深圳政務(wù)數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)及應(yīng)用探索實(shí)踐

文｜武剛

習(xí)近平總書(shū)記提出“以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設(shè)全國(guó)一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。”李克強(qiáng)總理提出“要信息多跑路，群眾少跑腿”。作為信息化的部門(mén)，如何達(dá)到目標(biāo)，這是應(yīng)該思考的問(wèn)題。

“十三五”提出了實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開(kāi)放共享，國(guó)家出臺(tái)了很多文件，包括《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，這些規(guī)范化的文件，對(duì)全國(guó)各地信息化主管部門(mén)來(lái)說(shuō)都是實(shí)實(shí)在在的工作要求。

深圳市政務(wù)數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)實(shí)踐

1.存在的問(wèn)題

（1）數(shù)據(jù)煙囪林立

經(jīng)過(guò)研究、分析，發(fā)現(xiàn)深圳市政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)太多，大約有1000多個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)，由于這些分散應(yīng)用系統(tǒng)的存在，給數(shù)據(jù)整合帶來(lái)了困難。信息化發(fā)展有階段性，早期是各單位、各部門(mén)獨(dú)立的開(kāi)發(fā)和建設(shè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，如今需要按照以數(shù)據(jù)為中心去建設(shè)云平臺(tái)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)中心。

圖1 數(shù)據(jù)共享平臺(tái)5年變化情況

（2）數(shù)據(jù)割裂（入戶(hù)辦理程序）

在深圳市電子政務(wù)資源中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中心”）辦理業(yè)務(wù)過(guò)程中，由于業(yè)務(wù)系統(tǒng)各自獨(dú)立，辦一件事情要跑很多部門(mén)，花費(fèi)很多時(shí)間。例如，深圳入戶(hù)辦理的程序，辦理時(shí)間和辦理天數(shù)給申請(qǐng)辦業(yè)務(wù)的群眾帶來(lái)很多不便，數(shù)據(jù)沒(méi)有跑路，人在跑路，問(wèn)題非常明顯。

2.出辦法：政務(wù)信息資源共享管理辦法

深圳市2006年出臺(tái)了《深圳市政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》），2015年，《暫行辦法》經(jīng)過(guò)完善，定為《深圳市政務(wù)信息資源共享管理辦法》，這對(duì)優(yōu)化政務(wù)信息資源的配置起到了關(guān)鍵作用。

基于對(duì)深圳市的調(diào)研，補(bǔ)充和完善出臺(tái)了《深圳市信息資源管理目錄體系》，在2015年，深圳市信息共享開(kāi)展的制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新模式，各部門(mén)進(jìn)行了大膽的探索，創(chuàng)新服務(wù)共計(jì)617項(xiàng)，深圳市的信息共享工作得到了國(guó)家相關(guān)部委的充分肯定，獲得了全國(guó)首個(gè)“政務(wù)信息共享示范市”稱(chēng)號(hào)。

3.建平臺(tái)：建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)邏輯集中

在數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建立實(shí)施當(dāng)中，第一步做了數(shù)據(jù)的邏輯集中，早期叫做共享交換平臺(tái)，解決的是數(shù)據(jù)的邏輯集中問(wèn)題，它不是一個(gè)物理集中數(shù)據(jù)庫(kù)，這是在建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)邏輯集中的第一項(xiàng)任務(wù)。按照共享為原則，不共享為例外原則，建立了深圳市政務(wù)信息資源平臺(tái)，目錄包括61個(gè)市級(jí)單位，10個(gè)區(qū)，共4308類(lèi)資源，這是共享平臺(tái)的數(shù)據(jù)邏輯集中的一個(gè)安排（圖1）。

從2013年到2017年，接入的單位數(shù)逐年遞增，資源目錄數(shù)也在近五年發(fā)生了變化，2017年發(fā)生的變化最大。信息指標(biāo)數(shù)增加最多，共享交換平臺(tái)，是解決數(shù)據(jù)邏輯集中的一個(gè)最重要手段。

（1）數(shù)據(jù)融合的思路

數(shù)據(jù)融合的思路，中心運(yùn)用模型GLDM：跨部門(mén)跨系統(tǒng)跨業(yè)務(wù)的政府通用LDM（邏輯數(shù)據(jù)模型，如圖2所示）：

（2）數(shù)據(jù)大融合的方法

數(shù)據(jù)大融合是為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)體集中。邏輯集中沒(méi)有解決數(shù)據(jù)融合問(wèn)題，邏輯集中無(wú)法解決數(shù)據(jù)融合，所以還要做一個(gè)物理集中平臺(tái)，基于數(shù)據(jù)大融合的思路解決數(shù)據(jù)融合的問(wèn)題，數(shù)據(jù)融合的核心是解決數(shù)據(jù)跑路的問(wèn)題。

（3）數(shù)據(jù)大融合的框架

跨部門(mén)、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的政府通用數(shù)據(jù)邏輯模型，通過(guò)對(duì)源數(shù)據(jù)的清理、脫敏，達(dá)到提供開(kāi)放和交易服務(wù)的目的。清晰數(shù)據(jù)進(jìn)入資源總目錄要實(shí)現(xiàn)物理集中，就要對(duì)源數(shù)據(jù)進(jìn)行分步驟處理，包括原子區(qū)、集市區(qū)、貼源區(qū)、整合區(qū)、應(yīng)用區(qū)，最后形成應(yīng)用系統(tǒng)。數(shù)據(jù)物理集中的時(shí)候，中心規(guī)劃了物理數(shù)據(jù)融合大框架，最底層是電子公共平臺(tái)，中間層是數(shù)據(jù)層，數(shù)據(jù)層包括主題數(shù)據(jù)資源和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)資源，上層通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘、資源共享、比對(duì)服務(wù)進(jìn)行操作。

中心建立了幾個(gè)基礎(chǔ)庫(kù)以后，各個(gè)部門(mén)的需求慢慢產(chǎn)生，有了資源，大家就有了想法，有了想法就有了辦法。最終通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)和一些網(wǎng)站，向社會(huì)公眾和政府部門(mén)提供服務(wù)。

圖2 邏輯數(shù)據(jù)模型

4.深圳市公共基礎(chǔ)信息資源庫(kù)

中心建立了基礎(chǔ)信息資源庫(kù)，主要是人口、法人和房屋三大類(lèi)，共計(jì)148億條精準(zhǔn)數(shù)據(jù)，人口數(shù)據(jù)達(dá)到了1859萬(wàn)多，法人數(shù)據(jù)大約288萬(wàn)，企業(yè)數(shù)據(jù)大約300萬(wàn)，房屋數(shù)據(jù)近83萬(wàn)，房間數(shù)據(jù)1351萬(wàn)，另有29個(gè)部門(mén)接入，累計(jì)近148億條數(shù)據(jù)，這是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)情況。

（1）人口基礎(chǔ)信息資源庫(kù)

各部門(mén)相關(guān)人口的數(shù)據(jù)融合在一起，不僅僅是簡(jiǎn)單的公關(guān)數(shù)據(jù)，要實(shí)現(xiàn)人口數(shù)據(jù)大融合，從一個(gè)人出生到死亡的相關(guān)數(shù)據(jù)都整合在一起，構(gòu)造了人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，使它具有完整性。教育部門(mén)、衛(wèi)計(jì)部門(mén)、人社部門(mén)、出租屋等等這些數(shù)據(jù)都有，在每一個(gè)節(jié)點(diǎn)上都有相關(guān)的數(shù)據(jù)，使人口數(shù)據(jù)成為一個(gè)大融合的數(shù)據(jù)。

（2）法人基礎(chǔ)信息資源庫(kù)

從企業(yè)注冊(cè)開(kāi)始，到人員招聘、納稅、注銷(xiāo)幾個(gè)階段。政府部門(mén)對(duì)企業(yè)也是分段管理，就像治理河流一樣分段管理，這樣容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)分散，通過(guò)法人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的融合，形成一個(gè)企業(yè)完整生命周期的完整數(shù)據(jù)。市場(chǎng)監(jiān)管委的基本信息大概有400多萬(wàn)條，民政局、社團(tuán)的基本信息有4000多條，企業(yè)信用中心有40000多條。社保局提供的個(gè)人信息基本數(shù)據(jù)，公積金的基本數(shù)據(jù)還有市場(chǎng)監(jiān)管委出的股東高管信息，這些信息都是屬于企業(yè)法人庫(kù)的信息。

（3）房屋基礎(chǔ)信息資源庫(kù)

房屋納稅信息出自稅務(wù)局，房屋的融合數(shù)據(jù)有兩條線(xiàn)，一條線(xiàn)是大樓的起建，包括套數(shù)、位置、結(jié)構(gòu)以及配置的電梯，另一條線(xiàn)是出租屋；把這兩個(gè)數(shù)據(jù)融合在一起，變成了房屋的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。

（4）綜合監(jiān)管和公共信用數(shù)據(jù)庫(kù)

除了三個(gè)大庫(kù)以外，中心還建立了綜合監(jiān)管和公共信用數(shù)據(jù)庫(kù)，印發(fā)了《深圳市綜合監(jiān)管和公共信用信息資源目錄》及其數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。目錄共包括74家信源單位，426項(xiàng)資源信息，其中綜合監(jiān)管占56項(xiàng)，公共信用占370項(xiàng)。建立和使用過(guò)程中同時(shí)也有問(wèn)題存在，數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)和公示權(quán)歸哪些部門(mén)在法律上沒(méi)有規(guī)定，例如一個(gè)單位處罰了一個(gè)駕駛員，處罰以后，駕駛員認(rèn)為不合適，處罰單已經(jīng)納入到了信息庫(kù)里，但是被處罰人到了中院起訴行政過(guò)錯(cuò)處罰有問(wèn)題；在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，法院出來(lái)調(diào)解，調(diào)解以后達(dá)到的結(jié)果是被處罰人不希望把這個(gè)數(shù)據(jù)放到信用庫(kù)里。如果放到了信用庫(kù)里，誰(shuí)有權(quán)力把它撤掉，在實(shí)際操作當(dāng)中法律上是空白的。信用體系建設(shè)面臨的問(wèn)題非常多，因?yàn)榉蓻](méi)有認(rèn)可，主管部門(mén)為了減少麻煩，在信息的使用當(dāng)中，尤其是涉及到當(dāng)事人的時(shí)候，處理起來(lái)就比較棘手。

（5）電子證照數(shù)據(jù)庫(kù)

電子證照庫(kù)也是中心在建當(dāng)中的一個(gè)技術(shù)庫(kù)，目前已有120個(gè)部門(mén)進(jìn)駐了中心證照系統(tǒng)，目前發(fā)布34個(gè)，增量同步簽發(fā)26個(gè)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)全部達(dá)到電子簽發(fā)，電子簽發(fā)以后全面實(shí)現(xiàn)歸級(jí)。

上述介紹的幾個(gè)主要的政務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，在數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)當(dāng)中，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的管理也非常重要，必須要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的處理。

必要的數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)是動(dòng)態(tài)的，只有業(yè)主或者用戶(hù)使用數(shù)據(jù)，才知道數(shù)據(jù)質(zhì)量是不是有問(wèn)題；基于這個(gè)原因，需要建一套質(zhì)量監(jiān)測(cè)平臺(tái)，出現(xiàn)問(wèn)題，通過(guò)平臺(tái)報(bào)告，然后核對(duì)，這樣才能使數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的優(yōu)化，這是數(shù)據(jù)信息監(jiān)測(cè)的重要作用。

數(shù)據(jù)服務(wù)需要支撐平臺(tái)。要解決政府內(nèi)部數(shù)據(jù)分級(jí)服務(wù)，安全可控三級(jí)等保環(huán)境向二級(jí)等保環(huán)境數(shù)據(jù)服務(wù)，它們不在統(tǒng)一的環(huán)境當(dāng)中，要實(shí)現(xiàn)分級(jí)，存在一定障礙，需要把收集的數(shù)據(jù)歸集到二級(jí)等保環(huán)境上，搭建數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)。

通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，解決政府?dāng)?shù)據(jù)有序?qū)ι鐣?huì)開(kāi)放，安全穩(wěn)定向政府網(wǎng)絡(luò)環(huán)境開(kāi)放。

有了數(shù)據(jù)、平臺(tái)管理系統(tǒng)，保證了數(shù)據(jù)的質(zhì)量，下一步是用數(shù)據(jù)，用數(shù)據(jù)是最困難的，以前做系統(tǒng)是基于需求來(lái)開(kāi)發(fā)系統(tǒng)，但是中心這次做的是基于數(shù)據(jù)的大歸集，向政府其他部門(mén)提供服務(wù)。

通過(guò)梳理，大約有十大服務(wù)事項(xiàng)和內(nèi)容可以通過(guò)數(shù)據(jù)為社會(huì)提供服務(wù)。用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，可以規(guī)劃深圳市小學(xué)學(xué)費(fèi)的情況；還能形成主動(dòng)服務(wù)模式，比如，查找年滿(mǎn)65周歲老人的信息，聯(lián)系當(dāng)事人，生日當(dāng)天老人會(huì)收到祝福，有了數(shù)據(jù)，主動(dòng)服務(wù)成為可能；還有深圳的社區(qū)健康服務(wù)中心數(shù)量的規(guī)劃，可根據(jù)數(shù)據(jù)，由政府規(guī)劃社區(qū)健康服務(wù)中心的布局。

從主觀(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)到客觀(guān)的制度保障，中心也做了一些工作，為了保障數(shù)據(jù)質(zhì)量，出臺(tái)了管理辦法，這是制度保障。大深圳的農(nóng)民房比較多，每一棟房子都沒(méi)有編碼，房屋的編碼標(biāo)準(zhǔn)亟待完善，很多房子都沒(méi)有路牌，有大量的標(biāo)準(zhǔn)化工作要做。

體會(huì)與思考

從業(yè)務(wù)角度，中心實(shí)現(xiàn)了市級(jí)各委辦局?jǐn)?shù)據(jù)的大融合，提升了資源中心做為城市融合大數(shù)據(jù)支撐的能力，基于市公共信息資源庫(kù)進(jìn)行了二次開(kāi)發(fā)應(yīng)用。從服務(wù)的角度來(lái)看，需要將數(shù)據(jù)應(yīng)用與安全平衡，中心打造數(shù)據(jù)的歸集平臺(tái)，不是使用部門(mén)，中心建立了三級(jí)等保環(huán)境，根據(jù)不同的使用環(huán)境，解決使用的問(wèn)題。

未來(lái)，大數(shù)據(jù)平臺(tái)還要按照國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行新的改造升級(jí)。深圳市大數(shù)據(jù)的整體發(fā)展有未來(lái)五年左右的規(guī)劃，包括現(xiàn)有云平臺(tái)技術(shù)做的相關(guān)工作。