TOD模式探索及對成都的建議

許颯

習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話指出，“只有順應歷史潮流，積極應變，主動求變，才能與時代同行”，“必須堅持以人民為中心，不斷實現人民對美好生活的向往”。城市公共交通用地綜合開發是全面落實公共交通優先發展戰略的重要舉措，是滿足人民群眾多樣化出行需求、滿足人民對美好生活的向往的客觀要求，應堅持“以人民為中心”，持續扎實推進，為人民群眾營造更加高效的出行環境和舒適的生活環境。

《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》（國發〔2012〕64號）中指出，要進一步掌握城市公共交通綜合開發現狀及面臨的問題，加快推進城市公共交通用地綜合開發。樞紐站場作為城市客運系統的核心節點，是完成單種或多種交通方式換乘和集散客流的重要場所。科學的城市公共交通用地的綜合開發，能夠有效改善公共交通場站周邊交通、生活環境，帶動周邊地區土地升值和產業集聚，誘導人口及就業崗位在周邊分布，實現城市公共交通引導城市發展，引導城市實現舒適、便捷、綠色發展，從而有效提升人民群眾的出行體驗及生活質量。

公共交通用地綜合開發概念及內涵

城市公共交通用地綜合開發是指在對公共交通存量用地二次開發和新增用地建設規劃中，在保證基本交通核心功能不變的前提下，按照市場化原則配置一定規模的商業、辦公等配套服務或住宅建設。是以主要公共交通站點為核心點，對周圍土地進行合理性利用，將居住、商業服務以及辦公區規劃于步行范圍內，實現用地與公共交通設施的相互協調。

公共交通用地綜合開發，是發展“TOD”（Transit Oriented Development）模式的體現，其核心發展愿景是在大容量公共交通周圍及沿線形成高密度的土地發展模式，并配合土地混合使用和宜人的步行環境設計，營造出人性化的就業居住空間，是確保公交基礎設施的可持續利用與發展和實施公共交通優先發展戰略的基礎性條件。

我國城市公共交通用地綜合開發面臨的問題

我國部分城市在公共交通土地綜合開發上進行了一定的探索，如深圳在軌道建設融資模式上進行了大量探索和嘗試，不斷調整融資模式；上海為推進軌道交通綜合開發，出臺了指導性政策及相關技術文件，從制度上為軌道交通用地綜合開發提供了政策支撐；南昌在常規公交樞紐方面進行一體化開發，建成集保障性住房、公交立體停車場、修理、保養、始發、商業出租等為一體的大型綜合性現代化立體樞紐站。由于制度政策、規劃理念、建設資金、用地保障等諸多原因，目前我國公共交通用地綜合開發工作整體力度不強、探索較少，處于剛起步階段，從制度設計、規劃編制、土地管控等方面還存在較為突出的問題，制約了我國城市公共交通用地綜合開發工作的推進。

第一，頂層制度設計不完善。

國發〔2012〕64號文明確提出要加強公共交通用地綜合開發，《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發〔2014〕119號）中也將城市公交場站作為土地集約節約利用的重點領域，提出要加強用地的綜合利用，但是城市公共交通用地綜合開發涉及土地資源管理、土地供給、規劃、資金等多個領域，需要協調相關部門共同推進，目前國家層面還未出臺關于城市公共交通用地綜合開發的綱領性政策文件，國內城市大多也未出臺針對性的政策文件，難以有效協調各方資源共同推進綜合開發工作順利開展。

第二，公共交通場站用地保障不到位。

由于城市交通規劃滯后于土地利用規劃，導致公共交通預留用地預留不足，難以滿足運營和開發需求。此外，很多城市都普遍存在城市常規公交場站用地被隨意擠占的現象，已納入規劃的城市常規公交用地經常會被調整用于商業開發價值較高的項目。

第三，多種規劃編制缺乏有序銜接。

城市交通規劃滯后于土地利用規劃，使得公交用地選線時常與城市土地利用發生沖突；城市公交線路和站點規劃缺乏綜合開發觀念，未實現公交與土地利用的協同發展。公共交通和土地利用在規劃時序和內容上均缺乏協調。我國城市規劃和交通規劃大多分開編制，通常是“先城市規劃、后交通規劃”，即先根據城市規劃確定城市用地布局，然后再制定與之相適應的城市交通規劃。因此，交通規劃往往處于十分被動的地位。此外，在公共交通站點規劃和建設過程中，缺乏一體化發展的理念和方法，與站點周邊的設施及其他交通方式缺乏有效的銜接。

第四，綜合開發對于社會主體吸引力不強。

根據規劃要求，公共交通綜合開發項目的容積率低于純商業或住宅用地的容積率，項目利潤空間有限；同時在以TOD理念為引導的公共交通發展戰略下，公共交通增量用地主要分布在距離城區較遠的新區或郊區，客流少且經濟發展不如城區，短期內不具備商業開發的價值，導致企業對用地綜合開發的意愿不足，減弱了社會資本參與綜合開發的吸引力。

基于站城一體化發展的成都軌道交通綜合開發經驗

針對上述問題，國內部分城市積極開展城市公共交通綜合開發探索，積累了很多可供借鑒的經驗，成都成為近年來的典型代表。成都市委市政府高度重視城市公共交通綜合開發，2018年做出加快建設美麗宜居公園城市的決策部署，將城市軌道交通綜合開發提升到城市發展的高度，提出了“站城一體化”的綜合開發理念，遵循“無策劃不規劃、無規劃不設計、無設計不實施”的原則，將軌道交通綜合開發與城市交通、土地資源、地區產業發展、公共配套、城市生活功能組織等科學匹配，統籌軌道交通工程與綜合開發項目同步設計、同步建設；同時，為了保證城市公共交通綜合開發項目的科學性、可操作性，在工作機制、用地保障、規劃設計等方面做了積極探索。

第一，完善頂層制度設計，創新綜合開發工作推進機制。

從2017年年底開始，成都先后出臺了《成都市人民政府關于軌道交通場站綜合開發的實施意見》《成都市軌道交通場站綜合開發實施細則》等相關政策指導文件。同時，由政府相關部門以及軌道集團組織編制了《成都市軌道交通場站綜合開發專項規劃》《成都市軌道交通場站一體化城市設計導則》等上位規劃及組織編制、審查站點一體化城市設計的指南。二是在市委市政府的統一部署指導下，成都軌道集團在全球招標引進日建設計、法鐵、AECOM、歐博邁亞等國內外頂尖設計團隊，對標國際先進理念，設計軌道交通場站綜合開發方案，目前已完52個場站的一體化設計，20個場站一體化城市設計正公開招標，同時在工作推進中不斷總結經驗，提煉一體化城市設計核心要素和TOD核心理念，納入《軌道交通場站一體化城市設計導則》。

第二，統籌土地資源管供，加強軌道交通綜合開發用地保障。

一是加強土地資源管控，對于確定的場站綜合開發用地范圍內的土地資源，市國土局會同市規劃局統一管控，其他部門及機構不得擅自出讓；二是優化供地方式，明確要求將軌道交通工程及相關規劃條件建設要求納入出讓方案，并將車輛基地實施上蓋綜合開發的“造地成本”納入其周邊場站綜合開發用地的土地整理成本。三是科學編制用地年度供應計劃，成都軌道集團參與編制軌道交通場站綜合開發用地年度供應計劃，納入全市年度經營性用地供應計劃。

第三，強化企業主體地位，保障綜合開發項目的科學性。

成都確定成都軌道集團為軌道交通場站綜合開發主體，并鼓勵其探索多元化投融資模式，引入社會資本參與開發；同時規定，軌道交通場站綜合開發用地范圍內的土地在出讓前，必須完成一體化城市設計并落實相應控規，由規劃管理部門征求成都軌道集團意見后，方可出具規劃條件，充分保證綜合開發項目在滿足軌道交通相關運營要求、確保公共交通功能的基礎上實施綜合開發。

第四，優化規劃調整機制，增強綜合開發主體積極性。

為解決規劃編制與綜合開發方案時序不一的問題，提高綜合開發方案的可操作性，成都優化控規調整機制，成都軌道集團負責在軌道交通線網規劃或工程可行性研究階段，同步開展場站一體化城市設計，經審查通過后，可根據設計方案，對涉及的控制性詳細規劃進行調整和修編，確保綜合開發方案落地實施。做一體化城市設計編制時，在確保區域內開發規模總量控制的前提下，允許將容積率向站點核心區轉移，提高開發強度，保證了綜合開發項目的合理收益。

對成都的幾點建議

第一，進一步創新推動新增公共交通用地綜合開發。

為進一步提高規劃編制的科學性，減少規劃編制與綜合開發項目的時序問題，在編制城市總體規劃時，以發展“公交導向型（TOD）片區”為導向，充分考慮城市公共交通規劃確定的用地需求，做好場站用地控制和預留，及時組織編制公共交通用地綜合開發計劃，引導城市空間有序擴張。新建城區和舊城改造規劃應將保障城市公共交通用地供應作為審核條件。

第二，盡快建設不同層級的技術支撐力量。

一是培養項目策劃技術隊伍。可通過引進項目策劃團隊，積極對接TOD領域國際領先企業，設置多種靈活合作模式，共同參與成都TOD開發戰略研究。二是培養規劃設計技術隊伍。面向海外招引一批TOD規劃設計專家，作為成都亟需緊缺人才特殊引進，充實到職能部門和企業一線，實現“經驗復制”和“技術嫁接”。三是籌建運營管理隊伍。加強與TOD領域國際領先企業的合作，提早籌建商業運營項目團隊，謀劃TOD項目業態、產業集成、消費場景等的融合發展和特色發展。四是強化技術支撐規范性。建議可通過設立成都軌道交通TOD專家委員會的方式，廣泛吸納國內外專家，為成都軌道交通綜合開發提供常態化、規范化的技術支撐。

第三，加快推進項目落地，驗證綜合開發效果。

成都目前已完成52個場站的一體化設計，近期還將有20個場站一體化城市設計完成公開招標，設計方案的遴選及確定，充分體現了開放性、國際性，設計方案也都貫穿城市發展、以人為本的主線。為確保軌道交通綜合開發項目整體順利推進，并盡快驗證綜合開發的效果，及時總結經驗、調整策略，建議制定TOD開發行動計劃，進一步梳理和明確全市TOD開發項目的區位、規模、主導企業、時間進度等，建立工作臺賬，加快推進已完成一體化設計的綜合開發項目落地實施。