政務信息系統整合共享政策解讀

文｜周德銘

20世紀80年代，部分黨政機關開展辦公自動化（OA），“金橋、金卡、金關”的“三金”工程，引領我國政務信息化發展；本世紀頭十年，在中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發(2002)17）指導下，全國啟動了“兩網、四庫、十二金”為代表的全面普及推廣；“十二五”規劃指導，黨和國家啟動十五大核心業務系統的集約化推廣；“十三五”規劃指導，啟動“一個中心、三大平臺、六類系統”的政府治理、公共服務創新建設。在“六大系統”里，以黨為代表的民主法制建設，以國務院部門為代表的宏觀調節、市場監管政策，在六個系統之上，要構建政務共享平臺、數據開放平臺和政府服務平臺，還要構建國家政務數據中心。

政務信息系統的整合

（一）整合共享目標

《政務信息系統整合共享實施方案》（國辦發〔2017〕39號）（以下簡稱《方案》）對政務信息系統整合共享提出了目標和“十件大事”。就目標而言，當前國務院整合共享的領導小組把整個時間按照《方案》要求提前了半年，規定到2017年9月底前，整合一批、清理一批、規范一批，完成國務院部門內部政務信息系統整合目錄，初步建立全國政務信息資源目錄體系，2017年年底前，實現國務院各部門和各地區整合后的政務信息系統接入國家數據共享交換平臺，并且通過國家的共享平臺，實現政務信息資源平臺的共享和開放。

（二）整合共享十件大事5個重點

《方案》對“十件大事”做了具體的描述，其中有5個重點要注意：

第一是審清結合，通過審計摸清家底，在這個基礎上，完成僵尸系統的清理。

第二是加快政務部門和地方內部系統整合共享。2017年6月底前，國務院部門推動分散隔離的政務信息系統加快進行整合，制定本部門政務信息系統整合共享清單。2017年12月底前，各部門原則上將分散的、獨立的信息系統整合為一個互聯互通、業務協同、信息共享的“大系統”。

第三是推進國家政務網共享平臺和網站建設。加快建設國家電子政務內網、外網數據共享平臺，建立國家共享平臺和地方共享平臺的多級互聯體系。依托國家電子政務外網，建設完善全國政務信息共享網站。2017年7月底前，全國政務信息共享網站正式開通上線，落實“以試點促建設、以普查促普及、以應用促發展”的工作思路。2017年12月底前，各部門和地方整合后的系統通過前置系統統一接入國家共享平臺，進行政務信息資源共享；實現各部門和地方政務數據基于全國政務信息共享網站的共享服務。

第四是加快國家數據開放平臺和網站建設。依托國家電子政務外網和中央政府門戶網站，建設統一規范、互聯互通、安全可控的數據開放網站。基于政務信息資源目錄體系，構建公共信息資源開放目錄，按照公共數據開放有關要求，推動政府部門和公共企事業單位的原始性、可機器讀取、可供社會化再利用的數據集向社會開放。

第五是規范建設互聯網上政務服務平臺和網站。加快推動形成全國統一政務服務平臺，統籌推進統一、規范、多級聯動的“互聯網+政務服務”技術和服務體系建設，著力解決跨地區、跨部門、跨層級的政務服務信息。2017年12月底前，普遍建成一體化網上政務服務平臺。按照統一部署，各地區、各部門政務服務平臺要主動做好與中央政府門戶網站的對接，實現與國家政務服務平臺的數據共享和資源接入。

（三）整合共享的任務

整個共享主要有三步，第一步要摸清家底，第二步在第一步的基礎上，對于需要清理的僵尸系統進行排除，需要清理的就是長期不用的、可被其他系統替代的系統。在清理基礎上開展系統整合，列出整合后的信息系統名稱，把原有的信息系統列入整合后的信息系統，原則上國務院的部委，每個部門不超過10個系統。

政務信息資源的共享目錄

國務院的《政務信息資源共享管理暫行辦法》（國發〔2016〕51號）和發改委的《政務信息資源目錄編制指南（試行）》（發改高技〔2017〕1272號）對政務信息資源的目錄做出了具體的規定。

（一）政務信息資源分類

《政務信息資源共享管理暫行辦法》對政務信息資源劃分為三類：

一是以人口、法人、空間、地理和社會信用為代表的國家基礎信息資源；

二是以共建工程和公共服務為主的主題政務信息資源；

三是以黨中央、全國人大、國務院、全國政協、高法和高檢，中央和地方兩個層面的部門政務信息資源。在內容的劃分基礎上，還有一個序列的分類，叫“4+1”，在類、項、數、目的四類中，有一個基本的劃分，前三類有指南規劃，后兩類由部門按照指南要求進行統一規劃。比如，在基礎類里面劃分為類、項、目之后，實際已經形成了編制部門，在主題類的共享工程和服務事項當中，同樣也明確了共建工程的牽頭部門以及服務事項的編制部門。在部門類里面，細目和數據清單，編碼已經形成，各部門在報送資源的時候，利用編碼字典可以快速生成目錄和編碼。

審計室的目錄編制，屬于審計管理類、審計業務類等，提出以下兩點要求：

第一，國務院的目錄以三四級為主。

第二，共享的目錄和開放的目錄是依據三定方案，參照數據中心原有的業務目錄生成。對各地市來說，直接編目錄有一定的困難，以北京市為例，首先，做一個三級分類，用前一級進行北京市委、北京市人大、北京市政府、北京市政協、北京市高法和高檢的分類；其次再有兩類編出市委、市人大、市政府的各個部門，兩類就夠了。

（二）政務信息資源元數據

關于元數據，政務信息資源核心元數據包括13個一級元數據。

（三）政務信息資源共享目錄

關于基礎目錄，由于是數據庫的結構，它的字段要用一段話來進行表述，數據庫里面有八個字段和相應的數據類型，做完表述后面就是數據清單。

在主題類里面有一個公共服務事項。有三個問題要引起注意：

第一，每一件事情辦理的時候需要提交證件或者證照，要給老百姓一個交代，要寫到服務事項指南里。

第二，一個事項有的是一個部門辦，多數是兩個或者兩個以上辦，每個部門究竟辦什么、怎么辦、辦多長時間，也要給老百姓一個交代。這一事項的記錄都需要行政監察跟蹤監督。

電子證照很重要，在服務過程當中，要盡量減少服務證照，要進行驗證，以下兩點要注意：

第一，關于證照的辦法，持證人的代碼、發證人的代碼要有記錄。

第二，在“互聯網＋政府服務”中的電子證照，要側重結構化數據。在部門類里，最后一個目錄里列了審計工作報告。審計工作報告是一個文本文件，在信息項信息里，兩項為空，這是文本文件非結構化數據的特征。審計工作報告提供了基礎類、部門類和主題類，既適用于國務院的部門，也適用于地方政府，有就填，沒有可以不填。在部門類里，重要的是目錄的編碼和名稱以及相關的數據清單。

（四）政務信息資源編目程序

《政務信息資源目錄編制指南（試行）》對編目的程序做了詳細規定，有兩點要注意：

第一，目錄編制之前一定要了解本部門的三定方案，以及數據中心的業務目錄，梳理本部門權力清單、負面清單、責任清單，最后編出目錄。

第二，目錄編制以后要梳理數據清單，形成結構化數據和非結構化數據清單。這兩步完成以后，后面的報送、編制報送、匯總以及共享過程中的數據更新就相對比較簡單。

政務信息資源共享

（一）共享開放基本原理

國家政務共享平臺的共享原理主要包括兩個部分。一是國家共享平臺，第二是由國家共享平臺給部門配置的前置系統，在無條件共享時，由信息的提供方把數據提供給前置系統，平臺發出指令調取，如果調取的數據不能滿足需要，就要啟動有條件調取，由信息使用方向信息提供方發出申請，提供方受理與審核，并且提交完成交換。例如，公安和工商把人口信息、法人信息推送到共享平臺，水利部要獲取這個數據比較容易，因為屬于無條件共享，但水利部要向環保部獲取有條件信息，需要平臺先提出對環保部門的申請，環保部門再進行審核提交，水利部門才有可能獲得數據。

共享目錄編制完成后，要有前置系統才可以實現共享。實際上，共享目錄在共享平臺和前置系統上都有，但是共享目錄是一個名稱，只有在前置系統上才能實現，這個實現是由信息提供方從業務系統提取后灌輸到目錄系統，當有人在共享平臺點擊時，共享平臺發出指令，調取前置系統中的資源，為共享者提供信息資源的共享。

（二）部門地方共享平臺

就地方共享平臺而言有兩種情況。一種情況是有些地方只建了一級的省級共享平臺，在這一級上，它具有省級部門的數據，也有地市級城市的數據，通過省級前置系統實現與國家共享平臺對接，這是省級的共享平臺。而地市級的分享平臺，分別通過各自的前置系統，實現與國家共享平臺的對接。