精準扶貧：理論創新與實踐探索

高維謙

[摘? 要]精準扶貧開發思想，為脫貧攻堅指明方向和提供理論指導，系統性創新了中國特色扶貧開發理論;為破解先富帶后富這一跨世紀難題，探索出共同富裕的新路子，實現先富帶后富理論的重大創新，精準扶貧已取得新成果，實踐中還會遇到新問題，需要不斷探索和創新發展。

[關鍵詞]精準扶貧;思想;理論;創新;實踐

[中圖分類號]F061.4? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）11-0059-05

黨的十八大以來，中央總結扶貧開發的經驗教訓，提出以精準扶貧為核心的扶貧開發思想，形成扶貧開發完整的組織領導、政策措施和管理機制，部署動員全黨全社會打贏脫貧攻堅戰。精準扶貧為脫貧攻堅指明目標方向，提供全新的理論指導，各地實踐取得扶貧開發新成果，但在實踐中仍遇到新問題，精準扶貧尚需探索和創新，進一步開創中國特色扶貧開發共同富裕的全新道路。

一、精準扶貧工作存在的問題

（一）精準識別量大有難度

1.沒有實際收入數據識別難。農民家庭純收入沒有記賬統計，入戶調查也難，貴州省推廣“四看法”，有些地方“六看一算”，普遍是看房、糧？穴生活？雪、勞動力、有無讀書郎、是否患病、家庭用具，算家庭收支賬，公示確定。老年人需要識別具有贍養義務子女的收入，一些地區扶貧辦，子女在機關事業單位，或在企業、農村達中等以上收入水平，父母不算貧困戶。由此需動用相關部門核查其子女的收入狀況，公安查戶籍，市場監督查是否有經營注冊，交通查是否購買車輛，人社查就業情況，住建查是否在城里購買住房等。與低保戶、保障房分配認定相同，很難精準識別，收入在貧困線附近就全憑調查人員的態度，而卻關乎著能否得到幫扶。但只要各環節公正調查評議，總體可相對公平。

2.精準識別卻遭遇人為歪曲。然而，精準識別卻遭遇貪腐不正之風歪曲，導致識別不公正不公平。2015年10月，審計署審計結果顯示：廣西馬山縣為不符合標準的3119人建檔立卡，其中財政供養的343人，在縣城購買商品房或自建住房43人，個體工商戶或經營公司的439人，有2454人購買了2645輛汽車。而為完成上級確定的脫貧任務，將低于國家扶貧標準的608戶、2272人，認定為脫貧，占脫貧戶數9.10%、脫貧人數8.9%。嚴重敗壞黨和政府形象，駭人聽聞！

調查表明，2016年被審計的各縣補錄貧困人口9.51萬人，共剔除不符合建檔立卡標準的10.18萬人。2015年8月至2016年6月，全國動員近200萬人復查，補錄建檔立卡貧困人口807萬人，剔除識別不準929萬人，補錄+剔除共占建檔立卡貧困人口19.37%。識別不準、不公正帶有普遍性，如何公正地精準識別成現實難題。

3.每年動態識別工作量大?，F行國家貧困標準線是按2010年的不變價，確定2011年農民人均純收入2300元，每年根據物價指數、生活指數等動態調整，2013至2016年的現價標準，分別是2736元、2800元、2855元、2952元。而精準扶貧要求動態調整貧困人口，每年末需調查貧困群體的人均純收入，與當年現價貧困標準線對比，動態識別調整工作量相當大，需耐心認真和公正操作。

（二）產業扶貧是長期難題

1.官僚主義影響。扶貧開發30年中，有些地方習慣于行政化扶貧，動輒規劃種植同類果蔬數十萬、上百萬畝，飼養數百萬、數千萬頭（只）畜禽等，政府把飼養、種植種苗統一購置分發下去，就撒手不管。上報扶貧政績數字很亮！但卻不符合貧困村戶實際和意愿，遇到技術難題、市場變化、合作糾紛等問題，政府不幫助協調解決，而農戶居住偏遠無助，致大量扶貧資金浪費，甚至幾度扶貧更貧困。

2.存有失敗陰影。一些貧困戶幾次跟風發展生產，因市場價格周期變化影響，或因官僚主義扶貧而失敗，損失的不但是政府大量人財物力，有些農戶背負親屬的債務，貼息貸款20多年至今未還，失去再致富的信心，金融機構也不愿再發放貸款。貧困戶普遍有顧慮：缺資金沒本錢，更缺項目沒途徑，擔心有風險沒信心。

3.市場風險難測。長期以來農業產業結構嚴重同質化，大量農產品輪番幾度發生賣難，扶貧開發大多是同質類種養業，隱含更大市場風險。

4.勞動力難適應。農村青壯年大多外出謀生，產業扶貧缺乏勞動力，當然，有好項目可吸引農村青年返鄉，這并不是大難題。

（三）執行中有偏差

精準扶貧執行中出現偏差，落實不到位;有些貧困戶內生力不足，形成嚴重依賴等靠要意識，不配合脫貧工作。

1.思想認識兩個極端。精準扶貧中存在兩種極端認識：拖拉和急躁并存。有的按慣性思維拖拉不落實，市縣領導對脫貧攻堅沒有足夠重視，基層扶貧以會議和文件高調表態多、面上指導多、宣傳政績多，而行動落實和解決實際問題少。市縣主要領導、分管領導及相關部門，對扶貧任務落實、項目實施及資金使用管理等缺乏監管。有些地方不顧客觀實際盲目攀比，為政績要求基層提前脫貧，不能很好思考脫貧良策;有的集中扶貧資源用于少數村少數戶，作為脫貧典型宣傳推廣，而這種典型卻不可復制，加劇了扶貧中的不平衡性。

2.形式主義多種表現。精準扶貧中形式主義表現突出：普遍反映頻繁填表報數、撰寫材料、迎評陪檢，有些地方檢查注重看資料不重實效，補充各類扶貧資料，扶貧干部教扶貧對象回答問題，扶貧手冊記錄扶貧措施虛假;檢查或暗訪為趕進度程序式提問，因聽不懂或不理解問話等因素，不按標準回答就是不滿意;為迎檢做大型展板、拉橫幅、精裝資料、超標接待;有的建檔立卡名單一年更新5次，一個鄉整改檔卡花費辦公耗材幾十萬;評價扶貧干部能力，要求背誦各級扶貧政策規定，背不出按能力不足處理;扶貧政策難落實，扶貧貼息貸款銀行要求有擔保，等等。

3.引發兩個不平衡。實踐中引發非貧困村、非貧困戶兩個不平衡，問題日益突出。貧困村都是中央省市部委、國企幫扶，基礎設施和產業發展投入資源多;非貧困村多是鄉鎮干部幫扶缺少資源，貧困村修路把非貧困村間隔過去，并安裝路燈、綠化等，相比反差巨大;非貧困戶攀比爭當貧困戶，老年人占農村絕大多數，為減輕子女負擔分戶再申請貧困戶，扶貧干部每天接待多人以至10人要辦貧困戶，為此上訪占接訪量比重大。

4.內生不足“等靠要”。有些人安于貧困，據媒體調查，廣西深度貧困縣為每戶遷建兩層半樓房，深山里的貧困戶不用花錢，而縣鄉書記、縣長及駐村干部不斷進山動員，一年多來仍有幾戶不愿搬遷，安于貧困卻更關心低保。有些人懶惰成性。據《半月談》記者走訪：不少貧困戶存在突出的“等、靠、要”思想，認為脫貧是干部們的事與己無關，有勞動能力卻將茶園、承包地撂荒，打麻將、喝小酒，坐等救濟兜底，扶貧變成養懶漢。有的縣將扶貧貼息貸款入股合作公司，每年每戶可分紅4000元，2017年縣里決定停止分紅，改為發放一頭牛養一年至少收入8000元，而有一貧困戶三個壯勞力，卻大吵大鬧不養牛，就想要現金分紅打麻將。有些貧困戶更不愿脫貧，當第三方評估進村調查，有的戶竟隱瞞收入，抹煞扶貧干部成績;有的找扶貧干部要東西，有一戶要求每次來必須帶東西，否則就在督查時說扶貧干部沒來過;有扶貧干部到貧困戶家送大米，商討脫貧辦法，貧困戶邊打麻將邊說：我家那么多人，就一袋大米哪夠吃？還有的言稱：我脫不了貧，你們就交不了差！甚至要挾說“我對你滿不滿意要看你的表現”。

（四）高壓下貪腐依然嚴重

長期以來涉農扶貧資金多有貪腐，在從嚴治黨和高壓反腐下，精準扶貧中各類貪腐依然很嚴重。

1.扶貧貪腐多種表現。以虛簽合同、虛假發票、虛假支出、重復申報等套取扶貧資金;違規挪用購買通訊、交通工具，列支經費、招待費，發放津貼福利、建造樓堂館所等;違規發放扶貧貼息貸款，或以虛假銀行貸款套取貼息;在審批項目、分配資金中，吃拿卡要尋租拔毛和優親厚友;項目建設偷工減料，高價甚至翻倍購買扶貧種苗等。有些地方扶貧貪腐帶有普遍性，且不少窩案。扶貧資金貪腐和浪費，不但損失資金，更損害政府形象，既讓社會愛心人士失卻幫扶貧困信心。

2.查處扶貧貪腐增多。2016年審計查出有問題扶貧資金35.1億元，追責問責970人。2016年6月審計署稱：抽查40個縣扶貧資金50.13億元，僅占總額的45.58%，卻有8.43億元閑置超過1年，最長逾15年，有1.51億元被虛報冒領或違規使用。云南尋甸縣發放1339筆扶貧貼息貸款6560萬元，僅有711筆3433萬元是建檔立卡貧困戶，近一半發給非貧困戶。2017年6月審計署稱：抽查審計158個縣，有96個縣存在騙套、違規使用等問題297個，涉及扶貧資金3.81億元。2016年，全國檢察機關共立案偵查扶貧職務犯罪1892人，同比上升102.8%。

3.超標接待依然存在。在全面從嚴治黨下，違規作風腐敗仍多發，有些領導帶領全體領導班子成員和主要科室負責人，借扶貧慰問之機吃喝玩樂。

二、精準扶貧的實踐探索

針對精準扶貧的實踐難題和執行偏差，應該深刻理解精準扶貧精神實質和要求，創新扶貧開發組織管理機制，結合實際糾正偏差和解決難題。

（一）創新開發式扶貧機制

1.改變扶貧組織方式。調查發現，有些縣市對精準扶貧沒有深刻認識，仍要求鎮村限期上報脫貧計劃，而不是按精準扶貧要求先派人包村包戶，深入調查共同確定扶貧項目、形式、方法等;仍沿用規劃大規模種植、飼養項目，突顯扶貧政績，而不能因村、因人、因貧困原因施策，村民想辦的項目，因見效慢等因素卻不列入扶貧計劃，如此扶貧難免重蹈覆轍。精準扶貧務須按精準的要求，改變官僚主義行政化粗放管理，創新扶貧開發精細組織管理方式。

2.創新管理消除風險。困難戶最擔心市場風險，精準扶貧必須解決小農戶與規?；?、現代化、大市場的矛盾，通過引進或成立公司、合作社，或依托經營大戶，把農民組織起來消除市場風險。扶貧開發應堅持政府主導幫扶，實行市場化運作的原則;政府不干預生產經營，但應審核公司、合作社的章程，按要求建立完善的財務制度，加強監管;幫助協調解決資金和項目，市場風險通常由合作各方共擔，市場發生重大變化或發生糾紛，政府應協調各方處理，不要坐等事態擴大嚴重化。

近年各地創造出多種零風險模式，應予借鑒推廣。若沒有或暫不具備成立公司、合作社條件，宜以村或臨近幾個村建立服務點，負責種養技術管理指導，保證貧困戶隨時聯系獲得技術服務。合作的形式、方法可多種多樣，但必須改變以往沒有技術服務、風險大的狀況，提高組織管理水平。

3.統籌村鎮規劃建設。近20年來，國家先后推進新農村建設、生態文明村建設，許多建設成果已在城鄉建設用地增減掛鉤、舊村改造、新型社區建設中拆毀，重復拆建徒勞無益。精準扶貧不能走重復拆建的老路，且正值實施鄉村振興、現代化兩步走戰略，脫貧攻堅基礎設施建設和產業發展，應統籌綜合規劃村鎮山水林田路，一步規劃分步建設，暫時難以抉擇的，可為未來規劃建設預留決策空間，處理好近期脫貧與未來鄉村振興、實現現代化的關系，決不能再走重復拆建的老路。

2016年4月，《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，要求貧困縣編制好脫貧攻堅規劃，每年編制統籌整合財政涉農資金使用方案。而扶貧項目通常需跨年度建設和使用資金，且距2020年實現脫貧目標僅兩年時間，貧困縣應根據脫貧攻堅規劃，匡算未來建設任務所需資金，與兩年中所能整合的資金規模對比匹配程度，提前做好籌資計劃和安排建設任務。

4.務必同步做好環保工作。不要再走先建設后治理的老路，避免發展中的沖動和生態環境污染惡化，按中央環保督察組要求整改，解決地方玩虛假治理欺騙督察組的問題，精準扶貧務必與生態環保同步建設。

（二）按問題導向尋求改進

1.嚴格精準識別責任制。識別不精準多數是不公正識別，核實農戶收入是關鍵環節，2014年4月，國扶辦印發《扶貧開發建檔立卡工作方案》，要求經農戶申請、民主評議形成初選名單，由村委會和駐村工作隊核實。應健全精準識別組織、核實責任制，誰識別誰負責，核實人、村委會及駐村工作隊負責人，均應簽字確認作為追責依據。

2.力戒形式主義看成效。農村產業扶貧是慢功夫，受季節和生長周期影響，種養項目往往幾年才見成效，扶貧督查評估應重點看措施和項目，分析未來致富的可行性和前景潛力。督查評估產業扶貧以每年1～2次為宜，檢查過多必然催生扶貧干部急躁情緒，使扶貧項目措施不確定、考慮不成熟就匆忙上馬，或以假材料應付檢查，嚴重干擾產業扶貧，欲速則不達而適得其反。為扶貧迎檢制作高檔大型展板、畫冊等，更于脫貧無益。有些地方熱衷于形式主義，實際是脫貧成效不大，欲以宏大精裝的場面、材料和超標接待，贏得扶貧成果好評。各級領導干部應遵循扶貧工作客觀實際，力戒和克服一切形式主義，省市縣的檢查考核，可結合中央的督查考評統籌合并安排，最大減少對基層扶貧干擾，但務須嚴格考評出實效。

3.明確政策解決不平衡。無論如何劃分貧困標準線和精準識別，在標準線上下始終不平衡。而實踐中執行政策存在偏差，加大貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶兩個不平衡，分析原因主要有：一是執行中認定不精準。精準扶貧前貧困村認定不精準，遺留延續沒有精準核實;為達到貧困村標準，有些地區規定貧困發生率不低于25%，會放寬貧困戶識別標準，而非貧困村的貧困戶識別卻更精準，由此加劇兩個不平衡。二是幫扶懶惰引發不滿。辛苦勞作的不幫扶，而懶漢“混混”什么都不干卻要幫扶，非貧困戶們非常不滿意。三是貧困戶識別不公正。精準識別中尋租、優親厚友等貪腐現象嚴重，加劇擴大不公平，敗壞黨和政府的形象。四是政策不清晰的影響。多地扶貧干部稱，整合的扶貧資金，雖沒有文件要求不準用于非貧困村，卻有文件明確要求用于貧困村，即使不符合本地實際，而基層干部普遍擔心問責不作調整使用。

隨著2017年全部貧困縣推廣實施《整合意見》：貧困縣要區分輕重緩急，按照脫貧效益最大化原則配置資源，統籌安排好相關涉農資金;結合脫貧攻堅規劃和各部門專項規劃，在農業生產發展和農村基礎設施建設范圍（即統籌整合使用財政涉農資金用途）內，編制資金統籌整合使用方案。2018年3月，財政部、國扶辦《關于做好2018年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），再次強調按脫貧攻堅目標任務排出輕重緩急，優先保障貧困人口直接受益的產業發展資金，編制年度資金統籌整合使用方案。

中央文件政策很明確：按貧困程度輕重緩急統籌安排整合資金，優先保證脫貧攻堅目標任務完成。據此，貧困縣可結合實際，統籌非貧困村的公益基礎設施建設，部分解決非貧困村發展不平衡問題。各省根據中央扶貧政策明確規定為好，賦予縣級統籌使用整合資金權力，便于包括非貧困縣脫貧攻堅操作。為保證扶貧資源集中脫貧攻堅，國家政策明確要求，財政扶貧資金不得用于非貧困戶。如《通知》明確規定：防止財政扶貧資金使用到非建檔立卡貧困戶。而要解決非貧困戶的不平衡，只能消減外部影響因素，在動態調整中精準公正識別貧困人口，剔除不符合標準的，補入符合標準的;改進對等靠要懶漢的扶貧政策，弱化不公平的攀比心;較次級的貧困人口可后續扶貧解決。

4.創新解決懶惰等靠要問題。懶惰等靠要思想嚴重偏離扶貧開發主旨，占耗扶貧資源，造成社會不良風氣蔓延泛濫，加劇非貧困戶不平衡心態，必須堅決治理。農村的懶漢“混混”看似很難治，而若有對應的政策和方法引導，可促使其加快好轉，實踐中已創造出不少好經驗。一是強制懲罰式治理。一些地區清查享受國家扶持救濟的貧困戶，若查實存在賭博、酗酒滋事等行為，取消其一切幫扶待遇;對舉報低保戶、貧困戶參與賭博線索，及黨員干部、公職人員違規辦理低保等問題，給予獎勵。湖南花垣縣十八洞村，制定《十八洞村精準扶貧貧困戶識別工作做法》，貧困戶識別有九個不評標準，包括不務正業、懶惰成性的家庭不評。二是勤勞獎勵式引導。2014年12月，西南財經大學項目組發起勞動收入獎勵計劃，在四川樂山市五通橋區試點實驗，按低收入家庭的勞動收入給予現金獎勵，以獎代補提高勞動意愿，破除懶漢思想，參加實驗的貧困家庭評估結果表明：就業率相對提高13.5個百分點，每月勞動時間相對增加9小時。三是道德評比式敦促。十八洞村探索實行思想道德星級管理，每個村民小組半年召開一次大會，對公益事業、遵紀守法、社會公德等六個方面公開投票，當場宣布評選結果，定期在全村大會上公開表彰，實行掛牌管理。四川巴中市探索鄉村道德銀行積分管理，南江縣關壩鎮小田村2016年脫貧，但仍有村民等靠要思想較嚴重，2017年由駐村干部、村兩委、黨員和村民代表組成評定組，按遵紀守法、移風易俗、勤勞致富、義務助人、清潔衛生、孝老愛親六方面，每季度對每戶村民按標準加分、扣分，積分可兌換生產生活用品。改變直接送錢送物的方式，變無形道德為有價資本，好吃懶做現象和村容村貌大有改觀。四是學習啟發式推動。有學者認為，應給不努力的貧困戶提供學習榜樣，2016年11月，海南扶貧電視夜校開播，行業專家教技術、出點子，致富能手現身說法，幫扶干部講優惠政策，課程受到貧困戶歡迎。這些做法經驗都行之有效，各地可結合實際選用或綜合應用，不斷探索改進解決辦法。

（三）強化扶貧資金監管

《決定》《意見》等都強調：堅決從嚴懲處扶貧貪腐，建立扶貧資金違規使用責任追究制度。然而，扶貧貪腐依然很嚴重，必須針對性分析原因，全面強化監管機制。

1.全面打通中央從嚴治黨高壓反腐中梗阻。有些縣扶貧貪腐帶有普遍性，黨政不履行主體責任，紀委長期壓案不查，或接受財物、宴請敷衍應付辦案，以致中央高壓反腐傳導層層遇阻。為此，2017年12月，中央紀委決定未來三年，持續開展扶貧貪腐和作風問題專項治理，重點治理扶貧貪腐和監督履職不力問題。

2.完善財政涉農資金撥付使用管理制度。扶貧資金使用管理制度有缺陷，流經縣市部門（扶貧辦）、鄉鎮及村層層截留。應修訂完善財政資金撥付使用管理制度，凡財政專項涉農、扶貧資金，都應通過各級財政部門開設專戶管理、撥付使用;縣級扶貧、國土、水利、農業、林業等部門，按職能落實相關項目、安排資金使用，但資金不經手;財政部門審核項目方（資金使用方）提供的支付清單，按進度、驗收結果核實無誤，撥付資金到項目單位、收款方或貧困戶。如以扶貧資金入股，直接撥付到公司、合作社賬戶，由公司、合作社與貧困戶共同簽字確認。形成財政部門資金管理、扶貧辦等部門資金使用、項目方實施的相互制衡機制，并公開賬務，審計部門加強審計監督，發現違規貪腐從嚴懲處。

3.健全財政涉農資金使用監管機制。2017年3月，財政部等6部委印發《中央財政專項扶貧資金管理辦法》，提出監管要求：各級財政部門負責預算安排和資金下達，加強資金監管;各級扶貧、發展改革、民族、農業、林業等部門，負責資金和項目具體使用管理、績效評價、監督檢查等工作，落實監管責任。中央要求各省指導貧困縣，制定統籌整合使用財政涉農資金具體辦法，并把關督促對不符合政策的條款修訂完善。財政補貼資金使用管理很敏感，監管機制務必縝密，而各縣自行制定管理辦法沒有約束力;且財政補貼資金分配、撥付、使用、管理、監督具有統一性特征，不因地域而有變化，至少應由省級統一縝密制定使用管理監督辦法。

責任編輯? 攻? 克