PPP模式為寧海城鄉(xiāng)公交一體化注入新活力

寧海縣地處浙東，山水相依、海陸相連，具有得天獨(dú)厚的自然稟賦。然而，在通往鄉(xiāng)村振興的路上，偏遠(yuǎn)村莊村民的出行難題卻曾讓當(dāng)?shù)刂鞴懿块T頭疼不已。

坐落在寧海偏遠(yuǎn)高山的桑洲鎮(zhèn)南嶺村就是一例。南嶺村地處寧海、三門、天臺(tái)三縣交界處，因山高路遠(yuǎn)導(dǎo)致交通十分閉塞，不少村里的年輕人都紛紛搬下山，只留下一片“空了心”的老房子。

有的村鎮(zhèn)雖然通了車，但仍存痛點(diǎn)：比如在深甽鎮(zhèn)白巖村，村民原先出行要先步行三四公里到附近村莊的站點(diǎn)坐車；而地處岔路鎮(zhèn)王愛山崗的上里坑村村民，每次外出更是要翻山越嶺才能到客運(yùn)站點(diǎn)。

為此，自2015年3月初，寧海縣啟動(dòng)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化改造工程，至當(dāng)年年底完成改造。其率先在全省導(dǎo)入PPP模式，通過政府和社會(huì)資本的“聯(lián)姻”，不僅解決了城鄉(xiāng)客運(yùn)改造的大難題，還有效加快了重大民生工程的惠民步伐。

原有14家松散型的客運(yùn)企業(yè)整合成8家民營股份制城鄉(xiāng)公交公司；平均票價(jià)從6.02元降到4.29元；車主從零收益到每月有分紅；所轄363個(gè)建制村實(shí)現(xiàn)公交通車率100%，1001個(gè)自然村第一次開通客運(yùn)線；4500萬元財(cái)政資金撬動(dòng)10億元社會(huì)資本……寧海縣用獨(dú)有的膽識(shí)和創(chuàng)新精神走出了城鄉(xiāng)公交一體化的新路徑。

市場散亂難發(fā)力

在城鄉(xiāng)公交一體化改造前，寧海縣的客運(yùn)市場一直處于無序競爭狀態(tài)。

行駛在城鄉(xiāng)間的84條班線共467輛客運(yùn)中巴車，大都為“一車一戶”，且以經(jīng)營線路或經(jīng)營區(qū)域劃分，分別隸屬于13家不同的客運(yùn)企業(yè)。由于客運(yùn)主體眾多，加之多為私營性質(zhì)，缺乏統(tǒng)一管理，“服務(wù)差、亂收費(fèi)、任意改線”等問題屢遭乘客投訴。

據(jù)寧海縣公路運(yùn)輸管理所（以下簡稱“運(yùn)輸管理所”）負(fù)責(zé)人分析，導(dǎo)致這一現(xiàn)象主要是因?yàn)椋旱谝唬r(nóng)村班線車的客源逐年減少，而運(yùn)營成本卻在逐年遞增，城鄉(xiāng)客運(yùn)線路效益的低下嚴(yán)重影響了經(jīng)營者的積極性，導(dǎo)致部分經(jīng)營者擅自縮短線路，甚至放棄客流量稀少的偏遠(yuǎn)山村的營運(yùn)。第二，城鄉(xiāng)客運(yùn)班線的經(jīng)營主體錯(cuò)綜復(fù)雜，名義上為公司化，實(shí)際多為個(gè)體車主聯(lián)合組成，較難實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理和有效監(jiān)管。第三，由于經(jīng)營主體的分散以及客運(yùn)班線的缺陷性，農(nóng)村非法營運(yùn)車輛大量滋生且屢禁不止，嚴(yán)重干擾了正常的客運(yùn)市場秩序。

“只有通過城鄉(xiāng)公交一體化改造，改革現(xiàn)有農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營模式，對(duì)原有經(jīng)營主體由政府收購，實(shí)行國有化經(jīng)營，才能充分體現(xiàn)公交的公益性，體現(xiàn)社會(huì)效益，切實(shí)解決村民的迫切需求，這是維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措，也是政府的職責(zé)所在。”寧海縣交通運(yùn)輸局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

2015年3月初，寧海縣城鄉(xiāng)公交一體化改造工程正式啟動(dòng)。經(jīng)過近一年的努力，至2015年12月底，改造工作順利完成。改造后，通過新辟、改線、延伸農(nóng)村客運(yùn)班線和公交化改造等方式，進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)村客運(yùn)的覆蓋和服務(wù)范圍，實(shí)行“定線路、定班次、定時(shí)間、定票價(jià)、定站點(diǎn)”的公交化運(yùn)行模式，客運(yùn)票價(jià)實(shí)行政府定價(jià)，保證了農(nóng)村乘客出行的便捷，建成了銜接順暢、保障有力、安全高效的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村三級(jí)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。

“可以說，這是寧海縣歷史上最為重視的一次改革。”運(yùn)輸管理所負(fù)責(zé)人表示，“在改造過程中，針對(duì)可能出現(xiàn)的各種問題，我們一方面充分聽取企業(yè)民聲，在明確各公司股權(quán)分配的基礎(chǔ)上，確定改造工作不搞‘一刀切’，只要一人愿意整合重組，就采取民營整合模式，由客運(yùn)公司股東、經(jīng)營者自主表決的形式確定改造模式，有效避免了矛盾激化；另一方面則實(shí)施企業(yè)重組和班線優(yōu)化整合，比如公路運(yùn)輸有限公司的40輛運(yùn)力全部以股份形式納入城鄉(xiāng)公交企業(yè)；原經(jīng)營虧損的黃壇、水車、一市、越溪等4家企業(yè)被國有公交收購；同時(shí)，指導(dǎo)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營。”

創(chuàng)新PPP模式長遠(yuǎn)機(jī)制

一般而言，政府在力推PPP模式中往往容易有兩個(gè)誤區(qū)：一是把PPP模式當(dāng)形式，二是用政府思維推進(jìn)PPP模式，不科學(xué)考慮社會(huì)資本的回報(bào)率。

寧海在城鄉(xiāng)公交一體化改造過程中，加強(qiáng)候車亭的管理與維護(hù)，保障乘客出行候車的舒適、便捷、安全

“政府買單雖然可以一定時(shí)期內(nèi)達(dá)到民生服務(wù)的要求，但也會(huì)給政府背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。”運(yùn)輸管理所負(fù)責(zé)人表示。

據(jù)介紹，寧海縣城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化改造之所以成功，正在于創(chuàng)新打造了PPP模式的長遠(yuǎn)機(jī)制—對(duì)原有城鄉(xiāng)客運(yùn)企業(yè)進(jìn)行股份制整合重組，同時(shí)政府投入4500萬，撬動(dòng)了10億元的社會(huì)資本。經(jīng)過科學(xué)測算，讓社會(huì)資本的回報(bào)率達(dá)到12%的黃金線。

寧海是如何做到的？運(yùn)輸管理所負(fù)責(zé)人解釋說，此次城鄉(xiāng)公交一體化改造不是采用政府兜底，而是充分尊重市場主體，讓市場機(jī)制發(fā)揮主要作用。在對(duì)縣城內(nèi)原有的城鄉(xiāng)客運(yùn)企業(yè)實(shí)行股份制整合過程中，鼓勵(lì)民間資本通過招投標(biāo)，成立新的民營城鄉(xiāng)公交公司，打破一人一車舊制，實(shí)現(xiàn)股份制經(jīng)營、公司化管理、營收共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)模式。

運(yùn)輸管理所負(fù)責(zé)人舉例介紹：“比如長街鎮(zhèn)客運(yùn)公司以5100元/股/月的價(jià)格中標(biāo)客運(yùn)線路經(jīng)營權(quán)，這就意味著公司每個(gè)月要按5100元每股的價(jià)格向股東分紅。這種股份測算方法，在全國也是首創(chuàng)。”

在對(duì)企業(yè)實(shí)行股份制整合重組或國有收購過程中，寧海按照“便民利民、劃片經(jīng)營、冷熱捆綁”的原則，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)“四化、五定、四統(tǒng)一”，即服務(wù)規(guī)范化、公司集約化、經(jīng)營片區(qū)化、運(yùn)營公交化，定線路、定班次、定首末時(shí)間、定票價(jià)、定站點(diǎn)，統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一售票、統(tǒng)一結(jié)算、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

為了幫助企業(yè)平穩(wěn)“上路”，寧海縣政府還投入4500萬財(cái)政資金，用于冷門線路、更換車輛和票價(jià)的補(bǔ)貼。“正是這4500萬元的政府投資，激起了投資者的信心，源源不斷地吸引了10億元的社會(huì)資本。”運(yùn)輸管理所負(fù)責(zé)人說。

改造完成后，寧海縣實(shí)現(xiàn)了363個(gè)行政村公交全覆蓋，同時(shí)，開辟通往偏遠(yuǎn)山區(qū)的冷僻線路10余條，1001個(gè)自然村的公交覆蓋率達(dá)91%，整體服務(wù)質(zhì)量大步提升，促進(jìn)了當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)客運(yùn)市場的可持續(xù)發(fā)展。

值得一提的是，在改造過程中，寧海縣充分引入大數(shù)據(jù)思維，建立了一套以智慧交通管理為核心，以獎(jiǎng)代罰為輔助、第三方測評(píng)考核為配合的獨(dú)特監(jiān)管模式。

“我們對(duì)公交管理核心考核內(nèi)容實(shí)行一票否決，用數(shù)據(jù)說話，讓信息化管理代替?zhèn)鹘y(tǒng)管理，使管理部門從龐雜的日常監(jiān)管中解放出來，也讓公交營運(yùn)者被管得心服口服。”運(yùn)輸管理所負(fù)責(zé)人表示。

2015年3月初，寧海縣城鄉(xiāng)公交一體化改造工程正式啟動(dòng)，年底改造基本完成

“政民企”多方共贏

經(jīng)過一年多的運(yùn)行，受益于資源整合，車輛、路線布局的優(yōu)化，以及政府的大力扶持，從城區(qū)到雙峰，票價(jià)從原來的10元降到5元，到馬岙也從10元降到5元，到長街從9元降到5元……寧海城鄉(xiāng)公交線路的票價(jià)降價(jià)幅度達(dá)29%。

原來467輛客車減少到359輛，減少投放車輛108輛，減少比例為23.13%。數(shù)量精簡仍需滿足出行需求的提升，讓村民們不僅“有車坐”，還要“坐好車”。改制后的城鄉(xiāng)客運(yùn)公司，通過政府的財(cái)政補(bǔ)貼，淘汰了原有破舊的黃標(biāo)車，購進(jìn)了外形靚麗、乘坐舒適的海格客車。

海格客車市場部負(fù)責(zé)人表示，在對(duì)市場進(jìn)行深入調(diào)研之后發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)客運(yùn)企業(yè)普遍面臨一些共同難題：大車坐不滿、小車坐不下，找不到合適的車型；多數(shù)線路都是窄路，車子轉(zhuǎn)彎時(shí)還要先倒一把；價(jià)格低的質(zhì)量難保障、豪華車型運(yùn)營成本太高……“在城鄉(xiāng)公交一體化改造過程中，車型要升級(jí)，既要滿足客運(yùn)服務(wù)需求，又要兼顧實(shí)際運(yùn)營條件，安全性和舒適性一個(gè)都不能少。”

據(jù)了解，寧海現(xiàn)有海格客車51輛，駕駛員在駕駛之后都評(píng)價(jià)車身大小合適，轉(zhuǎn)彎和爬坡過坎很利索，車廂內(nèi)的空間布局也很適中。乘坐過的村民也表示，更換的新客車讓乘坐體驗(yàn)大大提升。此外，村民們的喜悅還來自改造后的真實(shí)惠—以前每次坐車都要步行幾公里，如今終于可以在家門口坐上公交車。

實(shí)際上，豈止是村民們受益，政府、新組建的客運(yùn)企業(yè)以及股東們實(shí)現(xiàn)了多方共贏。

對(duì)政府來說，財(cái)政負(fù)擔(dān)得到了大幅減輕。如果實(shí)施國有收購國有經(jīng)營的城鄉(xiāng)公交一體化改造，寧海每年將要支出2億元；PPP模式改革后，政府每年投入票價(jià)補(bǔ)貼3000萬元，對(duì)山區(qū)冷僻線路補(bǔ)助1500萬。

對(duì)企業(yè)來說，雖然票價(jià)下降，但仍獲得明顯收益。據(jù)同運(yùn)公司負(fù)責(zé)人介紹，票價(jià)下降后，營業(yè)收入反而增長了25%，股東收益每月在7000元以上，駕駛員的收入也大幅提高。

運(yùn)輸管理所負(fù)責(zé)人指出，目前寧海的PPP模式也存在一些不足，比如改造不徹底，沒有全部國有化，少數(shù)公司內(nèi)部出現(xiàn)經(jīng)營權(quán)之爭的矛盾，等等。

“下一步，我們將繼續(xù)協(xié)調(diào)解決城鄉(xiāng)公交，尤其是城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化改造的遺留問題。建立客運(yùn)企業(yè)聯(lián)系責(zé)任人制度，明確職責(zé)，責(zé)任到人。同時(shí)，督促企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，幫助解決城鄉(xiāng)客運(yùn)企業(yè)運(yùn)營中的困難。”運(yùn)輸管理所負(fù)責(zé)人說。

他表示，2017年寧海又開通了深甽大蔡至大雁、穆坑湖至黃壇等地的5條冷線，持續(xù)解決偏遠(yuǎn)山區(qū)村民的出行難問題。2018年，將繼續(xù)服務(wù)民生，全方位提升道路運(yùn)輸服務(wù)水平：

一是優(yōu)化線網(wǎng)，不斷滿足乘客出行需求。結(jié)合市民出行需求及我縣公交線網(wǎng)實(shí)際情況，加強(qiáng)各類新增旅游景點(diǎn)、偏遠(yuǎn)山區(qū)冷線等客流的監(jiān)測，謀劃好符合開通條件的線路調(diào)整方案，通過改造、調(diào)整站點(diǎn)、新增、延時(shí)運(yùn)營和加密班次等措施，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)、城區(qū)公交線路。

二是精準(zhǔn)把關(guān)，加強(qiáng)候車亭的管理與維護(hù)，保障乘客出行候車的舒適、便捷、安全。

三是提速改造，幫助北面四家客運(yùn)公司走出困境，保障北面市民出行有車可乘。