高職院校治理之維：研究綜述及展望

肖鳳翔　肖艷婷

摘 要：治理是公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程，作為構建現代職業教育治理體系的重要內容，高職院校治理是推進現代職業教育治理改革的關鍵部分。厘清我國高職院校治理之維：高職院校制度建設是其治理之本；高職院校治理結構改革是治理的核心內容；高職院校治理機制是治理的關鍵；實現高職院校治理體系和治理能力現代化是其治理實質；高職院校治理展望反映未來治理之向，對推進高職院校治理現代化進程具有重要意義。

關鍵詞：治理；高職院校治理；現代化

作者簡介：肖鳳翔（1955-），男，重慶市人，天津大學職業技術教育研究所所長，教授，博士生導師，研究方向為職業技術教育學原理、職業技術教育管理；肖艷婷（1988-），女，河南周口人，天津大學教育學院職業技術教育學專業博士研究生，研究方向為職業技術教育學原理、職業技術教育管理。

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“現代職業教育治理體系和治理能力現代化研究”（編號：14JZD045），主持人：肖鳳翔。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）05-0013-06

從“管理”走向“治理”是治理方略的重大轉型，是高等教育政策的重大轉變。治理是公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程，治理以當代國家的國家治理和社會治理問題為關注點[1]。隨著我國教育改革的深入發展，教育的治理問題逐漸引起學界注意，特別是2000年以來，教育治理理念的蔓延引發學者們對教育治理的廣泛討論。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的頒布為現代教育的改革與發展指明了方向，“國家治理體系和治理能力現代化”的提出為職業教育治理的理論和實踐研究樹立了政策指向。作為構建現代職業教育治理體系的重要內容，高職院校治理是推進現代職業教育治理改革的關鍵部分。基于高職院校治理現實，總結以往研究的理論與實踐經驗，厘清我國高職院校治理之維，明確高職院校治理改革與發展的理論思考與實踐方向，對推進高職院校治理現代化進程具有重要意義。

一、治理之本：高職院校制度建設

本，即為事物的根源，是事物成長與發展的基礎。從制度起源來看，任何一項制度的產生都是社會成員相互博弈的結果，對于高職院校治理來說，由于內外部條件的影響，其利益相關者關于治理目標、過程及結果的博弈可能存在無數的均衡，而制度建設是確立可能出現的那種均衡的依據，因此可以說，高職院校制度建設是其治理的基礎和依據，是治理之本。治理的變革有賴于外部力量的推動，但它并不依靠政府的權威來制裁。學者俞可平認為治理強調的是互相影響的行為者之間的互動，而不是通過外部權威強加的[2]，周廣禮認為決策權力的設置與分配是治理的核心問題[3]，從這個角度來講，制度建設必須立足治理，以高職院校變革需要為出發點。現代高職院校制度體系是適應當前高職院校的政治、經濟和文化發展階段，符合市場對高素質技術技能型人才需要的，協調高職院校內部和外部關系的制度體系。其中，外部關系指的是高職院校與政府、行企企業、其他院校以及社會公眾等和高職院校發展相關的主體之間的關系；內部關系指的是高職院校內部的各種組織機構和人員的關系。現代高職院校制度具有現代化的特征，孫曉慶指出現代高職院校制度具有實施管辦評分離、鼓勵社會力量的多元參與、依法實施自主辦學以及就業導向等特征[4]；孫衛平認為現代高職院校制度構建是當前我國深化教育領域綜合改革的重要內容和方向，高職院校制度建設應強調提升現代職業教育的創新發展能力[5]。

高職院校制度的制定、執行與評估是制度建設的三個方面內容，學者劉獻君認為我國高等職業教育的復雜性特征決定了高職院校制度建設的民主性、人本性和開放性，制度改革與創新應從決策制度、人才培養制度、教學評價制度和教師聘任制度四個方面著手[6]。學者們認為推進現代高職院校制度建設及創新可以從三方面著手：其一，制定和實施現代高職院校章程。制定高職院校章程是現代學校制度建設的重要內容，是設立高職院校的基本條件。胡正明指出作為指導高職院校辦學的“內部憲法”，章程是其制度建設的載體，章程的制定要符合現代職業教育可持續發展的需要，關注個利益主體的利益關系，廣泛吸收社會力量的參與，結合高職院校的辦學和發展實際，維護利益相關者的利益[7]。其二，推進校企合作制度化建設。莊西真認為校企合作制度化包括不斷完善職業院校和合作企業的課程更新、訂單培養、生產實訓、知識共享、員工培訓、頂崗實習、協同創新等制度建設，制定合作辦學章程，建立健全校企聯合培養人才的機制，多種渠道開展校企合作，比如職業院校與企業共建實習實訓基地、企業進校或者校進企業等形式[8]。其三，優化高職院校治理結構。左延彬等認為優化高職院校治理結構是我國高職院校制度建設的重要內容和基本目標，治理結構的建設和優化要遵循現代大學制度建設的基本規范，積極借鑒和吸收國內外應用技術大學內部治理結構建設的有益經驗和成果[9]，開展我國高職院校制度建設的嘗試與探索。

二、治理核心：高職院校治理結構

高職院校治理結構是高等職業教育治理的核心內容，分析其治理結構，明確其內涵和價值，是進行高職院校治理理論和實踐研究的基礎和前提。從內涵來說，高職院校治理結構是一個歷史范疇，并沒有統一、規范的內涵界定，從不同的角度來看高職院校治理結構，其內涵會有不同，從高職院校治理結構的特殊性來說，高職院校具有雙重性，不僅具有一般普通高等學校的基本特點，還具有職業院校的特點，因此高職院校的內部治理結構應該不同于一般的普通高等學校，也不同于社會組織，應該體現職業教育的特點。從公司治理的角度來看，高職院校內部治理結構側重強調制度安排，尤其是所有權和經營權分離情況下的制度安排。張瑞平認為從利益相關者角度來看，高職院校內部治理結構展現了利益相關者權責利劃分布局，其規定利益相關者參與院校治理事務的決策權分配[10]。從高職院校發展來看，最有效率的治理結構一定是符合高職院校辦學特點的，符合職業教育發展規律和高等院校辦學特點的治理結構，是能夠滿足各利益群體需求和高職院校可持續發展需要的治理結構。從內容上來說，白維認為現代職業院校治理結構包含職業院校內部治理結構和外部治理結構，二者的統一是建立新型政校關系的制度基礎[11]。從價值方面來說，高職院校內部治理結構的價值主要體現在兩個方面：一方面，高職院校內部治理結構的完善是現代高職院校制度建設的目標。良好的制度建設有賴于完善的內部治理結構，遵循高等職業教育的基本規律和職業教育的特點，建立健全高職院校治理結構是現代院校制度建設的重點。另一方面，完善的高職院校治理結構有利于提高辦學效率。胡正明認為完善內部治理結構是傳統的管理模式向治理轉變的要求，建立開放、有序的內部治理結構是現代職業院校治理發展的趨勢，突破傳統治理模式，打破行政化的治理格局，高職院校自主辦學才可能得到真正的落實，高職院校才能實現靈活治理、高效運作[12]。

關于高職院校內部治理結構模式，從當前高職院校治理改革與發展實際來看，主要有兩種：一是多主體協同治理模式。在市場經濟條件下，高職院校治理與政府、社會、行業、企業等多元主體息息相關，構建多元的治理結構成為治理改革與發展的必然。查吉德認為形成多元共治的治理結構需要兼顧治理對象的特殊性和多元利益主體的組織屬性，通過制度建設明確各利益主體的權利和義務，以建立多元主體參與職業教育治理的機制[13]。二是共識治理模式。共識治理模式是共同治理模式的進階，我國當前的高職院校治理正處于從共同治理走向共識治理的階段。馮孟指出共識治理需要高職院校治理決策者與非決策者在治理問題上充分溝通達成一致的前提下進行治理決策，這里的非決策者包括高職院校的教師、學生以及院校工作人員等等[14]。三是合作共治模式。孫云志認為在產業升級和社會經濟轉型時期，傳統的治理模式弊端凸顯，高職院校經費投入的不足、治理機制的缺位、治理主體的角色模糊以及治理制度的不合理等問題制約著高職院校發展，可嘗試采取“有限主導，合作共治”的模式[15]。治理結構體現制度建設中靜態的一面，孫天華認為我國高職院校內部治理結構的本質是院校內部治理權利的協調與分配，相比其他國家高校的二元權力結構，我國高職院校治理結構體現出不同的特點，即學術、行政和政治權力的三元結構[16]。

三、治理關鍵：高職院校運行機制

高職院校運行機制是其治理的關鍵，從分析治理實踐入手，找出高職院校治理運行中的問題，探索治理思路與途徑為優化高職院校運行機制提供方式。當前我國高職院校治理機制不夠完善、不夠科學，導致高職院校治理中出現一系列問題，影響著治理的實效，剖析現行的高職院校治理機制的不足之處，是完善治理結構的前提，為高職院校改革提供理論和現實依據。據此，學者們從不同視角分析了我國高職院校治理運行中的問題。從院校權力分配來看，我國高職院校內部治理結構大部分參照本科院校，實行的是黨委領導下的校長負責制，院校以校長為法人，在黨委領導下行使職權。孫天華指出表象上是黨政明確分工，但實際上黨政權力與責任劃分并不清晰，在院校治理中制度建設和治理結構問題重重，高職院校治理結構有待進一步完善[17]。周旺指出從高職院校的發展與演進來看，我國高職院校治理結構在外部和內部都存在著問題，即外部制約因素過于明顯，影響治理實踐；內部治理結構過于封閉，影響治理改革與創新[18]。林春明認為我國高職院校通過制度建設可以通過規范內部關系、建立合理的內部組織架構、建立內部治理運行機制等途徑進行治理結構改革，提升治理能力[19]。從發展特點來看，孫云志指出我國高職院校特點是治理理念陳舊，難以適應社會經濟轉型升級步伐，內部治理組織結構松散，治理難以形成合力，治理能力有待加強，治理文化內容不突出等問題[20]。從法人治理的角度來分析治理結構的問題，楊建國指出我國高職院校治理存在的主要問題是法人制度的不健全、辦學自主權難落實、學術權力與行政權力的矛盾、組織機構的臃腫等等，是深受中職學校管理模式影響的結果[21]。從功能來看，我國高職教育在人才培養、社會服務和社會發展的功能都得到了體現，但是仍舊存在著高職教育制度設計不完善、組織結構不合理、理論準備不充分的問題。從原因來分析，陳壽根認為引起高職院校治理結構一系列問題的主要原因有治理決策主體比較單一造成的治理權力過于集中、行政權力越位與學術權力虛位、監督機制的缺失等等，總的來說，是由于治理權力分配不合理、治理職責權力邊界模糊、治理決策不夠理性而造成的治理效果低下[22]。從現實出發，王紀安認為積極建設中國特色的高職院校治理結構是職業教育現代化的要求，中國特色的高等學校治理結構也就是現代學校制度的核心，即黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理[23]。構建具有中國特色的高職院校治理結構體現了我國高職院校治理科學化的時代要求，健全內部治理結構是高職院校內涵式發展的要求。儲開峰認為可以通過樹立現代治理理念、完善治理制度、改革機構設置、建立健全多元參與體制機制等途徑推進高職院校治理體系和治理能力現代化建設[24]。

在深化職業教育改革的新時期，結合職業教育發展的實際情況，基于對我國職業院校治理現狀重新審視，學者們認為現代職業院校治理結構需要體現開放性的特征，通過優化結構提升功能，發揮治理體系現代化水平。孫云志認為如果把現代職業院校是看作是一個系統，則其具有耗散結構的特征，在治理中，內部系統與外部系統必須協調，通過系統內外質量之間的交換提升辦學的活力[25]。產權結構是關乎高職院校內部治理結構的重要問題，胡赤弟認為高職院校治理應注意產權結構的改革與完善，厘清政府和高職院校之間的關系，通過建立健全高職院校法人治理結構，形成院校治理結構內外部相互聯系、相互制衡的機制，以明晰產權，促進高職院校成為權責明晰的獨立法人，以政校分離保持高職院校的治理獨立性[26]。王宇軒認為現代高職院校治理可以吸收多元社會力量加入其中，以多元化的資本投入增強高職院校辦學活力，鼓勵多種形式的民間和社會資本加入辦學力量，實現辦學資源的多元豐富[27]。多元利益主體積極參與治理為高職院校治理結構完善提供了條件，現代教育治理改革強調行業企業的積極參與對優化資源配置與完善院校治理結構起到重要作用。

現代職業教育提倡“共治”“共贏”，高職院校治理應是利益相關者共同參與的治理。從利益相關者角度出發，為改善治理現狀，學者們提供了優化現代職業院校治理機制的重要思路。王宇軒認為高職院校的治理應積極使各利益群體參與進來，治理委員會或董事會應包括各利益群體代表，提高各利益群體的治理參與積極性[28]。利益相關者參與治理應是協調、有序的，是在治理的權力、責任和義務都清晰劃分的基礎上的各種力量的有效制衡。陳壽根認為利益相關者共同參與需要一定的條件做保障，包括制度保障、內部關系協調、政府的職能發揮等等[29]。儲開峰認為治理中出現的問題可能是制度建設中存在某些漏洞，應該重視利益相關者在制度建設中的作用，以達到提高組織效率的目的[30]。

四、治理實質：高職院校治理體系和治理能力現代化

基于教育現代化的改革目標分析，我國高職院校治理的實質是實現高職院校治理體系和治理能力現代化。高等職業教育治理體系是現代職業教育治理體系的重要組成部分，是實現職業教育現代化的手段和工具，高等職業教育治理體系現狀反映了我國當前的職業教育發展水平和能力。在目標上，我國職業教育治理體系現代化的目標是從傳統的行政管理走入多元共治的協同治理。從當前國際職業教育改革和治理趨勢來看，谷峪等人認為職業教育治理體系現代化包括多方面的內容，比如治理政策現代化、治理體制現代化、治理標準現代化、治理監督現代化[31]。在內容上，郭靜認為我國職業教育管理政策反映治理的多方面“協同管理”主線，通過多重維度的協調一致達成治理決策，在價值層面，職業院校管理政策首先應該在價值取向上同國家治理理念保持一致，其次應該遵循教育本身的發展規律和理念，促進教育的可持續發展[32]。

從系統視角來看，周建松認為高職院校治理體系可以看作一個開放系統，具有現代性的特點，同時，它也是一種動力機制和學習過程，具有獨特的關系模式和實現路徑[33]。炳輝認為高職院校治理體系構建應立足其治理特性，準確把握價值協調性、制度民主性、結構開放性、實踐效率性、運行規范性的五個向度[34]。徐桂庭認為國家頂層設計應蘊含職業教育的現代化發展理念，制度體系構建應注重發揮區域組織的作用，在運行機制上強調院校的微觀管理[35]。治理能力反映治理體系的效力，高職院校治理體系建設應把治理能力提升作為最關鍵的內容。從概念來說，高職院校治理能力主要指兩個方面的能力：一是統籌各個利益主體及其關系的能力；二是提升高職教育發展質量與水平的能力。雷世平認為高職院校治理能力指的是高職院校統籌各種治理主體及其關系，提升高職教育發展質量與水平的能力；高職院校治理能力現代化是高職院校借助包含制度、政策、體制機制、技術等因素在內的一系列內外部因素，提高高職院校治理效率與效益，提升治理實效的一種動態過程[36]。南旭光指出當前我國職業院校治理體系建設面臨著一系列突出困境，比如依據實踐的考察，職業院校治理體系與治理能力現代化存在著目標差距較大、職業院校治理技術與實踐手段落后、治理主體間對治理的價值認知不全面、主體參與理性不明顯、治理的制度設計存在漏洞導致治理效力難以發揮等問題[37]。周建松認為高職院校可以通過設立理事會或董事會等完善治理的體制機制，積極提升院校的自主辦學能力、資源配置能力和校企合作的能力等等有關治理實效的關鍵治理能力，切實推進治理能力提升[38]。

五、治理之向：高職院校治理展望

總體來看，有關我國職業教育治理的研究是在2000年之后開始的，與一般的高等教育治理問題相比，關于我國高職院校治理的研究雖起步較晚，但豐富的理論和實踐研究成果仍為我國高職院校治理的相關問題研究提供了有益參考。有關高職院校制度建設的研究提供了我國高職院校制度建設的現狀，為從制度的根本上把握我國高職院校治理問題指明了方向；關于高職院校內部治理結構的研究是相對較多的，學者們關于治理結構的內涵及模式方面的討論對掌握我國高職院校內部治理的全貌提供了借鑒；有關職業院校治理體系和治理能力的研究，對推進我國高職院校治理提出了一些創新性的觀點。現代職業院校治理是一項復雜的系統工程，存在諸多值得深入研究的問題和探索的方向。為促進我國高職院校治理研究的進一步深入，以及提升高職院校治理相關問題研究的現實意義和理論價值，本文提出未來的研究展望。

（一）關于高職院校治理的評估與評價研究

從治理體系的完整性來講，治理的評估與評價應該是治理體系的一部分，且是關乎治理質量改進的關鍵部分。院校治理的評估與評價對基于章程的高職院校治理實效起著檢驗與監督的作用，立意院校治理的科學性與開放性，本文嘗試提出關于高職院校治理的評估與評價的相關問題：其一，在當前教育體制機制改革的背景下，高職院校治理評估與評價的標準是什么？如何進行評價？其二，影響高職院校治理評估與評價的因素有哪些？分別在什么條件下產生？它們是以什么方式影響著治理的實效？影響程度為何？其三，“基于我國教育評估改革與發展，新時期國家頂層設計注重第三方評估的參與，體現了教育領域公共服務向市場化發展的趨勢”[39]。在治理改革與發展中，第三方評估參與評估是否具有實踐可操作性？在治理創新中，其作用又如何體現？其四，“治理不是形而上的抽象概念，它是由一系列指標組成的評估體系和分析框架”[40]，通過設計指標體系來對治理進行評估，能夠突破固有的傳統分析框架，增強評價的客觀性。那么院校治理評價的指標體系該包括哪些內容？該如何構建呢？另外，建立科學的評價指標體系需要一系列數據做支撐，那么基于數據的高職院校治理評價體系該從何處入手？如何將評價的價值共識納入到治理的評價中，又如何建構基于數據或理論的高職院校治理評價模型？在后續的研究中，需要廣泛收集有關高職院校治理評估與評價的理論與實證資料，嘗試運用多元的數據統計方法開展評價分析，為治理策略改進及實效檢測提供及時、有力的反饋和支持。

（二）非公辦職業院校的治理問題研究

作為職業教育發展的另一支重要力量，非公辦高職院校治理同樣是現代職業教育的重要內容。非公辦高職院校包括民辦、混合所有制高職院校和社會力量辦學的高職院校，其中，2014年“混合所有制”概念的引入，在職業教育領域引發廣泛關注。“混合所有制職業院校是由社會資本參與辦學而形成的具有多元產權結構的職業院校”[41]，是一種具有多元資本參與辦學的職業院校類型，以其組成成分來看，“混合所有制職業院校是由包含國有資本、集體資本、非公有資本等多元資本在內的職業院校”[42]。當前，教育體制機制改革的推進為混合所有制職業院校發展提供了良好契機。它是職業院校深化改革的必然，是職業院校治理創新體制機制的勇敢嘗試和探索。相比之下，公辦高職院校因其公辦性質，其在辦學、制度建設和內部治理結構安排上或輕或重會體現國家的教育意志，其治理同樣凸顯國家教育教育體制機制改革中的突出問題。從主觀上來分析，辦學資本的多元化決定了治理關系的復雜化，那么，混合所有制職業院校治理利益主體有哪些？其治理的特殊性體現在哪里？其存在何種治理問題？其產權結構如何安排？如何規范治理等等問題有待進一步的深入思索和研究。

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責任編輯 韓云鵬