論我國警察說理式執法的推行

[摘要]在堅持全面依法治國的背景之下，隨著社會經濟的迅速發展，我國廣大公民對警察的執法方式提出了越來越多、越來越細的具體要求。警察說理式執法作為警察眾多執法方式中的一種，既能契合全面依法治國的現實所需，又可以滿足廣大公民對警察人性化執法的客觀需求。而推行警察說理式執法具有一定的必要性和可行性，其必要性主要為契合社會契約論思想;符合法律的規定;有利于人權保障;其可行性主要為彌補警察剛性執法方式的不足和減少行政爭議;降低公安機關的執法成本和提高警察的工作效率;擴大行政相對人的執法參與和提升警察執法的民主化水平。在此基礎上，樹立警察說理式執法的觀念、重視警察執法文書的制作以及靈活選用具體的執法方式是推行警察說理式執法的有益路徑。

[關鍵詞]警察 說理式執法 必要性 可行性 路徑設計

[中圖分類號]D912.1 ? [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009-4245（2018）04-0035-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.04.007

一、推行警察說理式執法的必要性

在黨的十九大提出“堅持全面依法治國和深化依法治國實踐。建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法” [1 ]的戰略背景下，隨著社會日新月異的發展與變遷，廣大公民也越來越及時、集中、有效地表達了對我國警察（本文通篇所言的警察均是指公安機關的人民警察）積極轉變執法方式的訴求。警察說理式執法是指警察職業群體通過充分有效的“說理”來達到較好執法效果的系列動態過程。而這里的“說理”具體涵蓋三個方面的內容：首先是“講法理”;其次是“明事理”;最后是“通情理”。在此意義上，警察說理式執法作為一種較為新型的執法方式，既能夠滿足全面依法治國和深化依法治國的客觀所需，又符合廣大公民對警察人性化執法的現實要求。而警察作為我國國家重要的執法人員，“在做出對行政相對人合法權益產生不利影響的行政行為時，除有法律特別規定外，必須向行政相對人說明其做出行政行為的事實依據、法律依據，以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素” [2 ]。故而，從實際出發，需要對推行警察說理式執法的必要性予以具體探討。本文認為，我國推行警察說理式執法的必要性主要體現在下述三個方面。

（一）推行警察說理式執法契合社會契約論思想

在理論界看來，一方面，“國家起源于人們相互之間締結的協議，國家作為政治實體是人們讓渡自己部分權利而形成的，國家權力正是來源于人們轉讓的自然權利。” [3 ]另一方面，“國家權利源于個人權利的轉讓，政府權力源于主權者的委托，因此政府權力必須始終服務于公民。” [4 ]而警察權力作為國家權力的重要類型，也一樣是源自公民的讓與。那么，警察權力也就理應對公民負責并接受公民的監督與制約。[5 ]警察作為警察權力運行的載體也理應對公民要求警察積極轉變執法方式做出有力回應。在我國，警察執法最為核心要素即為對自由裁量權的把控。[6 ] “現代行政管理型法律更為典型的是，官員們行使很大的自由裁量權，也就是在定義寬泛的和總的規則范圍內行使權力。” [7 ]而說理式執法在客觀上要求警察在進行執法活動之際，應當耐心、全面地釋明他們在執法活動中所認定的事實依據和法律依據，進而主動將警察的執法活動置于廣大公民的監督制約之下。 [8 ]故而，推行警察說理式執法在一定程度上契合了社會契約論思想。

（二）推行警察說理式執法符合法律的規定

從我國現行的法律出發，警察作為多個維度和場域的執法人員肩負著重要而又巨大的執法任務。[9 ]比如，我國《人民警察法》第6條規定了警察維護社會治安秩序并制止危害社會治安秩序的行為;《人民警察法》第7條規定警察對違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規的個人或者組織，可以依法實施行政強制措施、行政處罰;《人民警察法》第9條規定警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查，等等。通過對我國上述警察執法的法律規定的系統梳理，可以發現——警察在進行執法活動之際有足夠的時空范圍來進行“說理”。然而，必須將警察說理式執法置于國家法律框架之下予以考量和審視。茲舉一例，根據我國《行政處罰法》第4條的規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”以及《行政處罰法》第5條的規定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”為邏輯起點，這兩個條文在客觀上均要求警察在進行執法活動時應當向行政相對人“講法理”，并通過對行政相對人進行耐心的勸導教育進而促使他們自覺遵法、守法和用法等。在此意義上，推行警察說理式執法正是在嚴格遵循現行法律規定的前提和基礎下，通過向行政相對人“講法理”、“明事理、“通情理”等具體方式達到及時有效調處糾紛和矛盾之目的。

（三）推行警察說理式執法有利于人權保障

在現代，因為人權是受國家憲法、法律尊重和保障的因其為人而應享有的權利。所以，人權保障既是我國警察執法的出發點，也是警察執法的最終歸宿 [10 ]。人權保障的程度是衡量警察是否依法執法、科學執法與合理執法的重要標尺。而人權保障和警察執法的關系也比較微妙，警察執法一旦走向暴力性的極端則可能毫無人權保障可言。當人權保障同警察執法發生一定沖突與矛盾之際，也應當以人權保障為基準來綜合考量警察的執法質量和執法效果。“人權的法律化、制度化是其得以全面實現和切實保障的基本環節。” [11 ]在此，以人權保障角為第一視角，警察說理式執法同一些簡單、落后、粗暴的執法方式大相徑庭。比如警察暴力執法、不作為執法等執法方式不但沒有體現人權保障的高級價值和現實意義，而且還極易產生以下兩個方面的負面影響：一是使得警察職業群體的自身形象嚴重受損，進而不利于警察執法公信力的提升和執法權威的樹立;另一方面是直接或間接地不法侵損行政相對人的合法權益，進而不利于及時有效地解決矛盾糾紛和構建警民的和諧關系。而警察說理式執法通過“講法理”、“明事理”、“通情理”等具體方式，能積極主動地在一開始就化解警察同行政相對人之間、行政相對人與行政相對人之間的糾紛和矛盾 [12 ]，最終則有利于人權保障，進而可以有力地促進警察執法政治效果、法律效果和社會效果的有機統一。

二、推行警察說理式執法的可行性

（一）可以彌補警察剛性執法方式的不足和減少行政爭議

法律的實施往往是一種善治目標，而這種善治目標不僅是一種道德追求，也是一種法律追求。警察執法作為執法領域的重要組成部分理所當然也應追求善治目標。當下，我國警察執法更多采用的是剛性執法方式，而缺少柔性執法方式。警察剛性執法方式更加側重于對國家利益的捍衛和社會治安的維護，而警察柔性執法方式則更加側重于行政相對人合法權益的保障。究其原因，一方面是由于剛性執法方式的警察單方意志性以及警察強制性的色彩相對濃厚，進而使行政相對人常常處于相對不利的位置;另一方面是由于柔性執法方式的雙方互動性以及警察人本性的特征相對比較明顯，使行政相對人在警察執法過程中的不利地位得以有效改善。而警察說理式執法作為警察柔性執法方式的典型代表能夠彌補剛性執法的不足 [13 ]。

近些年來，隨著一些社會矛盾的激化和爆發，一些本屬于民事糾紛的案件逐漸被“發酵”為社會群體性事件。雖然警察在執法工作中發揮著舉足輕重、不可替代的作用，但是，公安機關和行政相對人之間的行政爭議也時有發生，其中的極個別行政爭議甚至在全國范圍內造成了影響。而上述行政爭議發生的內因往往就是警察在執法時所采用的方式趨于簡單、落后、粗暴，并且夾雜著濃厚的警察主觀色彩。而警察說理式執法正由于摒棄了簡單、落后、粗暴的執法方式以及積極剔除了濃厚的警察主觀色彩，并且通過“說理”為行政相對人提供了一個相對“平等對話”的渠道：一方面由警察釋明事實依據和法律依據;另一方面則由行政相對人進行陳述和申辯。以此為基礎，推行警察說理式執法的必要性便得以有力彰顯——可以減少行政爭議，促進社會和諧穩定。申言之，一方面，推行警察說理式執法可以有效消除部分行政相對人厭警仇警的負面心理，進而減少警察和行政相對人之間的誤解與隔閡;另一方面，推行警察說理式執法可以促使警察和行政相對人相互理解、相互包容、相互尊重，進而減少警察和行政相對人之間不必要和不理性的對抗與沖突。[14 ]

（二）可以降低公安機關的執法成本和提高警察的工作效率

在我國，大部分公安機關的執法都講究成本和追求效率。投入最少的人力、物力和財力而達到最佳執法效果是警察不斷追求的理想執法狀態，但是在我國歷史上，為了實現對社會的及時和高效管理的目的，警察需要在諸多領域進行執法，此外，警察的執法成本一般都比較高，尤其是在遇到一些突發性、群體性事件時。以此為背景，我國警察采用傳統執法方式的成本一般較大，因為傳統執法方式往往可能會忽視行政相對人的正當利益訴求。例如有的警察在對行政相對人做出行政處罰時，不聽取行政相對人的陳述和申辯，等等。而行政相對人可能會采用申訴、投訴、行政復議以及行政訴訟等方式對自己予以救濟。這樣一來，極有可能會給警察的執法工作帶來不必要的困擾。在現實中，公安機關也時常成為行政復議的被申請人和行政訴訟的被告 [15 ]。這就造成了一些后果，一方面，公安機關要投入一定的人力、物力、財力來應對行政復議和行政訴訟，無形中增加了公安機關的執法成本;另一方面，參加行政復議和行政訴訟也會增加警察的身心負擔，會給警察的工作效率會帶來一定的負面影響。而推行警察說理式執法能夠正確引導行政相對人積極主動地配合警察的執法活動，將警察和行政相對人的行政爭議最小化，將警察和行政相對人的共同利益最大化，從而降低公安機關的執法成本、提高警察的工作效率。

（三）可以擴大行政相對人的執法參與和提升警察執法的民主化水平

“擴大行政參與和政治溝通，是現代法治國家致力于行政民主化的目標。因而行政相對人在行政管理中參與機會的多寡，對行政決策影響力的大小，就成為衡量行政民主化程度的重要指標。” [16 ]當下，推行警察說理式執法是擴大行政相對人的執法參與和提升警察執法民主化水平的有益路徑。其中，警察通過“講法理”、“明事理、“通情理”等具體方式，一方面可以擴大行政相對人的執法參與，另一方面則能夠提升警察執法的民主化水平，進而能夠增加警察執法的民主性基礎。因為警察說理式執法始終在法定范圍內堅持以行政相對人為第一考慮，并運用尊重、理解、關心、說服以及感化行政相對人等具有可操作性的方式，在法定范圍內最大限度地滿足了行政相對人的正當利益訴求。所以，擴大行政相對人的行政執法參與不僅是警察說理式執法的出發點，也是警察說理式執法的最終歸宿。在此層面上，推行警察說理式執法不但可以達到擴大行政相對人的執法參與的效果，而且還可以提升警察執法的民主化水平。

三、推行警察說理式執法的路徑設計

推行警察說理式執法是一項浩繁的工程，需要法學界進行大量的細致研究，并傾注許多的汗水和心血。就本文而言，雖然理論和實踐的探索道路都可能非常崎嶇、坎坷，但是可以從以下三個方面對推行警察說理式執法的路徑設計予以探討。

（一）樹立警察說理式執法的觀念

其實，執法觀念在某種程度上可以決定執法方式。在歷史上，由于我國警察在相當長的時間內充當了維護國家安全和維持社會秩序的“暴力工具”。所以直到今天，有的警察還存在著根深蒂固的“重管理、輕服務”以及“重權力、輕權利”的執法觀念。但是，隨著社會經濟的劇烈變遷以及廣大公民權利意識的不斷增強，這些“重管理、輕服務”以及“重權力、輕權利”的執法觀念已然需要及時剔除 [17 ]，同時樹立“重服務”、“重權利”的執法觀念。而警察說理式執法的觀念是“重服務”、“重權利”執法觀念的重要組成部分，所以，要想推行警察說理式執法，必須樹立警察說理式執法的觀念。申言之，就是在法定范圍內通過“講法理”、“明事理”、“通情理”的方式，進而達到尊重、理解、關心、說服以及感化行政相對人的執法觀念 [18 ]。而樹立警察說理式執法觀念的意義主要體現在三個方面：一是有助于降低公安機關的執法成本;二是有助于提高警察的工作效率;三是有助于保障行政相對人的合法權益繼而減少行政爭議。

（二）重視警察執法文書的制作

警察執法文書是聯系警察和行政相對人的重要紐帶。一方面，警察執法文書是單純意義上的執法行為的終點，另一方面，警察執法文書又是行政相對人自身權利救濟的起點。而警察說理式執法也不可能將執法文書剝離出去。故而，為了推行警察說理式執法，必須重視警察執法文書的制作。本文認為，警察執法文書的制作務必要同時滿足“講法理”、“明事理”、“通情理”三個方面的具體要求。[19 ]

1.警察執法文書的制作應當“講法理”。“講法理”就是要說清楚、講明白法律規范所蘊含的理。具體而言則意涵警察應當客觀和公正地就具體執法案件所適用的法律規范予以充分地闡釋與說明，而這也在客觀上要求警察應當具備較高的法學素養和法律意識。首先，警察執法文書的制作必須要有現行的法律規范作為依據和支撐 [20 ];其次，警察執法文書的制作必須做到準確地適用法律規范以使行政相對人從心理上尊重和信服執法文書;最后，警察執法文書的制作必須運用法學原理對執法案件進行具體分析以符合行政法上的比例原則。

2.警察執法文書的制作應當“明事理”。此處的“明事理”是指明晰執法案件的事實本身。執法案件事實是制作法律文書的原本依據。比如，警察在制作行政處罰決定書的過程中就應始終圍繞行政相對人的行為構成要件清晰地列明證據，并對這些證據的合法性、客觀性和關聯性加以法理分析，進而在此基礎上更加真實地還原執法案件事實本身 [21 ]。同時，警察也必須客觀中立地記錄調查結果和取證結果，嚴禁夾雜任何警察的個人主觀情緒，并實事求是地制作執法文書以遵守法律規范和恪守職業道德。

3.警察執法文書的制作應當“通情理”。目前，我國警察的公權力在某種程度上其實主要指行政自由裁量權。[22 ]是故，警察說理式執法也主要是一個動態運用行政自由裁量權的過程。以此為背景，“通情理”主要就是指警察的執法文書應當詳細全面地釋明運用自由裁量權的幅度及原因。警察執法文書的制作必須要同行政相對人的違法事實、違法動機、違法情節、社會危害性、事后態度等具體要素緊密結合起來，并在法律允許的范圍內予以全面考量，從而有力地彰顯行政法比例原則的內涵和外延。[23 ]

（三）靈活選用具體的執法方式

為了推行警察說理式執法，本文認為，應當有的放矢地靈活選用具體的執法方式。這樣既可以增強警察說理式執法的客觀效果，又能充分保障行政相對人的合法權益 [24 ]。警察在說理時具體可以靈活選用的執法方式主要有以下十類。

1.證據說理式。就不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的執法案件來說，警察可以憑借已有的證據鏈向行政相對人說清楚、講明白案件的法律定性以及執法處理決定等，以積極促使行政相對人對案件有一個正確的認識。

2.案例說理式。警察在說理式執法時可以運用類似案例向行政相對人說清楚、講明白執法的法律依據，具體則包括定性依據、處理決定依據等。這樣既可以正面引導行政相對人遵法、守法和用法，又可以減輕警察的執法壓力，保證執法效果 [25 ]。

3.聽證說理式。當執法案屬于重大疑難案件時，警察可以對行政相對人以及利害關系人召開“聽證說理會”。具體操作方式應當包含以下兩個方面：一是警察必須居中聽證，不偏不倚;二是警察理應堅持以事實為依據，以法律為準繩的原則，全面系統地分析案件。警察通過“聽證說理”的執法方式可以令行政相對人和利害關系人真切感受到法律的公平正義。

4.層次說理式。該方式主要是針對不同社會背景的行政相對人，不同社會背景則包括出身、地域、財富、年齡、職業、受教育程度，等等。因為不同社會背景的行政相對人對警察執法的認知有所區別，故而，警察在說理式執法時應當充分考量行政相對人的自身條件和環境因素，對來自不同社會背景的行政相對人采用靈活變通的說理方式以較好地達到執法目的。

5.居中說理式。在調處雙方或者多方當事人均不互相妥協、退讓的案件時，警察應當以中立的第三方從中說理調停。通過說清楚、講明白當事人之間的利害關系，進而積極引導他們重新梳理解決矛盾的思路，這將有助于找到當事人之間利益最大化的解決方式 [26 ]。

6.情感說理式。當行政相對人是社會弱勢群體時，警察可以采用情感說理的方式來解決具體矛盾，應帶著真摯的情感關心、尊重、理解行政相對人的現實難處，并規范自身的口頭語言表達和肢體語言表達。采用情感說理式既可以令行政相對人尊重執法行為和執法結果，也可以改善警察的執法形象，提升警察的執法公信力。

7.啟發說理式。警察在說理式執法過程中，難免會遇到一些受教育程度高、社會地位高且應對經驗豐富的行政相對人。此時，警察不應當采取刺激的執法方式，因為這樣容易使行政相對人“較真起來”，從而不利于消除行政相對人和警察之間的誤解和隔閡。但是，警察可以運用“啟發說理”執法的方式來正確引導行政相對人理性地認識本案進而達到執法目的。

8.迂回說理式。當行政相對人是一些比較狡詐的“老江湖”時，警察應當避免單刀直入、孤軍奮戰。轉而采用迂回說理式。而迂回說理式的重中之重則是要避輕就重，一方面要緊緊圍繞行政相對人的核心利益，另一方面要牢牢抓住行政相對人的心理特點，有的放矢地進行“說理”，最終讓他們尊重執法行為和執法結果。

9.激活說理式。警察在處理一些關系到不特定多數人利益的執法案件時，個別行政相對人及其近親屬往往會以“沉默”等方式來應對警察的執法工作。為了防止他們該說的不說、不該說的亂說，警察可以通過深度剖析他們的心理特征，從他們最為關心的現實利益著手，對癥下藥，進而順利開展執法工作。

10.踐行說理式。警察在說理式執法過程中，必須身體力行，從實踐中來再到實踐中去。例如警察從接警、出警到調查、取證再到做出執法決定等執法過程都應當在法律框架下做到反應迅速、行動靈敏、注意細節，等等。

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責任編輯：梁衛軍