補齊生態環境短板 實現江蘇高質量發展

黨的十八大以來，江蘇省全面貫徹落實習近平總書記對江蘇生態文明建設的重要指示，堅決向污染宣戰，推動生態環境質量持續好轉，綠色發展指數從2010年的60.5上升到2016年的80.4，生態文明建設水平總體上排在全國第一方陣。江蘇省委十三屆三次全會把“生態環境高質量”作為“六個高質量”之一，提出要下大力氣補齊生態環境短板，打好污染防治攻堅戰，把江蘇建設得更加令人向往。全省高質量發展面臨哪些突出的生態環境短板？怎樣以生態環境高質量支持全省高質量發展走在前列？針對這些亟須回答的現實問題，中共江蘇省委黨校第15期處級公務員培訓班開展了專題調研。

一、江蘇高質量面臨的生態環境短板

作為經濟發達省份，江蘇省率先遭遇到資源短缺、環境污染、生態破壞等問題，同時面臨規模龐大、任務復雜的產業結構優化調整的困局。全省還處于環境高污染、高風險階段，一些突出的環境問題還沒有根本解決，經濟社會發展與環境承載力之間的矛盾比較突出，全省還沒有從根本上邁過生態環境總體好轉的“拐點”和重大環境風險的“關口”。

生態環境質量短板：環境質量與人民日益增長優美生態環境需要不相適應，生態脆弱狀況難以為高質量發展提高強有力支撐。2013年以來，全省環境質量有較明顯的改善，但生態環境質量與群眾期盼仍有差距。從大氣環境質量看，2017年全省環境空氣中細顆粒物（PM2.5）年均濃度為49微克/立方米（低于二級標準35微克/立方米），環境空氣質量達標率為68.0%，兩項指標不僅在長三角處于靠后位置，而且在全國各省份中分別排第21名、第24名。13個設區市的空氣質量在全國74個重點城市排名中總體處于中等偏后水平。從水環境質量來看，好水少、污染河流多，104個國考斷面中，沒有Ⅰ類水，Ⅱ類水比例僅為14.4%；45個主要入江支流斷面、26條主要入海河流劣Ⅴ類比例分別達11.1%、26.9%。國考斷面優Ⅲ比例較浙江、上海低20個百分點左右，差距很大。太湖治理形勢依然嚴峻，2017年藍藻水華發生次數、最大面積、平均面積均為2008年以來同期最大。從土壤環境質量看，土壤生態系統不健康，化肥農藥使用量居高不下，土壤板結，肥力下降。監測顯示，少數地區土壤存在污染物超標現象，一些重污染企業搬遷后，遺留場地污染嚴重。從生態環境來看，生態空間被城鎮、工業嚴重擠壓，生態系統比較脆弱、穩定性下降，生態承載力不足。人均耕地僅有0.86畝，接近聯合國人均0.8畝警戒線。近30年來，江蘇有8個面積100公頃以上的湖泊消失，太湖、洪澤湖、里下河等河湖水域面積萎縮超過1900平方公里。生物多樣性受到損害，一些具有地方特色的物種資源面臨滅絕，主要河流底棲動物物種多樣性顯著降低。此外，值得關注的是，鹽城、連云港等市部分縣（市區）經濟較為薄弱，而環境質量不佳，生態破壞嚴重，甚至大量引進化工企業，帶來較大的生態破壞而難以修復。

重大環境風險問題：環境風險源眾多，突發性環境風險和累積性生態系統風險并存，成為引發社會矛盾的重要因素。全省重點環境風險企業超過5000家，數量居全國前列；6969家石化、化工、醫藥制造企業中就有重點環境風險企業2784家。全省約60%的重點風險企業分布在長江、淮河、太湖等重點流域，存在區域布局結構性隱患。蘇南地區化工企業入園進區率還不到30%；沿海地區化工園區污染較重；一些低端落后化工企業轉移到蘇北及廣大農村地區，容易引發突發性環境風險事故。長江流域環境風險尤為突出：一是環境風險隱患多，突發環境風險大。全長433公里的長江江蘇段干流建有30多個集中式飲用水源地和備用水源地，兩岸分布著18個大中城市、15個化工園區、700多家化工企業、1700多座碼頭（其中萬噸以上500座、危險化學品碼頭180多座）。集中式飲用水源地在布局上往往與工業、城鎮排污口犬牙交錯；長江船舶日均流量超過1600艘次，其中危化品船舶約500艘次，年過境危險化學品運輸量超過2億噸。二是累積性生態風險凸顯。系統性和累積性環境風險值得關注。近年來長江生態環境呈現出如下特征：中上游工農業和城鎮生活用水及引水量增加，下游流量減少；岸線資源占用增加，生態空間減少；底泥生物退化，污染吸附和凈化能力下降；沿岸工業排污量增加，長江干流污徑比多年來持續增加等特點。長江累積性、系統性生態環境風險將進一步加劇，目前，長江干流水質以Ⅱ類水為主、局部Ⅲ類，如遇不利氣象條件（或極端少雨條件）與排污量增加疊加、長江底泥吸附量減少和生態系統凈化能力減弱與排污量增加疊加等影響，長江干流水質存在向Ⅳ類、Ⅴ類甚至劣Ⅴ類滑落的風險，并將嚴重威脅蘇滬兩地飲用水安全。此外，全省土壤環境風險管控任務也十分艱巨。

產業結構性矛盾突出：傳統重污染企業比重高，資源消耗和污染排放量居高不下，轉型升級任務艱巨。全省產業結構偏重，規模以上工業企業達4.8萬家，其中重工業企業占60%以上。傳統產業尤其是化工、紡織印染、造紙、電鍍、水泥、火電、鋼鐵等傳統產業在全國占比也較高，如化學纖維產量占全國的30%、火電發電量、鋼鐵、水泥產量均居全國前三。據調查，作為經濟發達城市，無錫全市還有化工生產企業1305家，紡織印染企業336家、電鍍及含電鍍工序企業共119家。這就決定了工業企業資源能源消耗高、污染物排放量大。據統計，2017年全省煤炭消費總量達2.8億噸（居全國第五位），其中電煤消費總量達1.93億噸，占比達68.9%，單位國土面積耗煤量是全國平均水平的6.7倍；能源產出效率較低，南京、蘇州兩市經濟總量僅為珠三角地區的39%，而耗煤總量和珠三角地區基本相當。同時污染物排放量大，全年工業廢水排放量20億噸左右，比廣東省高6億噸，單位國土面積主要污染物排放強度是全國平均水平的4倍以上。污染嚴重的現狀與江蘇高質量發展要求不相適應，重污染行業綠色轉型十分迫切。但從當前產業布局、發展形勢、經濟社會地位和產業發展規律來看，傳統產業發展面臨“進退兩難”境地，進則受資源環境約束，退則會帶來大量失業、產品供應鏈受損等社會矛盾，甚至遭遇原有資源環境破壞的“原罪”難有財力補償等現實問題。說到底，這一問題是長期粗放發展累積造成的，但也受產業發展規律性制約，這決定了規模空前的傳統污染產業群要實現綠色化轉型必將是一場異常艱巨，“慢不得”也“急不得”的產業戰略轉型和攻堅戰。

生態環境秩序短板：政府、企業、公眾等各方環境行為需要規范，良好的生態環境秩序尚未形成。2018年初以來，全省以大豐輝豐農化、灌云化工園區污染問題為代表的影響較大的污染事件頻發，引發人們對生態環境秩序的思考。所謂生態環境秩序，簡單地說，就是政府、企業、社會組織與公眾等社會主體具有維持良好生態環境的有效機制并產生符合公共利益的良好效果。當前，全省生態環境管理面臨一定程度的失序。一是企業違法現象較為普遍，污染企業與社會關系緊張，環境形象不佳。2017年全省環保部門共立案查處環境違法行為1.5萬件，僅違反環評及“三同時”的案件就高達5802件，違法排污問題不同程度存在，全年查處超標排污案件2000件。“小亂散污”企業仍然較多，一些企業甚至存在治污設施虛假運行、廢水稀釋或偷偷混入雨水口排放、私設暗管偷排直排、自動監控數據造假等惡意違法行為。調研中還發現，不少污染企業與居民之間矛盾尖銳、關系緊張。二是環境矛盾糾紛高發。2017年全省環境信訪投訴總量高達14.7萬件。一些環境糾紛觸點多、燃點低，尤其是環保“鄰避效應”日益突出，與其他矛盾交織在一起，成為影響社會穩定的重要誘因。三是政府及有關部門維護生態環境秩序的能力不強、方法不多，也存在不作為甚至行政違法等問題。調研發現，政府部門、企業、公眾三方甚至多方因不同的利益（目標）需求，關系難以協調。群眾因污染權益受到侵害，而有些企業也反映其經營權益經常受到侵害，往往對政府的行政干預不滿意。有的地方政府沒有把工作聚焦在扎實改善環境質量上，反而在環境監測數據上動手腳，損害環保法律法規的權威和政府公信力。普遍存在守著污染產業的矛盾心態，對環境風險隱患產生集體焦慮。

生態環境政策機制短板：環境治理體系和治理能力比較落后，環境經濟調控能力與高質量發展不相適應。從社會管理角度看，生態環境問題是社會治理問題，是環境治理體系與治理能力落后于經濟社會發展需要的結果。從經濟學角度看，環境問題是經濟外部性問題，其主要原因是私人成本與社會成本的分離，即企業排放污染和生態破壞卻沒有承擔損害環境的社會成本。總的看來，環境問題與政府制度（政策機制）失靈或工作缺位有直接關系。調研發現，蘇南地區重污染傳統產業占比依然較大，即便蘇南這樣的經濟發達地區，行政管控措施仍是主要措施，缺乏有效的環境經濟調控手段。制度短板突出，環境“守法成本高、違法成本低”“劣幣驅除良幣”等現象仍一定程度存在，與當前環境高質量發展的需求不相適應，結構偏重的格局難以在短期內根本轉變，制約了區域環境質量的持續改善。

二、補齊生態環境短板推進江蘇高質量發展的若干建議

黨的十八大以來，習近平總書記系統論述了生態文明建設的重大方略，從理論和實踐結合上指明了破解生態環境領域深層次矛盾的治本之策。實踐表明，良好生態環境是高質量發展的重要目標、重要內容、重要支撐條件和重要競爭力，而環保措施也是推動經濟高質量發展的重要手段。要堅持用系統化思維推進環保工作，補齊生態環境主要短板，讓良好的生態環境成為提升人民群眾獲得感的增長點、經濟社會持續健康發展的支撐點、展現江蘇良好形象的發力點。為此，我們提出以下建議：

堅持綠色發展目標導向，強化生態環境剛性約束和綠色發展政績考核，著力引領綠色發展。江蘇高質量發展要走在全國前列，客觀上要求生態環境高質量發展和綠色發展走在前列，在綠色發展理念貫徹、目標體系制定、方向路徑設計、政績考核保障等方面走在前列。一要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，把生態環境保護放在更加突出的位置。二要建立健全目標體系。研究制定具備可操作性、可視化的綠色發展體系，把生態環境質量顯著提升、資源保護與利用水平大幅提升作為重要發展目標，確定空氣質量優良天數、國考斷面水質優Ⅲ類比例、劣Ⅴ類水體、海洋環境質量、土壤環境風險防控等動態目標，并把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系。三是堅持生態環境剛性約束。以“三線一單”（生態保護紅線、資源利用上線、環境質量底線和環境準入負面清單）為抓手，使之成為剛性標準，成為不得突破的“天花板”。推行“多規合一”，編制統一的空間規劃，把生態紅線約束、生態空間管控落到實處，尤其要確保全省20%的生態紅線區域面積大小不能突破，質量不能下降，對長江等重要生態功能區更要加強生態空間管制。四是強化綠色發展評估和政績考核。要研究建立以綠色發展為導向的評價體系、考核機制和獎懲辦法，完善綠色發展評估考核制度。堅決糾正“唯GDP論”的片面政績觀，堅決打擊“黑色GDP”“污染GDP”，防止一味以生產總值排名比高低、論英雄，把保護生態、改善環境和充分就業作為加快發展的基本前提，用最小的資源環境代價支撐更高水平的經濟社會發展。創新干部考核制度，實行自然資源資產離任審計和生態損害責任終身追究制。

打好污染防治標志性硬仗，著力攻克環保突出矛盾和制約瓶頸，過好環境高風險階段“關口”。2018年4月2日，習近平總書記在主持召開中央財經委員會第一次會議時強調，要打幾場標志性的重大戰役，打贏藍天保衛戰、打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復、水源地保護、農業農村污染治理七大攻堅戰，確保三年時間明顯見效。為打好污染防治攻堅戰明確了“找準突破口、扭住‘牛鼻子、以重點突破帶動整體推進”的工作思路，并掛起了作戰圖，列出了時間表。對江蘇來說，打好污染防治攻堅戰是保障高質量發展走在前列的必然要求。針對江蘇環境形勢和突出短板，全省要打好幾場標志性環境保衛戰：一是著力抓好重大環境風險防范，打好環境風險化解戰。要堅持底線思維，深入開展重點企業環境風險排查，嚴肅整治環境風險隱患，堅決防止發生大的突發環境事件，堅決防止出現系統性環境風險，堅決守住環境安全底線。重中之重是要防范長江長期存在的突發性風險隱患和長期累積性風險問題，防范水環境質量可能躍降的問題，長江水質是全省飲用水源安全最基本的保障和最后一條戰略防線，絕不能失守。二是突出抓好環境治理，打好環境質量改善和生態修復戰。優先抓好治氣，重點控制PM2.5濃度，提高空氣達標率，做到雙達標，提高人民群眾藍天幸福感。系統推進治水，到2018年底，重點斷面基本消除劣Ⅴ類，不把劣Ⅴ類水帶入現代化進程。扎實推進治土，建立負面清單，切實抓好農業農村污染治理，有效保障農產品質量和人居環境安全。大力加強生態保護修復，實施重要生態系統保護和修復重大工程。三是著重攻堅克難，打好環境基礎設施提升戰。下大決心加大投入，加快提升污染物收集和處置能力，確保工業、生活污染物達標處置。盡快提升清潔能源供給能力，大力發展風電、光伏發電、天然氣等清潔能源，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。四是推進結構調整，打好結構優化源頭戰。按照調整“四個結構”、做到“四減四增”的整體要求，推進產業結構、能源結構、運輸結構、農業投入結構優化調整，減少環境污染，增加新動能。總之，要以打好污染防治攻堅戰作為抓手，攻克環保突出矛盾和制約瓶頸，打破經濟增長與環境質量同步下降、污染物排放量同步增加的負面聯系，破除經濟快速發展與高風險同步增加的不良效應，改變傳統污染產業梯度轉移現象，迎來江蘇生態環境總體好轉的拐點。

同步引導產業和企業家“綠色轉型”，著力推進企業家和資本要素向綠色產業聚集，推進傳統產業綠色發展。引導和推進傳統產業綠色化轉型是破解環境經濟矛盾、改善生態環境、推進高質量發展的治本之策。江蘇傳統產業數量多、規模大、分布廣、發展時間長、占用環境資源多，實現綠色化轉型，將為新興產業發展騰出更大空間、更多資源保障、更好環境支撐。調研發現，不少地區單純采取行政強制性措施，淘汰落后污染產業，存在遺留環境污染隱患、污染企業異地“死灰復燃”等問題。調研組認為，這種單一強制性措施忽視了企業家和資本這兩個關鍵要素。江蘇工業企業起步早，聚集度高，培養鍛煉了一大批企業家隊伍，成為企業家人才“高地”；同時資本要素充沛、活躍，受企業家技術、經驗和環境意識的影響，具有鮮明的環境屬性，容易向技術層次低的重污染行業和管理要求低的欠發達區域聚集。引導企業家“綠色轉型”，是破解污染產業轉型難題的鑰匙。在宏觀層面上，要堅決貫徹落實中央和江蘇推進產業轉型發展的決策部署，以壯士斷腕的決心推進落后產能淘汰，推動質量變革、效率變革、動力變革，要充分發揮環境標準和環保嚴執法的倒逼作用、環境經濟政策調控的引導和激勵作用，推進傳統產業轉型，提升經濟發展質量，實現速度與質量同步提升。在操作層面上，政府及有關部門應積極發揮職能，實施一企一案，認真分析企業和企業家情況，精準施策。如昆山市探索了“老樹開花”（即投入大量技改資金，支持現有企業加大技術改造、增資擴股、重組嫁接等路徑，盤活存量，就地轉型）、“騰籠換鳥”（即加快推進供給側結構性改革，通過土地政策、環保標準、能耗指標、安全生產執法等綜合措施，分期分批整治淘汰“三高一低”企業，推動先后“騰籠”企業達到288家）和“插柳成蔭”（即圍繞IT、高端裝備制造、現代服務業等戰略新興產業給政策、騰空間、搭平臺、引人才）等多種成功模式，這些改造老企業、騰換新產業、培育新動能的成功經驗值得借鑒。

對化工等重污染傳統產業來說，產業就地轉型具有重要意義，對需要淘汰的落后企業（產能），就地轉型意味著要充分尊重和發揮企業家作用，引導、激勵企業家重新選擇和建立新的綠色產業，保證本地區投資不減少，同時也可避免污染產業異地轉移；更為重要的是，就地轉型企業可有效消化關停企業后留下來的污染隱患，減輕政府治理成本。對需要保留的企業，可通過本地區空間格局優化、綠色技術改造、能源結構優化等方式實施綠色化改造。

加強環境監察執法，著力營造良好生態環境秩序。生態環境高質量發展需要良好的生態環境秩序，而良好生態環境秩序符合人們日益增長的優美生態環境需要，因而應著力加以維護。黨的十九大報告指出，要構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。明確了維持生態環境秩序的社會各方責任及有效機制。一是各社會主體要切實履行環境責任：政府發揮主導作用，就是要建立“黨政同責、一崗雙責”制度和“管發展必須管環保、管生產必須管環保”的生態環境保護工作責任體系；企業發揮主體責任，就是要切實履行污染防治主體責任；社會組織和公眾共同參與機制，就是要提高對生態環境問題的正確認識、依法維權并積極行動參與環境保護。二是政府及有關部門要嚴格環境執法：依法從嚴查處違法企業，從嚴整治環境風險隱患，堅決制止和懲處破壞生態環境行為，形成不敢也不能破壞生態環境的高壓態勢和社會氛圍。落實環保失信聯合懲戒機制，進一步提高環境違法成本，確保企業嚴格遵守環保法律法規。堅決杜絕以企業是利稅大戶為由而縱容企業違法，或產生畸形政商關系。三是要完善環境監察機制。加強環境監察，強化對環保職能部門不作為、亂作為等問題監察問責，進一步壓緊壓實環保責任。四是規范和引導企業重塑自身良好環境形象，與公眾建立良好的環境關系，為企業發展提供穩定發展環境。企業是社會價值創造的主體，企業家精神歷來是市場活力之源、是社會寶貴的精神財富，企業和企業家擔當改革發展重任，理應被社會尊重；而不少企業肆意污染生態環境，與群眾關系緊張、矛盾突出，不少企業家突破道德底線、走上環境犯罪的道路。對江蘇而言，高質量發展走在前列，就必須要規范和引導企業和企業家群體樹立愛國利民、守法誠信以及改革創新、綠色發展排頭兵形象。

推進環保改革創新，著力完善法律約束、行政管理和市場調控相得益彰的環保政策機制。要打好環保政策機制“組合拳”，提供調控能力和水平。一是加強環境立法和環境標準建設。根據環境管理需求，進一步完善全省水污染防治、土壤污染防治等方面的立法，進一步細化環境標準。二是完善環保行政管理機制。完成環保“垂直管理”改革，增強環境監管的獨立性、權威性、統一性。進一步加強對企業的事前、事中、事后全過程監管。三是創新和推廣有效的調控措施。如蘇州市制定的“畝均論英雄”政策，根據企業資源環境消耗水平、環境管理績效，實施差別化政策，增強了企業環保績效導向，提高了污染企業的成本；無錫市全面推行了企業環保信用承諾、審查和應用制度。這些措施值得借鑒和推廣。四是利用好市場措施。推進排污權有償使用和交易，完善與污染物排放總量掛鉤的財政政策，深化生態補償、水環境“雙向”補償、環保信用評價、生態環境損害賠償、企業排污許可等制度改革，注重發揮經濟杠桿作用，靠提高環境門檻來倒逼，切實把外溢的環境成本轉化為企業的內部成本，推動產業加快轉型升級。

堅持群眾評判標準，著力引導全社會共同參與推動生態環境高質量發展。生態環境高質量發展要堅持以人民為中心，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。一是堅持人民評判標準。根據國家統計局發布的《2016年生態文明建設年度評價結果公報》，2016年江蘇省綠色發展生態文明建設公眾滿意度80.31%，居全國各省市區第17位，還有較大提升空間。要堅持人民評判標準，把優美生態環境作為滿足人民美好生活需要的一個著力點來抓，切實解決突出環境問題，增加優質生態產品供給，滿足人民群眾對美好生活的新期待。二是加強生態環境教育。建議推進《江蘇省環境教育條例》立法，推進環境教育基地建設，重點抓好政府決策者、企業管理者、青少年和婦女等重點群體的生態環境教育，把生態環境教育納入全民教育和義務教育。三是推進全民綠色行動。加大新聞宣傳力度，動員更多群眾關注、理解、支持和參與環保，形成共治共享的良性互動氛圍。大力開展創建綠色學校、綠色社區等行動，充分發揮環保社會組織聯盟作用，搭建社會公眾參與環保平臺和載體，探索建立公眾參與環保的長效機制。四是引導公眾理性參與環境事務。強化社會監督，建立有獎舉報制度，鼓勵公眾如實舉報環境污染問題，如實反映部門不作為等問題，積極主動參與環境事務管理，為高質量發展提供不竭動力。

（執筆人：戴明忠，江蘇省環境保護廳第一監察專員辦公室主任）

責任編輯：劉志剛