新形勢下我國人大監督權行使和完善的三個維度探析

摘 要：《憲法》將人民代表大會制度規定為我國的根本政治制度，其中人民代表大會是國家權力機關，并賦予人大立法權、決定權、任免權和監督權的職能。人大監督權是一項使用最頻繁法定職權之一。高度整合的政治體制缺乏對權力進行制度化約束的路徑，容易使人大監督權缺乏權威、被懸置，力度不夠，流于形式等問題，呈現出碎片化、運動式的特點。本文通過從人大監督權的了解權、處置權以及制裁權這三個權力結構，從信息、對話、強制三個維度來保證人大監督權，尤其保證人大“錢袋子” 監督權力的有效行使，不但提高理財治國能力，將公共財政和良法善治的理念相契合，推動國家治理能力和治理體系的現代化，真正實現依法治國和依憲治國。

關鍵詞：監督權；政治體制；信息；對話；強制

人大是國家權力機關，把憲法和法律賦予人大的基本職權概括為立法、決定、任免和監督權。人大監督權是一項使用最頻繁法定職權，其行使的好壞直接影響著國家民主政治的好壞、法治化水平、治理能力和治理體系現代化的進程。

一、人大監督權的內涵

1.人大監督權的基本概念

目前，對人大監督權的界定，即主要是對“一府兩院”的監督，“即各級人大及其常委會為全面保證國家法律的實施和維護人民的根本利益，防止行政、司法機關濫用權力，通過法定的方式和程序，對由它產生的國家機關實施檢查、調查、督促、糾正、處理的強制性權力?！盵1]從監督主體來講，主要是各級人大及其常委會。根據法律規定，監督權只能由各級人大及其常委會集體行使，其他任何組織和個人無權行使，也不能委托或轉讓給其他組織或個人行使。從監督對象來看，主要是“一府兩院”。人大監督是對貫徹實施法律的監督，監督內容廣泛，且最終實現人民意志和權益，具有根本性。憲法明確規定，任何政黨、社會團體、企事業單位、公民個人必須在憲法和法律范圍內活動。因此人大監督必須抓重點，抓重大事項，不能過多干預司法、行政監督。要做好人大監督，必須明晰人大監督權權力邊界和使用空間。

2.人大監督權的權力邊界和使用空間

人大的四項職權，概括為立法、決定、任免和監督權。立法權是一項首要職權，是以國家名義制定法律的權力。人民有權決定國家的一切重大事情，人大是人民的代議機關，因此人大對國家和地方的重大事情具有決定權。“人事任免權是指各級人民代表大會及其常委會對國家機關領導人員及組成人員進行選舉、任命、罷免、免職、撤職等諸種權力。”[1]人大監督權是一項具有保障功能性權力，是對其他國家機關及領導人員的權力進行控制、調節和制約。人大行使監督權是在其他國家權力行使基礎上運行的，它與立法、決定和任免權相互聯系，相互作用，共同構成國家權力機關的權力運行體系，其中監督權是人大行使其他權力的延續和保障。沒有其他權力的行使，人大監督就失去了監督對象和監督內容，沒有人大監督權的行使，其它權力的行使及其效果就失去了后盾和保障。

3.人大監督權的權力結構

監督權是綜合權力，它由不同的監督方式構成，監督權又是行為過程，它的實現有不同的監督步驟。了解、處置和制裁權三方面的權力構成了我國人大監督權的權力結構。這三種權力順序反映了人大監督權實現的邏輯過程，其實質是監督權的三個維度，即信息、對話和強制。

（1）了解權。了解權是監督的前提，對被監督者進行了解，是監督者進行處理和制裁的基礎和前提。目前人大經常通過聽取工作報告和匯報“一府兩院”來獲取信息而進行監督。

（2）處置權。處置權是監督的實質性階段，是監督發揮真實效力的直接體現。人大通過作出決議、決定和組織調查委員會，提出批評和受理申訴等方式處理有關重大事項。

（3）制裁權。制裁權是人大監督權得以落實的保障，對監督對象違法或失職行為進行處理。對由人大選舉、決定、任命和批準任命的的國家機關組成人員，人大通過罷免、撤職、免職、接受辭職的方式進行嚴厲懲治。另外，人大通過撤銷違反憲法、法律及其規范性文件的行政法律、法規、規章等手段，保證憲法在中國社會主義事業中的根本法的地位。

二、人大監督權行使存在的障礙

1.信息不對稱

人大監督權的行使有賴于獲得準確、詳細、有效的信息。在現行政治體制下，黨政不分，以黨代政現象比較突出，黨委和人大權力關系問題尚未在事實上理順。憲法上，人民代表大會在同級國家機關中享有最高權力，其他國家機關由它產生，對它負責。實踐中，人大監督對象的權力來源不均衡導致人大監督權被虛置。根據地方組織法，地方各級政府法律、行政地位的確立和權力不僅來源于本級人大的同意，還必須須來自上級行政機關或同級黨委的授權。這種黨政主導型的壓力型政治體制，產生真正的體制性監督和制約關系是不可能的，這種不均衡現象導致人大與被監督者之間嚴重的信息不對稱，是約束人大行使監督權最大的障礙。

2.事后監督為主，監督被動

在監督過程中，人大并不是獨立行使監督權，而是與“一府兩院”以及政黨進行協商對話合作共同完成的。在目前人大監督過程中，人大經常只是通過聽取“一府兩院”的工作報告和匯報進行監督，通過提出批評和建議這種質詢和詢問的事后監督，缺乏有效的事前介入和事中監督，這種 “躲貓貓”式監督只是被監督對象引領，導致監督呈現出碎片化、運動式的特點。

3.監督手段軟化，流于形式

在監督過程中，被領導者監督領導者的工作，監督主體往往避重就輕，在監督范圍上遮遮掩掩，同時對法律所規定的質詢、罷免、撤職、特定問題調查等剛性手段都很少使用，這種“漏監、弱監”，使得監督乏力并流于形式。

三、人大監督權的行使和完善的三個維度

我國人大監督權涉及多主體、多對象、多項內容的復雜體系。以人大為中心，了解并遵循決策、執行權和監督權各自差異化的運行規則及要求，構建相應的監督體系和監督規則是完善人大監督權的根本出路（如圖1），具體要在信息、對話、強制三個維度上下功夫。

1.信息維度

人大監督權行使的成效取決于人大獲得信息的有效程度。人大要獲得詳細的信息資料，須處理好人大和黨、政府之間的關系，須借助制度建設和技術平臺來實現。一是加快“一府兩院”電子政務的進程，二是保證政務公開。

（1）處理好黨和人大的關系，強化人大監督的最高權威。由于黨政不分，以黨代政的弊端導致人大不敢也不善于監督。憲法規定，黨必須在憲法和法律范圍內活動。同時，有學者指出，“我們黨應充分尊重人大的意志，凡涉及改革、發展和穩定等重大事項，黨組織應在決策和執行過程中提請同級人大討論決定?！盵2]因此，需要通過立法方式明確黨與人大的關系，使黨的領導作用和人大權力的獨立行使都有法可循。“可通過制定完整的政黨法，或頒布《黨委與人大關系法》，將《黨政領導干部提拔任用條例》等一系列規范黨委與人大關系的紀律上升為法律。”[3]

（2）處理好人大與政府的關系，落實人大權力機關的法律地位。理論上，人大對政府授權最有法律依據，但在現實中，上級政府和黨委對政府的影響遠遠超過人大的影響。同時，我國政府控制財政權，在財力上人大處于被支配的地位，實際削弱了作為監督主體的人大的自主性和獨立性，導致人大監督處于弱勢地位甚至被虛置。

因此，加強人大監督的制度化有賴于處理好人大與政府的關系。重大事項的決定權和重大人事的任命權交給人大，同時人大加強事前、事中和事后的監督，通過加強人大預算監督、經常性審計和績效審計監督來強化人大的財政監督權。人大應依托我國專家學者的智庫力量成立專門的審查機關，實行誰審查誰負責的責任制，直接對政府財政預算的合法性、真實性、效益進行審查監督。其次，建立立法型審計機構，保障監督機構的獨立。另外，借助審計手段和經常性的監督檢查來加強對財政執行情況的監督。[4]同時，構建對“一把手”進行制度化的問責機制，對“一把手”進行年度述職評議和定期質詢，實行嚴厲的政治問責和道德詰責。

2.對話維度

人大監督權和政府行政管理權基于目的統一性，其相互合作和對話是保障監督權有效發揮的關鍵。人大監督權的啟動與運行是主動、積極的。只要行政權和司法權違反了憲法和法律，違反了人大的決議決定，人大便可直接進入監督程序，啟動糾錯和處置機制。[5]

（1）在地方性法規中建立對話溝通機制。建立對話溝通機制，搭建法定對話溝通平臺，有助于地方性法規和科學性，為地方治理提供科學有效的法律依據，真正提高依法治國的水平和質量。

（2）采取多樣化的對話溝通方式。在實踐中，人大可采取多種制度化對話溝通方式，使人大與政府及相關部門的溝通與對話始終保持暢通。例如分管領導主動溝通機制、人大財經委與政府對口部門聯系對話制度、具體工作安排通報與座談會制度、專題研討制度等。

（3）靈活采用一些非正式的對話。人大可采取一種軟性嵌入策略，讓監督對象支持人大的監督并樂于接受人大的監督。

（4）推進電子政務和提高政務公開的力度。大力構建電子政府，讓人大可以通過網絡平臺及時了解有關法律、法規以及決策的執行情況，既保證人大的知情權和監督權，又使人大全過程監督、控制和調整，讓人大有更大的主動權和話語權，同時可以引導更廣泛的有組織的民眾參與，推動民主政治的發展。

3.強制維度

謝爾德曾強調，“如果沒有強制，圍繞信息展開的政治對話，不僅不能真正約束權力，有時還會使得這種政治對話變成官員可以隨意利用的‘政治裝飾。”[6]因此，人大的強制手段是保證人大監督權實現的最有約束力的手段。同時，人大強制手段有賴于對人大行使監督權的保障機制。

（1）建立健全人大行使監督權的保障機制。目前，人大監督沒有權威的直接原因是缺乏一把尚方寶劍，人大不敢監督，避重就輕，手段軟化，監督乏力。目前，《監督法》的出臺以及通過給予人大代表在開會期間的言論自由，對其言論受法律保護免追法律責任等手段，但是人大代表還是不敢說真話，說真話意味著“政治自殺”。同時加上人大在現實中的權力遠遠比不上理論中的權力，再加之行政權力擴張，人大對政府、黨的依附性進一步增強，使人大流于形式。因此，加快政治體制改革，將人大建設為真正的權力機關是保證人大行使權力最根本的保障。

（2）通過法定程序和方式實現人大監督制度化。繼續提高人大監督是最具權威的監督的認識。有大批學者建議成立憲法監督委員會，專門負責違憲審查，對政黨、國家機關違憲行為直接進行審查并糾錯，同時將政府系統的審計機構劃歸人大領導，建立人大監督專員制度，[7]進行定期視察和不定期抽查，同時加強執法檢查的制度化，避免運動式的執法大檢查，完善代表評議、述職評議、錯案追究制度和法律監督文書制度，實現監督的制度化。

（3）尊重人大代表個人權利，發揮人大代表能動性。尊重人大代表個人權利，滿足人大代表自身的基本需求，通過個性化的人文關懷增強人大代表的能動性。同時，繼續賦予人大代表一定的言論自由和免究政治責任的制度，保證人大代表真正說真話，這樣不僅可以增強人大代表的歸屬感，而且能保證人大代表敢作敢為，才能從根本上代表民意和反映民情。

人大監督權的行使和完善有賴于國家法制建設，有賴于政治體制改革和人大自身建設，全方位將人大建設為國家真正的權力機關，同時加強社會監督、行政監督、司法監督、輿論監督以及結合現代科學技術，尤其是網絡技術和電子政務。

我國是一個黨與國家并行治理的國家。在此特有下，重大事項實現由“黨委決策—政府執行—人大監督”模式向“黨委建議—政府提案—人大決定—政府執行—人大監督” 的模式轉變，才能從根本上完善人大監督權，讓人大監督權真正發揮實效，讓人大真正代表民意。

參考文獻：

[1]蔡定劍.中國人大制度[M].社會科學文獻出版社，1992

[2]尹中卿.堅持和完善人民代表大會制度[J].求是，2009（9）

[3]魏陸.人大預算監督效力評價和改革路徑探析[J].上海交通大學學報，2017（1）

[4]林慕華、馬俊.中國地方人民代表大會預算監督研究[J].中國社會科學，2016（6）

[5]倪春納.強化人大監督權力途徑的研究述評[J].天府新論，2017（3）

[6]張建紅.關于增強人大監督權的思考[J].人大研究，2015（3）

[7]賴偉能.預算監督與人大權威[J].人大研究，2016（3）

作者簡介：

李冬梅（1986--）女，中共咸陽市委黨校科研咨政處科員，政治制度及鄉村治理。