商業銀行代理國庫業務存在的問題及優化路徑

丁詩溶

商業銀行代理國庫業務是國庫業務重要組成部分，主要包括國庫經收業務、代理財政集中收付業務、代理非稅收繳業務等，在預算收入入庫、預算執行等方面發揮了積極作用。但從實際執行情況來看，仍存在以下問題：非稅收入業務處理不規范、入庫手續較多、入庫效率不高，導致大量非稅收入沉淀商業銀行財政專戶，不利于財政資金盤活；預算資金使用采取由商業銀行代理支付模式，國庫部門對資金使用情況無法及時掌握，國庫監管職能未得到充分發揮。綜上所述，由商業銀行代理國庫業務模式已不適應新形勢的發展，亟待進一步改革。

一、商業銀行代理國庫業務存在的問題

（一）非稅收入業務處理不規范，存在劃轉不及時現象

目前，非稅收入收繳實行直接繳款和集中匯繳兩種方式，直接繳款是由繳款人持執收單位開具的非稅收入一般繳款書，按規定數額和時限要求直接將應繳款項繳入財政部門在商業銀行開立的非稅收入匯繳結算戶；集中匯繳是指由執收單位按照有關規定，將所收款項按日匯總開具非稅收入一般繳款書，再集中繳入財政部門在商業銀行開立的非稅收入匯繳結算戶中。由于上述兩種繳庫方式均存在弊端，一方面由于收繳環節手續較多，導致資金在商業銀行賬戶滯留時間較長，延緩了入庫速度，大量非稅資金沉淀財政專戶，不利于財政資金盤活。另一方面財政部門對非稅收入劃繳掌握完全主動權。根據《湖南省非稅收入收繳管理辦法》通知中規定，各項非稅收入結算戶資金原則上按旬劃繳國庫，而實際執行過程中，財政部門通常對非稅收入入庫時間及金額根據需要調節進度，將非稅收入視為兜底資金，作為調節一般預算收入的蓄水池。此外，由于非稅收入財政專戶資金規模龐大，成為各大商業銀行競相爭取的香餑餑。商業銀行取得代理權后，為了維護與財政的關系，極力維護專戶資金的存在，形成穩定的利益格局，代理銀行履行經收職責積極性不高，對非稅收入資金難以起到事中監督作用，甚至出于利益最大化考慮，占壓、挪用財政資金，導致財政資金延遲入庫。

（二）預算資金使用難以監督，國庫監管職能未能得到有效發揮

目前人民銀行辦理國庫集中支付業務，也僅僅只是針對代理銀行與國庫單一賬戶清算環節，對直接支付或授權支付額度和清算憑證進行核對。在“先支付，后清算”模式下，財政資金的管理與使用都由財政部門決定，人民銀行處于被動地位，加上資金流轉鏈條長，如預算支出資金經由零余額賬戶、財政專戶以及各種過渡性賬戶才劃轉至最終收款人，資金使用情況隱匿分散，加上國庫缺少相應的計算機電子監督系統支持，無法通過導入或接受的電子信息及時掌握財政資金的具體動向，更無法對財政資金使用的合規性、存量資金的安全性進行實時監督，在時點上造成國庫對預算支出的監督滯后，導致大部分財政資金游離于國庫監管之外，國庫監管職能明顯弱化，國庫拒付權利形同虛設。

二、商業銀行代理國庫業務的優化路徑

（一）改變傳統收繳模式，推進非稅收入直繳入庫模式

目前各地都在積極探索并推動非稅收入直繳入庫的模式，主要解決非稅收入入庫手續環節過多、入庫時間滯后問題。一是改變非稅收入傳統的繳庫模式，通過取消財政部門在商業銀行開立的非稅收入專戶，由執收單位直接繳入國庫；二是積極推進非稅收入收繳電子化管理進程，充分利用財稅庫銀橫向聯網系統，由繳款義務人直接通過該系統將非稅繳入國庫，實現實時到賬、實時清算，確保收入及時入庫，也有利于人民銀行對非稅收入實行動態監控。

（二）加大財政專戶清理力度，完善國庫單一賬戶體系

首先進一步加大財政專戶的清理整頓，建立清晰的專戶資金管理體系，取消一切非必要的過渡性賬戶，將確實有必要存在的專戶納入國庫單一賬戶管理范疇，使專戶資金可管理、可監測，保證財政資金使用透明化、規范化。清理專戶的同時，停止再開設專戶。對于確有必要開設的，應當優先選擇在國庫部門開設，對特殊用途必須在商業銀行開設的，嚴格限定使用條件和范圍，且財政專戶資金收支信息應與國庫單一賬戶實現實時動態共享，提高財政專戶資金的透明度。其次，合理設置國庫單一賬戶科目，構建科學的國庫單一賬戶體系，確保財政部門和預算單位賬戶全部在國庫開設，真正實現政府全部收支一本賬。

（三）優化集中收付業務流程，積極探索國庫直接辦理集中收付業務

合理設置各項國庫集中收付業務流程，真正做到“兩點一線”，積極探索由人民銀行國庫直接辦理集中收付業務的模式。由人民銀行國庫部門根據財政部門或預算單位的支付指令，直接將款項從國庫單一賬戶支付給最終收款人，充分解決了目前集中收付業務流程較多、資金在途時間較長、資金使用效率不高的問題，且國庫部門全程參與資金的支付和清算，對業務處理過程中的異常情況能夠及時發現和處理，避免了商業銀行代理造成的財政資金監管缺失，使國庫監督真正從事后走向事前事中監督，有利于財政與人民銀行之間相互制衡。