網約車政府規制困境分析

施亞楠

【摘要】網約車新政的出臺彌補了一些市場失靈，但是也造成了公眾打車難打車貴等違背公共利益的問題，存在政府失靈。本文基于政府管制俘獲理論，研究了網約車規制中政府管制俘獲困境，并提出了多元主體參與政策過程、建立網約車行業協會、以平臺監管為主等改進思路，以期為政策制定提供參考。

【關鍵詞】政府規制 管制俘獲 網約車

2016年7月，交通運輸部等7部委聯合發布了《網絡預約出租車經營管理暫行辦法》，北京、上海等地也相繼出臺了一系列網約車新政，新政使得網約車市場從野蠻生長進入了規范發展階段，但同時也造成了公眾打車難、打車貴等問題，本文基于政府管制俘獲的理論視角，分析網約車市場的政府規制困境，以期為政策的制定提供一定意義上的參考。

一、網約車政府規制的必要性

政府規制是彌補市場失靈而存在的。首先，在網約車市場中，存在信息不對稱問題，有損消費者權益。在尚未規制前，網約車的準入和退出門檻都很低，難以承擔責任的非專業人士可輕易進入網約車市場，如果發生事故，這些人難以提供相應的賠償。其次，消費者約車的交易是在短時間內完成的，難以評估車輛和司機的狀況，服務質量和自身安全都難以得到有效保障。另外，網約車市場存在負外部性。典型表現在稅收上，傳統出租汽車司機需要繳納的稅款比網約車司機要繳納的多，雙方存在不公平競爭。有的網約車平臺通過低價策略來占領市場，形成壟斷，造成資源的浪費和效率的低下。所以，網約車是必須要政府規制的，重點在于如何進行規制。從當前的政策效果來看，還是陷入了“一管就死，一放就亂”的困境，以下試圖從政府管制俘獲理論來解釋網約車政府規制的困境。

二、網約車政府規制困境的理論解釋

（一）政府管制俘獲理論介紹

政府管制俘獲是喬治施勒格勒提出的，該理論認為政府是一個特殊的利益集團，追求自身利益的最大化，通過規制行為為政府自身謀利，或者政府受某一個具有特殊影響力的利益集團的“俘獲”，為了尋求政治上的“租金”而通過規制行為來為該集團謀利，從而被管制企業就“俘獲”了政府的管制。

（二）網約車的政府管制俘獲分析

政府在網約車的規制上，運用了行業準入和價格指導等經濟性管制方式，和司機的從業資格、車輛的運營條件等社會性管制方式，促進巡游車和網約車形成合理的運力規模和結構。對于傳統出租車市場來說，新政的出臺減少了網約車與它的競爭。對于政府來說，保護傳統的出租車市場是有利的。

以北京市為例，目前，北京的巡游出租車行業具有很強的壟斷性質，市政府將特許權提供給出租車公司，由出租車公司統一購車、申辦出租車運營證、營業執照與納稅等相關手續，然后司機從公司購車、承包，按月給公司交納管理費與租金，之后由司機個人日常運營。在這種模式下，政府既擁有城市道路公共資源，又監管出租行業，可以通過行政許可來謀求租金的最大化。網約車的加入很大程度上沖擊了出租行業的發展，對政府監管造成困難，也減少了政府特許權的“含金量”。在新政中，行業準入、數量限制等監管舉措維護了傳統出租行業的利益，也維護了政府經營城市出行服務資源獲利的能力。因此，網約車新政體現了政府作為特殊利益集團，維護租金收益的傾向。另一方面，在當前的網約車政府規制中，政府運用同樣的行政許可等方式來對其進行約束，阻礙了共享經濟中的大眾參與，同時造成了乘客打車難、打車貴的問題，沒有很好地體現公共利益的原則，卻保障了政府對于公共出行資源的控制和服務的管制，是政府管制俘獲的表現。此外，新政中規定車輛要安裝符合規定的衛星定位裝置和報警裝置，這些統一標準的設備，也為政府管制俘獲創造了新的空間，為了獲得這些設備的提供權，企業可能會對政府進行游說，為政府提供租金，從而導致政府管制被企業俘獲。

三、完善網約車政府規制的建議與措施

政府管制俘獲的存在主要有三個方面的原因，首先是信息的不透明，既存在于政策主體和政策客體之間，還存在于政策的制定者和執行者中，信息不透明使得政府管制俘獲所需的成本很低，為政府尋求租金提供了空間。其次，中國的一些行業協會目前組織還比較松散，很難通過有效的方式被動員起來，去平衡政府管制俘獲所帶來的利益分配不合理。最后，行政機關和商業利益團體之間存在某種特殊關系，政府管制越強的領域，政府管制被俘獲的可能性就越大。基于以上的原因分析，筆者認為還有以下優化思路來完善北京市網約車政規制：

（一）多元主體參與政策修訂

隨著公民社會的崛起，多元共治越來越成為社會共識，在網約車新政的修訂中，可以通過政府、公眾、專家、媒體多元主體直接選派代表，形成會議機制，來參與政策的修訂；同時通過政務微博等，針對現已發布的新政廣泛征求各方的意見，在會議上進行討論，并對會議進行網絡平臺的直播，讓信息最大限度的透明化。同時，多元主體的參與可以為政策提供更多的建議，提高決策的科學性。

（二）建立網約車行業協會，加強行業自律

通過成立網約車行業協會，作為聯結政府、網約車平臺和司機的中介，制定行業規范，組織和協調網約車從業人員做好服務，加強行業自律，協助政府完善治理，同時，行業協會可起到監督政府的作用。

（三）重點監管網約車平臺的壟斷，激發共享經濟的活力

政府規制是彌補市場失靈存在的，網約車市場中出現的市場失靈主要表現在網約車的外部負效應和低價競爭導致的市場壟斷，以規制平臺為主，放松對司機個體的限制，讓司機可以在不同平臺進出，允許司機接入多個平臺，讓乘客和司機可以自由進出市場，進一步激發共享經濟的活力。

網約車是互聯網+時代的新生事物，當前中國政府的規制方法雖然承認了網約車的合法地位，但是在具體的操作層面上仍然使用傳統出租行業的規制思路，不利于共享經濟下網約車的發展。網約車的規制根本上還是政府與市場的問題，在實踐中如何界定二者的邊界，既能激發共享經濟的活力，又能有效規制市場，仍需要進一步的研究。