構建共建共享法治誠信的社會生態環境

趙相君

南京市浦口區與江南主城區隔江相望，總面積700平方公里，下轄五個街道，常住人口45萬。近年來，在蘇南自主創新示范區、江北新區等多個國家級戰略引領帶動下，浦口區經濟社會發展水平與南京主城區的差距逐步縮小，但由于社會發展過程中欠賬較多，特別是在大開發大建設進程中，隨著社會和人口結構的變化，衍生了一些社會治理難題。面對區域社會治理面臨的新常態，浦口區委就如何建設法治誠信的社會生態做了深入思考，并在多個領域開展了一系列富有特色的探索與創新。

一、當前社會治理面臨的新常態

當前浦口區城鄉布局、人口總量與結構、社會組織管理體系發生了重大變化，社會治理面臨新老矛盾交織、新舊城鄉二元結構疊加、社會融合度不高等常態化問題。

居民收入水平與生活幸福指數不成正比。近年來浦口區城鄉居民收入水平普遍提高，從2014年到2017年，浦口區城鎮居民人均可支配收入由38734元增至51609元，農村居民人均可支配收入由17874元增至23512元，農村居民收入增幅已連續8年高于城鎮居民。但生活環境的宜居程度還不理想，生態環境質量有所下降，交通擁堵、停車難等“城市病”日益凸顯，部分群體的個性化需求難以得到保障，居民獲得感沒有相應提升。

公共服務供給與居民滿意度不成正比。2017年，浦口區民生支出占一般公共預算支出比重達78%，求雨山文創園、浦口區文化館新館、橋林新城醫院、書人實驗學校等一批公共服務設施正在加快建設。隨著長江隧道、揚子江隧道、地鐵10號線、S3號線等過江通道陸續開通，浦口區城鄉交通條件不斷改善，居民出行更加便捷，但公共服務不豐富、不便捷、不均衡的問題仍然比較突出，影響了群眾滿意度。

城鄉人口集聚度與居民歸屬感不成正比。隨著跨江交通條件的改善，浦口區承接主城人口疏散的功能加快顯現，近年來區委、區政府所在的江浦街道常住人口年均凈增近10%，現已達到20.7萬人，但在人口空間轉型和重組過程中，社會和人口結構變化加快，呈現出新舊城鄉二元結構并存的狀況，特別是同一居民小區的不同群體之間理念、文化、生活習慣等差異明顯，社會群體融合問題突出，居民的歸屬感、認同感不強。

居民文化程度與法治誠信意識不成正比。隨著城鄉一體化發展的深入實施，居民通過職業教育、義務教育、高等教育、社區教育等途徑，獲得高學歷的機會越來越多，但與之不匹配的是，虛假購房、占道經營、刑事詐騙、違法搶栽搶建等問題還比較突出，亂闖紅燈、亂扔垃圾、亂停亂放等不文明行為時有發生。

二、社會治理難題產生的主要原因

浦口區社會治理之所以面臨一系列難題，既有社會發展帶來的新問題、新挑戰，更多的還是未能從傳統的社會管理轉向新時代發展要求的社會治理，基層治理力量、社會協同力量還不足，沒有形成政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。

條塊治理格局與實際需要不相適應。承擔社會治理職能的各部門之間，尤其是職能部門與屬地之間既沒有形成工作合力，又缺乏相應的糾錯機制，在一定程度上影響了社會運行秩序的維護。一方面，職能部門承擔的任務日益繁重，一線工作力量相對薄弱，監管重心下移、向基層延伸缺乏組織基礎；同時，部門履行職責處于傳統的內部循環狀態，權責交叉地帶往往成為監管真空地帶。另一方面，基層監管缺乏必要的授權，總體上未能形成社會治理的工作合力。

基層治理力量與工作負擔不相適應。社區是開展社會治理的主要力量，但普遍存在解決問題手段有限、資源缺乏、責任無限、力量嚴重不足等問題，導致基層公共服務水平不高。城市社區承擔的經濟任務雖然逐步取消，但在開展社會治理過程中，對業委會、物業公司等缺乏必要的約束機制和手段，在居民、物業公司和社會組織之間疲于應付。農村社區面臨土地換社保、農民集中安置后生活成本增加、就業困難等問題，開展社區治理的工作精力不集中。同時，受基層干部來源渠道、薪酬保障的制約，社工隊伍能力素質還難以適應工作需要，專業社工缺口大，目前全區935名社區工作者中，持證社工只有196人。

群眾參與程度與社區自治不相適應。居民歸屬感、認同感不強，主要在于對基層社會治理的參與度不夠，知情權、參與權、決策權、監督權的行使沒有得到有效保證。居委會組織法、村委會組織法沒有得到有效貫徹，居民自治制度化、規范化、程序化建設還不到位，缺乏以居民會議、議事協商、民主聽證為主要形式的民主決策實踐，缺乏以自我管理、自我教育、自我服務為主要目的的民主治理實踐，缺乏以村務公開、居務公開、民主評議為主要內容的民主監督實踐。特別是基層協商民主推進不快，時常出現為群眾辦實事卻得不到認同和支持的情況。

社會組織發展與居民需求不相適應。非基本公共服務領域市場化改革步伐不快，社會組織等參與較少，難以滿足群眾多樣化需求。社會組織結構不合理、專業水平不高，承接政府公共服務能力不足；規模上存在“小、弱、散”等問題，籌資渠道主要是政府財政補貼，自身造血能力不足；組織定位不清，近一半為“官辦社團組織”；志愿服務、公益慈善等事業推進力度不大，激勵懲罰機制還不夠健全。

三、建設良好社會生態的初步探索

浦口區圍繞建設法治誠信的社會生態，堅持遵循規律、遵守規則、遵照民意，探索開展了一系列社會治理創新，著力營造自助互助、共建共享的氛圍。總體思路包括：一是以公平為追求，優化公共服務供給。堅持問題導向，對民生基本公共服務對標找差、加大投入，促進公共服務基本面達標、非基本面提升。同時發揮市場作用，鼓勵社會資本參與，增強服務供給能力，提升居民滿意度。二是以秩序為核心，創新治理工作機制。圍繞建立安全、穩定的社會秩序，建立街道與部門“條塊”協作的糾錯機制。同時建立法治誠信的信息平臺和應用機制，提高失范行為的代價。三是以社區為陣地，促進社會組織發展。在社區提供基本公共服務的基礎上，通過購買服務的方式，嵌入貼近居民需求的公益慈善類、社區服務類等社會組織，有效滿足居民多樣化實際需求。同時通過建立樞紐型社會組織，帶動適應區域實際和居民需求的特色化、品牌化社會組織發展。在上述思路指導下，制定了如下具體舉措：

以“大聯勤”實現群防群治。為實現政府治理與社會調節、居民自治的良性互動，浦口區按照“聯勤聯動、群防群治、自助互助、共建共享”的思路，于2013年在南京市率先啟動“大聯勤”工作試點。一是以“三級平臺+網格”組建工作架構。成立浦口區聯勤指揮中心、街道指揮分中心和聯勤大隊、村（社區）聯勤工作站，將全區劃分為456個網格，配備“一長四員”，形成權責明晰、上下聯動的工作格局。二是強化問題發現。推廣“巡更”“巡夜”工作機制，“巡更”就是依托網格巡查智能系統，將網格要素、GPS定位、巡防人員等信息無縫銜接，讓網格員對照標準查找問題；“巡夜”就是將有勞動能力的困難黨員、低收入群體、物業管理人員等人群組織起來，建立“聯勤巡夜隊”，加強夜間網格巡防，推動問題發現精準到位。三是引導群眾參與。針對“群眾看得見管不了、政府管得了看不見”的問題，開發大聯勤手機APP，接受群眾對各類問題的反映曝光，拓寬群眾參與的有效路徑，目前已注冊用戶25.7萬多人，通過大聯勤APP上報問題線索比例同比大幅提升。截至目前，全區通過大聯勤處置各類事件已達86萬多件，街面、居民小區違法犯罪案件大幅下降，社會秩序明顯好轉，2017年刑事案件同比下降11.9%。2017年12月，《社會治理聯勤工作規范》已通過江蘇省質監局審批，正式成為省級地方標準予以推廣，將為標準化推進大聯勤工作提供有效指導。

以“居民消費合作社”助推共建共享。為打破新城區“二元結構”，浦口區在全市首推居民消費合作社建設，打造由社區組織引導，居民自愿參與，實行民主管理、自我服務、共享收益的基層互助合作經濟組織。一是創新思路確立辦社宗旨。充分借鑒歐美、日本的成功經驗，由居民自愿入社、聯合建立合作經濟組織，一方面提高福利、方便消費，加強與電商平臺合作，為群眾省錢、省時、省力；另一方面通過民主管理、自我服務、共享收益的形式，為居民提供交流溝通的平臺，激勵群眾勤勉、自助、合作，將關系松散的居民團結到組織中來。二是全區布點提供載體支撐。自2013年在全區推廣至今，已成立居民消費合作社29家，覆蓋全區所有街道，經營服務場所面積近3200平方米，擁有社員3620人，服務居民近8萬人，累計為社員提供日用消費品5000余萬元。三是延伸內涵放大社會效應。建立綜合繳費、勞務輸出、志愿幫扶等綜合平臺，拓展物業、家政、維修、咨詢等各類項目，已為近28萬人次提供各類便民服務。

以“鄉賢會”促進民主自治。為弘揚愛國愛鄉、崇德向善的道德力量，進一步提升基層自我管理和服務的能力，2014年起，浦口區深入推進鄉賢會試點，探索創新鄉村治理模式、推進鄉村治理現代化。一是突出道德引領、民風教化。挖掘提煉張孝祥、林散之等浦口區古今鄉賢生平事跡，整理橋林張氏、原石橋狄氏等鄉賢家規家訓，結合“立家規、正家風”系列活動，弘揚浦口鄉賢文化，培育全民道德素養。全區已成立鄉賢會74家，吸收鄉賢510余名。二是突出創新治理、基層自治。積極動員離退休老干部、老黨員等新時期鄉賢，發揮人緣、地緣、親緣的優勢，參與排查矛盾糾紛2000余件，化解重大矛盾糾紛138件，協助參與特殊人群管理125人次，助力社會和諧穩定。利用“賢愛堂”“鄉賢之家”“鄉賢驛站”等陣地，發動鄉賢參與民事民議、民情反饋等工作，切實推動了基層民主法制建設。三是突出典型帶動、助推富民。把各村（社區）的創業能人、致富帶頭人等群體納入到鄉賢隊伍，一方面發揮他們的典型作用，激勵身邊群眾自力更生、自助互助；另一方面通過創業指導、技能培訓等形式，依托農民專業合作社等載體，帶動群眾致富。

以“誠信體系”倡導良好風尚。為營造誠實、自律、守信、互信的社會信用環境，作為全市唯一的省級試點區，浦口區于2012年著手建立全區社會誠信體系。主要是針對搭便車、鉆空子、占便宜等機會主義行為，從提高失信代價入手建立聯動懲戒措施，在全社會樹立“敬畏信用”的鮮明導向。一是推進信用信息數據歸集。把企業法人、公民自然人信用數據納入綜合信息平臺，建立誠信信息數據庫，目前歸集各類信用數據60萬條，在低保發放、慈善救助、政府工程招投標等領域已開展應用查詢1.4萬余人次。二是推進重點領域聯合獎懲。探索建立針對信用A級納稅人、青年志愿者等重點對象聯合獎勵，以及安全生產、環境保護、建筑工程等重點領域失信聯合懲戒機制，同時鼓勵調動社會力量廣泛參與、共同推進，形成聯合獎懲合力，營造好“守信者處處受益、失信者寸步難行”的良好社會氛圍。

以“社會組織”完善治理格局。為加快構建覆蓋城鄉的優質公共服務網絡，浦口區于2013年4月在全市范圍內首次嘗試通過政府購買服務方式，轉移政府在社會組織綜合服務方面的職能。主要依托南京益民社會服務中心專業團隊，組建社會組織服務與發展中心，通過發展社會組織、開發服務項目、培訓專業人才、塑造服務品牌等方式，幫助草根型社會組織成長，推動專業化社會組織發展，同時支持和引導本土社會組織成功申報省市公益創投項目。2017年創新出臺社會治理“五個一”文件，每個街道選取兩個試點社區開展“五個一”機制試點，即“一個網格、一個鄉賢、一個社工、一個社會組織和一個以上的公益事業項目”為主要內容，通過機制改革、試點探索、經驗總結和逐步推廣，促進社區服務效率的提高和居民滿意度提升。截至2017年年底，全區登記注冊的社會組織共有631家，每萬人擁有的社會組織數量已達14個，超額完成省市和諧社區、幸福都市的年度考核指標。

（作者單位：中共南京市浦口區委辦公室）

責任編輯：劉志剛