淺析PPP模式的優缺點

【摘要】自2013年以來，PPP模式的政策密集出臺，PPP模式的應用也越來越廣泛。PPP模式是政府與社會資本在基礎設施和公共服務方面建立的一種長期合作的伙伴關系。PPP模式有明顯的優點：加強政府與社會資本的聯系，減輕政府財政負擔，降低和分散風險。也不可避免的有其缺陷：PPP模式法律制度不完善，缺乏靈活性，融資成本提高。

【關鍵詞】PPP模式 PPP模式優點 PPP模式缺點

一、PPP模式概述

PPP模式是Public-Private-Partnership的縮寫，即一種公共和私人的合作模式。政府和社會資本合作（PPP），是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動[1]。具體是說政府跟私人組織，共同出資合力建設城市的基礎設施項目，亦或是提供某種公共物品和服務，通過簽署特許經營權協議，政府和私人組織形成伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，來保證合作能成功進行，并且各自發揮自己的優勢，使得合作能達到比原先雙方各自完成任務時更滿意的結果。

二、PPP模式的優點

（一）PPP模式可以加強政府和社資本的聯系，調動社會積極性

現如今，PPP模式在城市基礎建設中已經有很多成功的案例，使得城市的基礎設施建設不再是被政府部門獨攬，民間組織亦是有機會加入其中，分得一杯羹。隨著現在的熱點問題—扶貧問題提上日程，運用PPP扶貧模式進行產業扶貧，在國家及地方的產業規劃下，政府和社會資本就最基本的民生問題將會進行一次更加緊密的合作，這將進一步加強政府和社會組織的聯系，而且兩相合作，使社會資本在項目的初始階段即可介入到項目中去，使政府的公共部門在制定規劃時可以參考地方資本的經驗，考慮到政策的實際執行力，減小風險，達到滿意的效果。而且，由于政府有更高的公信力，社會資本在與政府合作時承擔的風險較小，資本回收更有保障，所以社會資本更傾向于與政府合作，這在一定程度上調動了社會資本投資的積極性，加快了資本流通，促進了經濟發展。

（二）PPP模式可以減輕政府財政負擔

對于一些城市基礎設施建設項目和有關于民生的項目，關系國家命脈的項目等等大型項目，由于它們有著極其重要的作用，而且往往耗時長，耗資大，一般的企業和個人往往無力承擔，因此只能由政府來主導。當眾多項目同時進行時會需要巨大的資金投入，政府有時也會力不從心，面臨較大的資金缺口，常常導致一些項目拖延或者不了了之。采用PPP模式，可以以政府為主體，廣泛吸收民間資本的加入，充分發揮財政資金的“杠桿作用”，以較少的財政資金撬動較大的社會資本，解決政府面臨的資金不足的問題。同時，政府和私人形成的合作關系，使項目資金來源有了保障，無需政府公共部門承擔債務負擔和外債壓力，增加了政府對資金的可控性和對資金的預算，有利于加大政府對基礎設施的資本輸出，和項目的順利完成。

（三）PPP模式可以增大社會資本的涉及領略，降低和分散風險

由于PPP模式使用，社會資本在政府的主導下開始涉及以前無法涉及的領域。PPP模式中典型模式包括BTO（Build-Transfer-Operate）模式、BOT（Build-Operate-Transfer）模式和BOO（Build-Own-Operate）模式等[2]。由于這些模式克服了政府融資困難的問題，使得PPP模式在城市基礎設施建設，扶貧等民生問題以及特色城市、特色小鎮，棚戶改造等等項目中得到了應用，社會資本也因此滲透到這些方面，拓寬了社會資本的投資寬度。此外政府和社會資本在同意達成合作關系，即PPP模式達成之初，政府和社會資本會通過各種預估算，并進行項目的可行性研究，最后通過談判達到實現對合作雙方的利益最大化。這樣既可以借助社會資本先進的技術和管理經驗，又可以發揮政府在大型項目上的主導作用和控制力，提供豐富的資源，降低和分散項目的風險。

三、PPP模式的缺點

（一）政府監督力度不夠，關于PPP模式的制度不完善

當前的規定雖然從市場準入、完善特許權經營制度、運行安全、產品與服務質量、價格與收費、成本等方面對PPP項目進行監管，但由于缺少可操作性的政策支持，政府對項目的監管只有籠統的規定，并未涉及到監管過程中責任的分擔及相應的法律后果，導致政府監管基本上形同虛設[3]，沒有起到預想的效果。在PPP模式政府與社會資本的伙伴式合作模式中，由于政府沒有起到主導的作用，社會資本會展示出資本的特征——過度追求經濟利益，這與政府進行基礎設施建設的初衷—追求社會利益和環境效益相悖，可能會出現很多問題。而且PPP模式進行的項目建設周期長，更需要一套成熟，完善，穩定的法律制度來降低或分散風險。但目前與PPP模式配套的法律制度因完善性、穩定性等方面的缺陷，給項目帶來融資、建設、運營以及事故追責等方面的不便，造成不同程度的影響。

（二）PPP模式運作周期長，缺乏靈活性

由于PPP模式進行的項目運作周期較長，有的甚至長達數十年，因此PPP合同在簽訂時會進行周密的考慮，條款也會比較嚴格，缺乏足夠的靈活性。政府公共部門或者社會資本在起草合同時，不能將未來的情況完全涵蓋在合同當中，使得合同制定時的條款不能完全適用于以后的情形，可能會有偏差，但是也只能按照合同已經制定好的條款執行，不能因時制宜，因地制宜的進行修改，否則會承擔相應的責任。要想增加合同的靈活性，應該在合同制定前，進行充分的前期調研，聘請具有豐富PPP模式項目經驗的調研機構進行前期的調查。對以前的類似項目進行研究，從而對整個項目的整個生命周期進行規劃，并對未來的經濟形勢進行研究，以便對未來的變化趨勢進行總體把握，將可能的變數考慮到合同中，減輕或者降低風險，實現利益的最大化。

（三）PPP模式導致融資成本提高

公共部門有政府為支撐，公信力強，可信度高，與社會資本相比對金融市場的吸引力更高，融資的能力更強，而且融資的成本更低，代價更小。而且，在考慮社會資本的融資成本時，不僅僅要考慮利率，還要從項目轉移風險的能力，以及項目總體水平的提高等方面進行考慮。因此，在PPP模式，政府和社會資本合作的情況下，項目的融資成本較政府單獨參與時要高出一些。

參考文獻

[1]國務院法制辦公室.基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）[Z].2017-7-21.

[2]張碧波.PPP扶貧模式研究[J].理論周刊，2018（1）.

[3]朱海波，郭志明，龐佳麗等.PPP模式下棚戶區改造項目的研究[J].價值工程，2016，35（32）：22-24.

作者簡介：劉敏（1996-），女，漢族，山東泰安人，中國石油大學（華東）經濟管理學院，2015級本科生，研究方向：管理科學與工程。