組團式走訪服務”，讓基本公共服務在網絡中“流動起來”。偏遠山區、分散居住點農民基本公共服務問題是基本公共服務的盲點和死角，需求者不僅數量多、分布散，而且需求各異，打通這“最后一公里”難度大。一些具有創新性的公共服務供給方式在地方基層探索，其中“流動公共服務”與“組團式走訪服務”具有很強的普適性?！傲鲃庸卜铡睆娬{哪里有需求就“流動”到哪里提供服務，比如基層依托“流動警務室”“流動圖書館”“流動小藥箱”“流動圖書室”等不同載體，主動上門為服務對象提供“流動安全服務”“流動科技服務”“流動文化服務”“流動醫療衛生服務”等各類公共服務；廣東德慶縣為每個村社會公共服務站配套“服務直通車”（摩托車），以“服務到家”這樣的“流動服務”方式解決偏遠山區農民基本公共服務問題，打通最后一公里。有的鄉鎮通過干部掛村這種形式，對村（社區）公共事務包片、包組、包戶，定期到社區開展“民情接訪日活動”并設置“民情信箱”，上門收集群眾服務需求，加強與居（村）民溝通。有的鄉鎮重視建立村級代辦點建設，往往把村級代辦點作為鄉鎮便民服務的延伸鏈條，定期到邊遠村組實地開展便民服務，構建起鄉村組三級聯動便民服務體系，推動基層政府轉變服務理念和服務方式。

①基金項目：江西省社會科學研究規劃“十三五”一般項目（16ZK21）《江西尚未覆蓋的基本公共服務如何健全完善問題研究》。

作者簡介：羅曉蓉（1972-），女，漢族，江西贛州人，中共江西省委黨校（行政學院）副教授，研究生學歷，主要從事社會發展、政府治理與現代化方面的研究。