探索構建江蘇預防化解社會矛盾糾紛體系

柳玉祥

構建預防化解社會矛盾糾紛體系，是踐行習近平新時代中國特色社會主義政法思想，堅持走中國特色社會主義社會治理之路的一個重要課題。習近平總書記強調：“面對人民內部矛盾，要善于運用法治、民主、協商的辦法進行處理，依法保障人民群眾的政治、經濟、文化、社會等方面權利。”遵循這一要求，就是要構建有效、便捷、合理的預防化解社會矛盾糾紛體系，實現對各類糾紛的有效預防、高效處置。

一、準確理解習近平新時代中國特色社會主義政法思想對社會矛盾糾紛預防化解的新要求

習近平新時代中國特色社會主義政法思想，蘊含著維護社會穩定和預防化解矛盾糾紛的一系列新論斷、新觀念、新要求，回答了一系列重大理論和實踐問題，標志著我們黨對新時代正確處理人民內部矛盾規律特點的認識達到了一個新高度。其中關于預防化解社會矛盾糾紛的重要論述，主要體現在以下四個方面。

堅持以人民為中心。以人民為中心，是習近平政法思想的價值遵循，是人民內部矛盾糾紛預防化解工作的出發點和落腳點。以人民群眾需求為導向，在群眾關心的行業和熱點領域加大糾紛化解力度，滿足群眾對安全秩序的更高期盼。注重秩序與活力的統一，既維護司法的權威，又發揮群眾的積極性、主動性和創造性。強化群眾滿意度在評價體系中的權重，深化司法公開、政務公開，廣泛凝聚社會共識，夯實糾紛化解的群眾基礎。

堅持以善治為目標。善治是社會治理的目標追求，是政府與公民對公共事務的合作管理，是政府與市場、社會的一種新型關系。要牢牢把握“善治”目標，建立健全社會廣泛參與的矛盾化解體系，推動矛盾糾紛化解由政府主導向多元參與、合作共治轉變。堅持自治、法治和德治協同發力，發揮好城鄉社區群眾自治組織的基礎性作用，引導社會成員在法治軌道上主張權利、解決紛爭，用公序良俗規范社會行為，促進社會善治。

堅持以預防為基點。習近平總書記強調，要“堅持源頭治理、預防為主，將預防矛盾糾紛貫穿重大決策、行政執法、司法訴訟等全過程”。按照這一要求，要加強社會穩定風險評估，把決策過程變成尊重民意、化解民憂、維護民利的過程。完善多層次、立體化的矛盾預警系統，推動矛盾糾紛的預測、預警、預防由線下向線上線下融合轉變。加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態，減少矛盾糾紛發生。

堅持以聯動為路徑。習近平總書記指出：“政法綜治戰線要更加注重聯動融合、開放共治。”按照這一要求，建立功能互補、相互協調的運行體系，強化各類糾紛化解手段的聯動融合，為定紛止爭提供更多法律渠道。實現訴訟和非訴訟化解糾紛的有效聯動，對非訴處理的結果及時、依法予以效力確認，充分發揮非訴類糾紛解決機制的有效作用。

二、全面把握新形勢下社會矛盾糾紛的特點和糾紛化解的發展趨勢

當前，我國正處于經濟發展轉型期，深化改革攻堅期，社會利益格局調整期，不同方面、不同領域的安全問題跨界傳導、疊加共振，社會矛盾日益凸顯，社會矛盾總體上呈現出“四個轉變”帶來的“四個明顯態勢”和“十個特點”。

隨著人民群眾從實現基本物質文化需要向同步追求高品位物質文化的轉變，消費類、物業類等不同類型的社會矛盾明顯增多，矛盾糾紛的多發性、多領域、多主體態勢明顯。多發性主要體現在糾紛總量持續處于高位運行。新時代群眾對美好生活的要求日益增長，一些新型矛盾隨之產生。比如隨著城鄉居民消費結構快速升級，旅游消費、“購物游”等消費糾紛增多。多領域主要體現在糾紛發展走向的多維度上。在開放的社會中，醫患關系、環境保護、食品安全、物業管理、消費安全等方面的糾紛多發。多主體主要體現在糾紛主體的多元化上。過去調解糾紛的主體主要是老百姓個人，但近年來老百姓個人與法人之間、基層社會組織之間矛盾持續增多。

隨著人民群眾從實現外在物質需要向同步追求精神心理滿足的轉變，一些維權活動既“爭利益”也“要權益”，矛盾糾紛的復雜性、疑難性態勢增強。復雜性主要是指糾紛的內容復雜化。比如在勞動爭議方面，隨著“互聯網+”、平臺經濟、分享經濟等新業態發展，外包用工、臨時用工、碎片化用工等新型用工方式層出不窮，基于網絡平臺運營的新型勞動爭議糾紛不斷涌現，形成了互聯網經濟下特有的糾紛模式。疑難性主要是指調處難度加大。社會矛盾糾紛在形態上呈現出“網上網下相互聯合，合法非法手段并存”的情況，這些矛盾糾紛一旦得不到妥善解決，極易引發刑事案件或群體性沖突。

隨著人民群眾從單純的個體受益向同步追求參與社會事務轉變，一些民生熱點問題常常衍化為對政治體制、社會制度的探討甚至攻擊，矛盾糾紛低燃點、擴散性態勢明顯。低燃點主要是指各類矛盾糾紛極易觸發。現實生活中一些自發、零散、輕微矛盾糾紛常常因得不到及時妥善解決，積累轉化為有組織、自覺的群體性對抗。擴散性主要是指矛盾糾紛的跨領域擴散。一個領域的矛盾和對抗往往被歸因為另一個領域的缺陷或矛盾，加之政治因素、歷史遺留因素等各種影響疊加，促使經濟利益的糾紛最終延展為對社會制度和政治體制的不滿。

隨著人民群眾從注重現實安全向同步追求長遠安寧轉變，“鄰避運動”時有發生，呈現出保護自身權益向價值驅動演變，致使矛盾糾紛集聚性、群體性、破壞性態勢增強。集聚性主要是指矛盾糾紛集中在民生領域。群眾對政府具有高依賴性和高期望值，一旦因個人權益得不到保護，就會將矛頭指向公共機關。群體性主要是指矛盾糾紛涉及面廣。一些借貸糾紛、集資糾紛涉眾量大。破壞性主要是指矛盾糾紛對社會秩序干擾性大。某種社會矛盾一旦惡化就可能引發“多米諾骨牌效應”，導致其他社會矛盾的爆發，形成較大沖擊波，甚至轉化為大規模的社會危機。以上社會矛盾糾紛呈現的發展變化，對矛盾糾紛的預防化解產生了深刻影響。以人民調解為例，從人民調解的功能看，其生命力在于它能靈活地自我調適，以適應不同時期的社會需求：新中國成立初期的調解制度，主要是作為社會控制和群眾路線的手段行使政治功能；改革開放后，調解的指向是“社會治安綜合治理”，強調“大調解”，主要功能是維護社會穩定；近一階段，多元化調解成為應對“訴訟爆炸”壓力的重要補充，強調共建共治的社會功能。從人民調解體系發展變化看，也呈現出多樣的特點：一是民間調解作用趨弱。在糾紛解決的權威設置上，人民調解實現由依賴調解員個人權威，傳統禮俗向情理法相融合轉變。民間調解由自治組織或者權威人物如村干部、宗親等擔任調解主體，其所依據的規范多是區別于國家規范知識傳統的習慣法和情理體系，多為私人的合意解決。社會轉型導致鄉村結構變化，傳統調解功能減弱，呈現由村干部主導的，單一主體、體制化發展趨勢。二是與行政因素對接增強。人民調解跳出了鄉村俚俗的界限，形成與國家管理之間多樣化的“合作治理”。近年來，江蘇省各類人民調解組織在有效化解民間糾紛的同時，積極會同公安、信訪、綜合治理等部門，化解黨委、政府交辦的征地拆遷、環境污染、非法集資、勞動用工等矛盾糾紛。三是專業化趨勢明顯。調解工作的范圍逐漸從傳統的婚姻家庭、鄰里關系、小額債務等領域，向醫患糾紛、交通損害、土地承包、拆遷安置、環境保護等專業性、行業性領域拓展。律師、公證員等法律人員和其他領域專業力量也積極參與、發揮作用。四是程序化特征顯現。隨著群眾法律知識的增長和法治觀念的增強，特別是訴訟法律知識在全社會的廣泛普及，調解工作的程序化特征日益明顯。調解實踐中，案件受理、權利告知、制作筆錄等制度逐步建立，回避、時效等具有準司法性質的制度在很多地方發揮作用，兼有司法程序和自身特色的調解規程開始形成。

三、認真貫徹習近平新時代中國特色社會主義政法思想探索構建社會矛盾糾紛預防化解體系

作為國家治理的重要組成部分，糾紛預防化解體系是否完善，事關國家治理體系和治理能力現代化目標能否順利實現。探索構建預防化解矛盾糾紛體系，可以從基本內涵、根本方法、有效路徑三個方面來探索。

1.關于基本內涵的理解

從國際視野看，實現矛盾糾紛預防化解較為理想的模型是“金字塔”式，即通過預警公證等預防大部分糾紛發生，通過調解仲裁等非訴程序化解部分糾紛，通過法院等訴訟程序化解一部分糾紛，這是大多數國家的通行做法，在英國、日本、韓國等國家，替代性糾紛解決的數量往往數倍于訴訟數量。目前從江蘇省情況來看，公證和預防類法律事務年辦理量在100萬件左右，矛盾糾紛調解和仲裁數量100萬件左右，法院民商事訴訟案件大約在100萬件上下，“三個100萬件”反映出糾紛前端預防、替代性糾紛解決和訴訟呈現出“直線形”結構。要從整體上優化結構，推動矛盾糾紛化解從“直線形”向“金字塔形”遞進。按照矛盾糾紛預防化解“金字塔”模型的原理，在社會治理的總體框架內，構建預防化解社會矛盾糾紛體系至少具有以下三方面的基本內涵：一是多樣性規則運用，其適用依據不僅有國家法律，還有大量的道德習俗、倫理人情、禮節禮儀等民間規則。二是靈活性程序運行，矛盾糾紛預防化解體系具有覆蓋廣泛、程序靈活、運行高效等優勢，為群眾接受和使用提供最大的便捷度。三是自主性糾紛化解，群眾可以在不違背國家法律強制性和禁止性規定的前提下，自主選擇糾紛處置模式。

2.關于根本方法的把握

黨的十九大報告強調，要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，這是在黨的十八屆三中全會提出“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”基礎上的發展與創新，也是構建預防化解社會矛盾糾紛體系的根本方法。主要包括以下四個方面：一是在責任主體上以開放共治、有序參與為原則，提升預防化解糾紛體系的社會化水平。改革開放以來，社會力量的崛起和社會組織（NGO、NPO）的發展日益加快，各類社會主體逐漸擁有獨立地位并支配一定資源，在預防化解糾紛體系的構建上，需要動員社會多個主體共同參與公共事務管理。二是在運行機制上以依法而治、共享法治為保障，提升預防化解糾紛體系的法治化水平。在構建矛盾糾紛預防化解體系上，要樹立法律在化解矛盾糾紛中的權威地位，做到“良法善治”“依法而治”。及時將矛盾糾紛引入法治途徑，推動全社會形成依法辦事的習慣，引導社會各階層善于用法律上的事實分清是非，用權利義務思維判斷對錯，找準利益平衡點，真正做到定紛止爭、案結事了。三是在推進動力上以科技創新、智慧建設為引領，提升預防化解糾紛體系的智能化水平。建立安全風險預防預測預警的精準防控處置機制，促進大數據、云計算、區塊鏈等新技術在推進科學決策、溝通社情民意、提供公共服務中的應用。進一步打破區域、部門的分割，以信息化的共建共享提升糾紛預防化解效能。四是在工作隊伍上以專業能力、專業力量為保障，提升預防化解糾紛體系的專業化水平。加強政法隊伍自身專業能力建設，著重提高有效防控風險能力，運用法律政策能力，適應和運用新媒體能力，同時認真貫徹落實《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》，不斷提高人民調解員等法律服務工作者的專業化水平。

3.關于有效路徑的探索

從廣義上說，預防化解矛盾糾紛體系是一個從矛盾風險預防、化解到秩序修復的完整鏈條，是一項系統工程，可以從法律普及、糾紛預防、糾紛化解、訴訟解決、秩序修復等五個方面入手，探索推進預防化解矛盾糾紛體系的有效路徑。

創新法治宣傳教育工作體系，推動全社會有效接受法律。公民有效接受法律、信仰法治，才能從源頭上預防矛盾糾紛，減少違法犯罪，這也是構建矛盾糾紛化解體系的最基礎性工程。從1985年起至今，國家已連續實施了七個普法五年規劃，人民群眾的民主法治意識不斷提升，但認為“法不責眾”、信訪不信法等心理和現象仍然存在。在實際工作中，要突出普法對象的主體地位，以公民主動、有效接受法律、信仰法治為目標，努力將法律規范內化為公民的法治意識，讓法治真正成為人們的思維方式、工作方式和生活習慣。在路徑上強化法治實踐效果。法治實踐是公民有效接受法律的重要途徑。江蘇在這方面做了很多探索，近年來相繼開展了美好城市、美好生活等系列活動，2018年緊扣打好污染防治攻堅戰，會同宣傳部門，在全省范圍內組織開展“德法涵養文明·共建綠色生活”主題活動，鼓勵城鄉居民參與垃圾分類，青少年“八禮四儀”等養成教育中強化環保法治教育，使環保法治理念深入群眾生活中來，真正讓“紙面上的法”變為“行動中的法”。在內容上突出憲法學習的統領作用。憲法是治國安邦的總章程，是國家的根本法。推進全社會信仰法治最重要、最基礎的就是要信仰憲法。十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，更好地體現了全黨和全體人民的意志，更好地適應了推進國家治理體系和治理能力現代化的要求。要把學習宣傳憲法擺在更加突出的位置，深入開展憲法學習宣傳活動，推動憲法宣傳進鄉村、進社區、進學校、進企業、進軍營，真正使憲法走進日常生活，走進千家萬戶，以憲法為統領，進一步凝聚全社會的法治共識。在機制上完善大普法格局。作為一項涵蓋億萬人民的大規模學法用法實踐，法治宣傳教育需要各部門、各單位以及社會各界的協同參與。要更加注重抓好關鍵，加強國家工作人員的法治培訓，提升他們對法律法規、制度規范的理解把握，進一步促進嚴格執法、公正司法，從根本上減少矛盾糾紛和沖突對立。要更加注重聯動普法，按照“誰執法誰普法”“誰服務誰普法”責任制要求，建立健全黨政機關、人民團體和企事業單位的普法責任清單，完善法官、檢察官、行政執法人員、律師等以案釋法制度，把普法融入執法的全過程、各環節。在手段上突出德法融合。法律是成文的道德，道德是內心的法律。法治和德治協同發力是社會治理的基本方式。在公民法治意識培育過程中，要強化道德對法治的支撐和滋養作用，夯實法律接受的認同基礎。要充分挖掘運用好本土資源，更多地運用社會和群眾知曉的道德、習俗、慣例等來闡釋法律制度，運用發生在群眾身邊的典型案例闡法析理，推動法治宣傳教育與黨委政府中心工作、社會主義核心價值觀、精神文明創建、優秀傳統文化、公民道德實踐、群眾生產生活“六個深度融合”，讓群眾無時無刻不受到法治熏陶，感受法治價值，自覺在法治軌道上建立行為規范。

優化公共法律服務體系，提升糾紛預防質效。公共法律服務，作為公共服務的重要組成部分，通過多樣化、個性化、多層次的法律服務，及時滿足人民群眾各方面各層次的法律利益訴求，從源頭上解決影響社會和諧穩定的各種深層次問題，在社會治理領域發揮著治未病、早治病的重要作用。要主動適應人民群眾對法治、秩序的新需要，不斷加強公共法律服務體系建設，為糾紛預防提供法治保障。注重需求導向。通過為群眾提供個性化、定制化法律服務，加強對全社會法律服務需求的引導，引導群眾轉變“找法律就是打官司”的觀念，確立“法律就是生活，生活就是法律”的新理念。將“生命周期”理論進一步深入公共法律服務中來，針對出生、入學、工作、婚姻、退休等人生關鍵階段，研發法律服務產品，為群眾提供更具階段性、個性化的定制服務。注重均等普惠。提升縣域公共法律服務水平是實現公共法律服務均等化目標的關鍵。合理統籌區域內公證、律師、基層法律服務等服務資源，通過政府購買等方式，推動服務資源、服務力量向一線下沉，向群眾需要的領域延伸，解決好“資源在上、需求在下”的問題。同時依托“互聯網+”手段，深化“智慧法務”建設，加快推動網絡、熱線和實體平臺的有機融合、優勢互補，通過線上線下、網上網下一體聯動，更加方便快捷地把法律服務、法律手段送到老百姓身邊。注重結構調整。要通過深化改革，進一步提高公證、律師非訴服務等在糾紛預防和化解中的比重。積極推動公證向家庭財產安全、金融風險防控、知識產權保護等矛盾糾紛多發、高發領域延伸；大力拓展律師非訴業務，完善政府和企業法律顧問制度，推動公職律師和公司律師制度落實。

加強人民調解等替代性糾紛解決機制建設，推動矛盾糾紛高效化解。人民調解因其貼近群眾、程序簡易、自愿協商的特色和優勢，在社會治理中發揮著不可替代的作用。2018年是毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”55周年，也是習近平總書記指示堅持發展“楓橋經驗”15周年，經過55年的發展，“楓橋經驗”已經成為全國政法綜治戰線的一面旗幟，蘊含著豐富的預防化解社會矛盾的思想和理論。按照習近平總書記的要求，堅持預防為主、依靠群眾、調解優先，繼承和發揚“楓橋經驗”，打造新時代人民調解工作的升級版，牢牢守住維護社會和諧穩定的“第一道防線”。堅持預防為主、排查在先。社會矛盾往往有一個從萌芽到成勢、從量變到質變的過程。切實轉變事后處理的思維方式，堅持以預防為基點，構建多層次、立體化的社會矛盾預警系統，通過矛盾排查分析、研判預警、信息反饋等機制建設，努力從苗頭性、偶發性糾紛中發現普遍性、趨勢性問題，從源頭上防止矛盾風險產生，推動矛盾糾紛排查調處向主動預防和事前預警轉變。堅持依靠群眾、就地化解。為了群眾、依靠群眾是“楓橋經驗”的核心要義，也是其不斷創新發展的基本點。當前要重視治理主體多元化特點，充分尊重人民群眾的主體地位，特別是要通過社會組織這個“樞紐”把群眾凝聚起來，進一步培育發展“鄉賢會”“百姓議事堂”等基礎型社會組織，鼓勵熱心調解工作，具有一定專業特長的設立個人調解室，引導他們就地有效化解矛盾糾紛，避免層層上交矛盾，防止因錯過化解良機而引發治安案件、刑事案件、群體性事件。堅持調解優先、協調聯動。堅持調解優先，是《江蘇省人民調解條例》明確的調解基本原則。要強化部門協作，探索建立“調解前置”制度，引導當事人首先選擇調解方式解決糾紛，進一步有效緩解訴訟壓力。針對目前信訪糾紛復雜化、多樣化趨勢，要加強試點探索，發揮人民調解組織扎根基層、熟悉社情民意的優勢，及時發現信訪苗頭，防止問題激化升級，同時要敢于啃硬骨頭，主動調處黨委、政府關注的信訪積案和重大疑難復雜糾紛。對調解不成的信訪案件和不適合調解的矛盾糾紛，及時導入法治軌道。

有效發揮訴訟職能作用，切實維護司法公正。訴訟是化解矛盾糾紛的最后一道防線，是群眾合法表達訴求的重要途徑。隨著我國法律制度的不斷完善，人民群眾法治意識的提升，越來越多的糾紛訴諸訴訟的方式來解決。在訴訟活動中，律師、司法鑒定、人民監督員等有著各自的角色分工，發揮著不同的職能作用。他們的參與有助于司法機關更加客觀、全面地認識問題，形成科學、公正的裁判意見。強化法律援助對人權司法的保障作用。擴大法律援助覆蓋面，推動法律援助由低保人群向低收入人群拓展。同時要大力推進刑事案件律師辯護全覆蓋試點，健全完善銜接配合等各項機制，暢通援助渠道，加強督查指導，讓更多的社會主體在訴訟中享受到法律的公平正義。提升訴訟參與能力。著眼于為訴訟解決糾紛提供優質服務，要建立完善律師等法律服務人員職業培訓體系和重大案件集體研究機制，圍繞重點業務、新興業務、涉外業務等開展培訓，不斷提升教育培訓的系統性和針對性。強化執業管理。要強化黨對律師工作的全面領導，加強律師行業黨建，確保律師行業發展的正確政治方向。要注重管理與服務并重，既要敢于對律師等法律工作者的違法行為進行查處懲戒，解決不敢管、不想管、不會管的問題，又要切實保障律師等法律工作者的執業權利，特別是要保障好律師會見、閱卷、收集證據和發問、質證、辯論等方面的執業權利，充分發揮律師在訴訟各環節的作用。

建立修復性矯治工作體系，有效降低違法犯罪。司法活動不僅要關注法律懲罰作用的發揮，更應兼顧犯罪人、被害人、社會三者之間的關系，在懲罰犯罪人、矯正其犯罪心理和行為惡習的同時，注重修復因犯罪行為損害的社會關系，以減少社會矛盾糾紛再次產生。在刑罰執行環節上，提高非監禁刑適用比例。社區矯正是一種將罪犯放在社區中利用社會資源對其加以改造的刑罰執行方式。相對于監獄刑罰而言，這種刑罰方式不僅有利于教育矯治犯罪人，還有助于改善犯罪人與被害社區的關系，實現修復個人、社區、社會的多重目的。要認真做好社區矯正適用訴前、審前調查評估，提升社區矯正覆蓋面，擴大假釋或有條件假釋適用，切實提升刑罰執行社會化水平。在行刑矯治環節中，突出教育矯治的中心地位。將罪犯改造成為守法公民，是刑罰執行的最終目的。監獄機關和社區矯正機構要圍繞促進罪犯順利回歸和融入社會，加強犯罪人的法律、道德、紀律、思想等方面教育，特別是要加強“點對點”個別心理咨詢及團體心理輔導、心理危機干預等活動，化解罪犯不良心理，促其健康改造，為順利回歸做好準備。違法犯罪人的教育矯治離不開社會大環境的配合，要樹立大教育理念，鼓勵社會各方面特別是社區服刑人員所在單位、學校、家庭、社區等開展社會幫教工作，加快推進損害修復試點工作，健全符合損害修復需求的社會組織參與模式，推廣“被害人保護協會”做法，鼓勵被害人（社區）參與損害修復，促進服刑人員真心悔罪、真誠修復。在回歸環節上，需要各部門協同合作。刑滿釋放和解除強戒人員作為一個特殊群體，如果不進行及時有效的教育、管理和幫扶，很容易“舊病復發”，重新違法犯罪，破壞法治秩序。做好這一群體的幫扶工作，是修復社會關系的重要環節。要加強各部門之間的溝通配合和資源整合，建立完善社會救助體系，加強培訓、就業、醫療和社會保障救濟，特別是要加強特殊人群貧困家庭幫扶，防范其未成年子女失學、輟學、流浪等問題發生，讓他們能在溫暖、包容的社會環境中順利回歸社會。

（作者系江蘇省司法廳黨組書記、廳長）

責任編輯：高 莉