地方政府土地財(cái)政地域差異研究及轉(zhuǎn)型分析

吳迪 廖英伶

[摘要]城市建設(shè)初期，土地財(cái)政在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用，但如今土地出讓金持續(xù)增長(zhǎng)，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度高，甚至不少地方政府都患上了“土地財(cái)政依賴癥”，形成了“吃飯靠財(cái)政，建設(shè)靠土地”的特殊格局。但不同地區(qū)的土地財(cái)政存有差異，本文選取北京、武漢和南寧作為研究的代表性城市，探究地方政府土地財(cái)政的現(xiàn)狀，從土地財(cái)政收入規(guī)模與增長(zhǎng)趨勢(shì)及對(duì)地方財(cái)政總收入的貢獻(xiàn)程度，分析不同地區(qū)土地財(cái)政情況存在差異的原因，提出土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的政策建議，以期改善現(xiàn)有土地財(cái)政模式，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]土地財(cái)政 現(xiàn)狀 地域差異 政策建議

[中圖分類號(hào)]F301.0;F812.7 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ?[文章編號(hào)]1009-4245（2018）04-0018-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.04.004

近20年來，隨著房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，我國(guó)城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面獲得了極大改善。在城市發(fā)展的過程中，土地財(cái)政已經(jīng)成為地方政府重要的財(cái)政收入來源，為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但一些地方政府出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的雙重考量和追求下，不同程度地出現(xiàn)了“賣地沖動(dòng)”，其財(cái)政收入過度依賴土地，甚至將土地出讓收入作為償還地方債務(wù)的主要渠道。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)增速放緩的新常態(tài)下，土地財(cái)政的問題逐漸顯現(xiàn)，盡管中央政府出臺(tái)了一系列調(diào)控措施，但“土地財(cái)政”問題并沒有得到根本解決，宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

一、土地財(cái)政地域差異表現(xiàn)

（一）城市選取說明

本文選取北京、武漢和南寧三市作為城市代表，以研究三市的土地財(cái)政現(xiàn)狀和依賴度。北京市作為全國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，不需要過多利用土地財(cái)政來作為地方政府的主要收入來源，故將其作為一線城市的典型代表;武漢市作為中部地區(qū)最大都市，是內(nèi)陸地區(qū)最繁華的中心城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，土地出讓金也高，因此將其作為二線城市的典型，研究其土地財(cái)政的依賴度;南寧市作為廣西壯族自治區(qū)的首府，處于中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比東部沿海城市較低，且土地出讓金也較高，因此將其作為三線城市的代表，研究其土地財(cái)政規(guī)模（具體經(jīng)濟(jì)概況見表1）。

（二）各市土地財(cái)政現(xiàn)狀比較

1.土地財(cái)政收入規(guī)模計(jì)算。在進(jìn)行土地財(cái)政收入規(guī)模測(cè)算時(shí)，主要采用土地出讓金收入及與土地、房產(chǎn)相關(guān)稅收之和來計(jì)算，土地、房產(chǎn)相關(guān)稅收主要包括耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅等。還需要注意的是，土地儲(chǔ)備抵押融資也是土地財(cái)政收入的組成部分之一，其規(guī)模高于土地出讓金與土地、房產(chǎn)稅之和，但土地儲(chǔ)備抵押融資從本質(zhì)上來說是一種債務(wù)，是一種虛擬的經(jīng)濟(jì)收入。因此，本文的土地財(cái)政收入規(guī)模不將其作為組成部分，以此得出土地財(cái)政收入總規(guī)模具體計(jì)算公式如下：

■ （式1）

其中U為土地財(cái)政收入總規(guī)模;R為土地出讓金;G為耕地占用稅;F為房產(chǎn)稅;C為城鎮(zhèn)土地使用稅;Z為土地增值稅;Q為契稅;為第i省市（i= 1，2，3）;j為第j年（j=2009，2008……2016）。

根據(jù)公式1計(jì)算三個(gè)城市的土地財(cái)政收入規(guī)模，如表2所示，為了更好地顯示和比較三市的土地財(cái)政收入規(guī)模，形成圖1。由圖1可見，北京市的土地財(cái)政收入相當(dāng)高，雖然土地財(cái)政收入規(guī)模有所波動(dòng)，但其財(cái)政收入規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他城市;武漢的土地出讓金收入逐年上升，到2016年甚至趕超北京;南寧市作為三線城市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不及其余二市，但其土地財(cái)政收入也呈逐年上升趨勢(shì)，且除2009年外總體不低于100億元。由此可見，無論是一線、二線還是三線城市，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的城市，土地財(cái)政收入都達(dá)到較大的規(guī)模，我國(guó)土地財(cái)政的現(xiàn)象仍然存在。

2.各市土地財(cái)政依賴度計(jì)算。由于所選取三個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存有較大差異，因此不能僅靠單純的土地財(cái)政收入來說明其土地財(cái)政的依賴程度。為驗(yàn)證其財(cái)政收入對(duì)土地財(cái)政收入的依賴程度，需要進(jìn)一步分析各市土地財(cái)政收入規(guī)模占地方財(cái)政總收入中的比重。計(jì)算公式為：

■ ? ? ? ?（式2）

其中，M為土地財(cái)政收入規(guī)模占地方財(cái)政總收入的比重;U為土地財(cái)政收入規(guī)模;Y為預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入（不包含式1中的G、F、C、Z、Q，因U中已將其包含），i為第i省市（i=1，2，3）;j為第j年（j=2009，2010，…，2016）。根據(jù)公式2，計(jì)算3個(gè)市土地財(cái)政收入規(guī)模占地方財(cái)政總收入比重見表3，為了更直觀地看出三市的土地財(cái)政依賴度，繪制土地財(cái)政依賴度折線圖，見圖2。

二、各市土地財(cái)政現(xiàn)狀差異及原因分析

（一）各市土地財(cái)政現(xiàn)狀差異

王玉波通過SPSS軟件中的“層次聚類分析方法”將全國(guó)31個(gè)省市的土地財(cái)政收入規(guī)模及其年均對(duì)地方財(cái)政總收入貢獻(xiàn)率進(jìn)行聚類，將其劃分為五個(gè)集群進(jìn)行分析;[1 ]顧乃華等通過省際面板數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)我國(guó)土地財(cái)政的量化特征和區(qū)域差異的成因;[2 ]鄒秀清采用全國(guó)287個(gè)地級(jí)（及以上）城市面板數(shù)據(jù)資料，基于回歸方程的Shapley值分解方法，對(duì)我國(guó)土地財(cái)政區(qū)域差異的測(cè)度及成因進(jìn)行實(shí)證研究 [3 ]。實(shí)證研究結(jié)果均顯示土地財(cái)政存在區(qū)域差異。

由表3及圖2可見，三市的土地財(cái)政依賴度各有差異。起初北京市土地財(cái)政依賴度高于其他城市，但比重逐漸下降，其他城市反超北京，武漢市的土地財(cái)政依賴度在三市中最高。

北京市的土地財(cái)政依賴度在2010年達(dá)到最高峰后開始逐年降低，最高時(shí)土地財(cái)政收入規(guī)模未超過地方財(cái)政總收入的50%，2013年上升后又逐年下降，到2016年低于20%。雖然北京市財(cái)政收入規(guī)模最大，但其所占地方財(cái)政總收入的比重小。北京作為國(guó)際性的大都市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平領(lǐng)跑全國(guó)，城市化水平高，工業(yè)化已到穩(wěn)定階段，其發(fā)達(dá)的二、三產(chǎn)業(yè)可為地方政府帶來大量的預(yù)算內(nèi)收入，不需要靠大量出讓土地獲取高額土地出讓金作為地方政府的收入來源;除此之外由于北京房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)較早，而土地資源具有稀缺性，過度開發(fā)導(dǎo)致土地的供應(yīng)在不斷減少，土地財(cái)政的發(fā)展空間也不斷縮小，因此其土地財(cái)政依賴度明顯低于武漢、南寧。

武漢市的土地財(cái)政依賴度在2009年還很低，在2010年急劇增長(zhǎng)后呈平穩(wěn)上升趨勢(shì)，從2011年開始，其土地財(cái)政依賴度高于50%，是三個(gè)城市中土地財(cái)政依賴度最高的城市。武漢市作為中部地區(qū)的繁華都市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于北京但遠(yuǎn)高于南寧，城市建設(shè)還在繼續(xù)，因此地方政府需要大量的資金來加快城市化進(jìn)程;此外，中部城市的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展較晚，可供應(yīng)的土地?cái)?shù)量較多，土地財(cái)政空間相對(duì)寬松。

南寧市2011和2012年的土地財(cái)政依賴度達(dá)到50%以上，但從2014年開始明顯下降，雖然低于50%但仍占較大比重。相比另外兩個(gè)城市來說，南寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不成熟，因此需要通過出讓土地獲取高額土地出讓金作為地方政府的主要收入來源;房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)落后，但其土地開發(fā)具有很大潛力，且基于去庫(kù)存的政策導(dǎo)向，可以提供大量土地進(jìn)行出讓。

（二）土地財(cái)政差異原因分析

從全國(guó)土地財(cái)政現(xiàn)狀來看，國(guó)內(nèi)學(xué)者大都認(rèn)為分稅制改革是土地財(cái)政形成的根本原因。1994年的分稅制改革，中央將稅種劃分為中央獨(dú)享稅、地方獨(dú)享稅以及中央與地方共享稅3種，中央政府將收入來源較為穩(wěn)定、稅源集中、征收潛力較大的稅種列為中央獨(dú)享稅或中央與地方共享稅，而其他來源不穩(wěn)定、稅源分散、難以征收的稅收則列為地方獨(dú)享稅。[4 ]在加大地方政府財(cái)政壓力的情況下，地方政府的事權(quán)范圍卻有增無減，形成財(cái)政收入與支出間的缺口[5 ]，為了縮小這一缺口，地方政府通過發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)獲得巨大的收益，在近幾年的發(fā)展中，房地產(chǎn)開發(fā)成為推動(dòng)我國(guó)快速城市化的動(dòng)力來源，帶動(dòng)了我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，并為我國(guó)GDP的兩位數(shù)快速增長(zhǎng)做出了貢獻(xiàn)。[6 ]

從各市土地財(cái)政差異來看，根本原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為穩(wěn)定，其財(cái)政收入不必依靠大量出讓土地來獲取，因此土地依賴程度較小;而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，為了促進(jìn)城市化的發(fā)展和更好地進(jìn)行城市建設(shè)，就需要大量的資金，而出讓土地獲取土地出讓金就成為地方政府獲取收入的主要來源。在過去特殊的“唯GDP論”和政績(jī)考核的“晉升錦標(biāo)賽”模式下，相對(duì)落后的城市為了實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，反過來又激勵(lì)了地方政府的土地財(cái)政行為。

三、土地財(cái)政轉(zhuǎn)型建議

（一）因地制宜進(jìn)行土地財(cái)政模式轉(zhuǎn)型

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心專家喬潤(rùn)令說：“中國(guó)城市由土地收入支撐的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)能力，2010年達(dá)到高峰后開始退潮。后土地財(cái)政時(shí)代正在來臨。” [7 ]“后土地財(cái)政時(shí)代”指的是受國(guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控政策影響及土地資源（耕地）瓶頸約束，現(xiàn)行的土地財(cái)政模式不能再長(zhǎng)久維持，在這一時(shí)期，地方政府無法繼續(xù)依靠土地出讓金、土地房產(chǎn)稅費(fèi)收入及土地儲(chǔ)備抵押融資收入維持地方支出的情形。

土地財(cái)政在短期內(nèi)可以帶來高額的財(cái)政收入，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，土地財(cái)政仍存在著浪費(fèi)土地資源、推高房?jī)r(jià)、引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等弊端，因此需要進(jìn)行土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型。但由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，土地財(cái)政的現(xiàn)狀也存在差異，需要在系統(tǒng)治理土地財(cái)政問題的同時(shí)，因地制宜地考慮到各地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域發(fā)展水平等方面的不同。對(duì)于一線城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展早，未來可出讓的土地稀缺，可以在該類城市征收物業(yè)稅，為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源;對(duì)于二線城市，城市化發(fā)展較為完善但還需要進(jìn)一步推進(jìn)，該類地區(qū)應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變城市化的動(dòng)力來源，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，為逐步擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴創(chuàng)造條件，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;對(duì)于三線城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為薄弱，國(guó)家可以適度增加財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予政策支持和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提高土地的利用率，發(fā)揮土地的潛力，獲取土地開發(fā)的最高效益，努力提高城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加新的財(cái)政收入來源。

（二）促進(jìn)事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一

目前，中央政府財(cái)權(quán)較大、地方政府事權(quán)較多的格局依然存在。為了改善民生，地方政府需要承擔(dān)的支出義務(wù)不斷上升，在維持穩(wěn)定和足夠的財(cái)稅來源的情況下，地方確實(shí)不得不將土地出讓金作為主要收入來源。針對(duì)這一問題，一方面需要通過完善分稅制等改革，讓地方財(cái)權(quán)事權(quán)實(shí)現(xiàn)更高水平的統(tǒng)一，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，幫助地方政府獲得穩(wěn)定的財(cái)源，降低土地財(cái)政規(guī)模在財(cái)政收入中的占比，另一方面需要進(jìn)一步推動(dòng)取消和下放行政審批、推進(jìn)稅收制度等改革，激發(fā)社會(huì)活力;此外，為了化解地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)，可以建立健全地方政府融資平臺(tái)預(yù)警與約束機(jī)制，鼓勵(lì)平臺(tái)公司開辟多元化的融資渠道，減少對(duì)土地?fù)?dān)保的依賴。

（三）堅(jiān)持不唯GDP為主的政績(jī)考核機(jī)制

唯GDP論的政績(jī)考核機(jī)制帶來了諸多問題：一些地方政府只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略了環(huán)境保護(hù)，雖大量出讓土地但利用率卻低下，由于土地具有稀缺性且開發(fā)是不可逆轉(zhuǎn)的，這將造成土地資源的浪費(fèi)。十八大之后這一問題得以改觀，堅(jiān)持不把GDP增長(zhǎng)作為唯一目標(biāo)的政績(jī)考核機(jī)制，在實(shí)踐中引導(dǎo)地方政府向城市公共治理者的角色轉(zhuǎn)變;地方政府的公共財(cái)政體制應(yīng)與其事權(quán)相平衡，降低地方政府獲取經(jīng)濟(jì)與政績(jī)收益對(duì)土地財(cái)政的依賴度。

四、小結(jié)

本文將北京、武漢和南寧作為一、二、三線城市的代表，探討土地財(cái)政的區(qū)域差異，通過土地財(cái)政收入規(guī)模和土地財(cái)政依賴度的比較，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的土地財(cái)政存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)其土地依賴程度較小;而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，為了促進(jìn)城市化的發(fā)展和更好地進(jìn)行城市建設(shè)，就需要大量的資金，而出讓土地獲取土地出讓金就成為地方政府獲取收入的主要來源。因此，為了減少土地財(cái)政依賴度，根本方法是要縮小城市經(jīng)濟(jì)差距，此外，應(yīng)繼續(xù)弱化以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的理念，從思想和實(shí)際兩方面共同解決土地財(cái)政的問題。

[參考文獻(xiàn)]

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[7]專家：后土地財(cái)政時(shí)代 ?城市建設(shè)模式將發(fā)生變革[EB/OL].（2015-01-11）[2018-3-27].http：//finance.people.com.cn/n/2015/0111/c1004-26363662.html.

責(zé)任編輯：周 玲