基層人民銀行預(yù)算資金績效評估體系構(gòu)建

馬震 王耀

【摘要】近年來，隨著一系列制度、規(guī)定的相繼出臺，對基層人民銀行預(yù)算資金使用的過程及效果有了更高的要求。本文結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)預(yù)算績效評估的做法，提出建立基層人民銀行預(yù)算績效評估體系的有關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算資金 績效 評估體系

預(yù)算資金績效評估是一個系統(tǒng)的、開放的、發(fā)展的管理體系。預(yù)算資金績效評估就是運用科學(xué)的方法，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對預(yù)算資金支出過程進(jìn)行客觀、公正、系統(tǒng)的衡量、比較和綜合評判，得出對預(yù)算資金支出業(yè)績和效果盡可能準(zhǔn)確的評價，在此基礎(chǔ)上通過深入分析關(guān)聯(lián)因素，以不斷提高改善預(yù)算資金的效率和效益。由于績效評估不僅關(guān)系到此活動的實質(zhì)性開展，也關(guān)系到評估對象下一周期績效的改進(jìn)和提高，而且其所具有的強(qiáng)烈的價值取向引導(dǎo)著評估對象未來的發(fā)展方向，因而構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算資金績效評估體系就顯得非常重要。本文立足于基層人民銀行實際，以預(yù)算資金使用的合規(guī)性、有效性、必要性為出發(fā)點，分析預(yù)算資金績效評估體系的事前建立，事中完善，事后科學(xué)合理，探討人民銀行預(yù)算資金績效評估體系的構(gòu)建完善問題，旨在為人民銀行資金績效評估提供技術(shù)性和可操作性強(qiáng)的可行性意見。

一、預(yù)算資金績效評估的內(nèi)涵

預(yù)算資金績效評估是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算體制，是把資源分配與績效緊密結(jié)合的評估系統(tǒng)，績效管理的目的就是要實現(xiàn)成果和效率，最終實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益及社會效益。預(yù)算資金績效評估這一概念，最早出現(xiàn)在20世紀(jì)50年代，到90年代，預(yù)算績效評估已經(jīng)在西方很多國家獲得實施，并取得了成功經(jīng)驗。目前預(yù)算績效評估已經(jīng)成為各國政府預(yù)算改革的發(fā)展趨勢。隨著我國改革開放的不斷深入，我國的預(yù)算管理方式也逐步向這一方向轉(zhuǎn)變，重點是進(jìn)一步加強(qiáng)了投入管理，強(qiáng)化預(yù)算資金約束，提高預(yù)算編制的科學(xué)化和規(guī)范化程度，以績效評價為突破口，探索科學(xué)合理的預(yù)算資金評估體系，培養(yǎng)關(guān)注產(chǎn)出的績效預(yù)算文化，逐步推進(jìn)預(yù)算績效的改革。

二、人民銀行預(yù)算資金績效評估體系建設(shè)的構(gòu)想

（一）預(yù)算資金績效評估體系建立的基本思路

根據(jù)預(yù)算資金的性質(zhì)及管理需要，首先需明確目標(biāo)及制定績效評估相關(guān)制度，以規(guī)范整個評估過程，從而全面掌握預(yù)算使用的實際效果和價值。

1.人民銀行預(yù)算資金績效評估目標(biāo)可以簡明地確定為：分析分支機(jī)構(gòu)預(yù)算資金使用的經(jīng)濟(jì)性。

2.評估原則應(yīng)具備全面性、客觀性、先進(jìn)性、實效性等。

3.評估標(biāo)準(zhǔn)多樣性。預(yù)算資金績效評估涉及到人民銀行的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，以及下一周期的預(yù)算依據(jù)，因此在選取衡量標(biāo)準(zhǔn)時不應(yīng)以具體數(shù)字簡單概括，而需要定性標(biāo)準(zhǔn)和定量指標(biāo)協(xié)調(diào)，橫向比較和縱向?qū)Ρ认嘟Y(jié)合的進(jìn)行評估。

4.評估過程持續(xù)性。一般而言，預(yù)算資金績效評估的周期為一個會計年度，一些評估績效往往需要一定時間才能反映出來，因此，在一個會計周期內(nèi)有必要進(jìn)行追蹤評價，持續(xù)評價預(yù)算資金績效情況。

5.評估方法靈活性。預(yù)算資金績效評估可以采用傳統(tǒng)的、通用的成本效益分析方法，也可適當(dāng)結(jié)合其他方法。

6.評估結(jié)論建設(shè)性。預(yù)算資金績效評估的最終目標(biāo)是要提高管理效能和資金使用效益，在此過程中揭示影響績效發(fā)揮的因素，提出改進(jìn)建議，因此，提出預(yù)算資金績效評估的結(jié)論應(yīng)謹(jǐn)慎，并具有建設(shè)性。

（二）預(yù)算資金績效評估體系的基本框架

本預(yù)算體系從上述思路出發(fā)，結(jié)合層次分析的方法，采取定量與定性研究，初步構(gòu)建人民銀行預(yù)算資金績效評估體系。

首先，對基層人民銀行各目標(biāo)預(yù)算資金的相對重要程度及資金規(guī)模進(jìn)行劃分，確定各目標(biāo)預(yù)算在整體預(yù)算中所占的比重，以及確定部門在整體機(jī)關(guān)目標(biāo)預(yù)算中所占比重。在此過程中應(yīng)當(dāng)注意由于信息不對稱的原因，財務(wù)部門很難判斷各部門預(yù)算與其履職目標(biāo)的相關(guān)性，最終導(dǎo)致匯總編制的年度預(yù)算與目標(biāo)可能存在偏離，從而在績效評估時影響整個體系的權(quán)重關(guān)系。為此，在預(yù)算資金績效評估體系構(gòu)建的過程中，應(yīng)同時采取行之有效的監(jiān)督措施，督促部門預(yù)算不偏離組織目標(biāo)。

其次，確定預(yù)算資金績效評估標(biāo)準(zhǔn)，依此分項評估各預(yù)算資金年度經(jīng)濟(jì)性，主要有以下幾個指標(biāo)。

1.預(yù)算資金科學(xué)性。評估該賬戶支出是否符合實際情況，有關(guān)預(yù)算是否客觀可行，資金審批是否符合規(guī)定程序，是否存在利用已經(jīng)完工項目重復(fù)申報、編制虛假材料申報、同一項目重復(fù)申報等方式套取預(yù)算資金的問題。

2.前期預(yù)算相關(guān)性指標(biāo)，依據(jù)實證調(diào)查研究該類賬戶預(yù)算資金與上級行規(guī)定（如預(yù)算浮動比例等）相關(guān)性，以及該類費用支出與所屬項目的相關(guān)性，重點關(guān)注該類費用支出是否能夠解決所屬項目的實際需求。

3.預(yù)算資金支出節(jié)約（超支）率。該指標(biāo)反映一個會計年度后賬戶的實際支出與預(yù)算支出的對比關(guān)系，關(guān)注費用支出是否達(dá)到支出最優(yōu)化。該指標(biāo)為正，表明實際支出小于預(yù)算支出，且指標(biāo)越大，經(jīng)濟(jì)性越好；該指標(biāo)為負(fù)，表明實際支出大于預(yù)算支出，且指標(biāo)絕對值越大，越不經(jīng)濟(jì)。公式為：

預(yù)算資金支出節(jié)約（超支）率=（預(yù)算支出-實際支出）/預(yù)算支出

4.資金使用率。該指標(biāo)反映賬戶一定區(qū)間實際支出占可用資金（預(yù)算審批資金）的比例，可以分為年度資金使用率和綜合資金使用率。年度資金使用率反映某一會計年度項目實際支出占預(yù)算審批資金的比例。綜合資金使用率反映截至績效評估時點該類賬戶實際支出占實際到位資金的比例。該指標(biāo)可以對多個會計年度的同類賬戶預(yù)算資金縱向比較，結(jié)合實際情況，分析原因。公式為：

資金使用率=某年度某賬戶實際支出/某年度某賬戶預(yù)算審批資金

5.合規(guī)性指標(biāo)。賬戶支出管理不規(guī)范及違法違規(guī)問題所占比重。即檢查發(fā)現(xiàn)的賬戶支出管理不規(guī)范或違法違規(guī)問題金額占該類賬戶實際支出總額的比例。該指標(biāo)越高，說明項目支出合規(guī)性越差。

6.效果性指標(biāo)。預(yù)算資金使用效果，即在資金使用過程中是否存在浪費或過度使用情況，此項指標(biāo)需要一定的經(jīng)驗進(jìn)行判斷。

最后，以上各類評估指標(biāo)應(yīng)在充分考慮其對該類預(yù)算資金的重要程度的基礎(chǔ)上再次劃分權(quán)重，同時考慮關(guān)聯(lián)因素及特殊事件影響，可認(rèn)定單項目預(yù)算資金考核結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，最終認(rèn)定機(jī)關(guān)整體預(yù)算資金績效評估考核結(jié)果。

三、借鑒國內(nèi)外預(yù)算資金績效評估先進(jìn)經(jīng)驗，逐步完善人民銀行績效評估體系

通過對一些國內(nèi)外預(yù)算績效評估的解析，結(jié)合人民銀行自身特點逐步構(gòu)建和完善預(yù)算資金績效評估體系，主要有以下幾方面。

（一）明確預(yù)算資金績效評估的具體實施方式

西方國家主要采取以各部門和單位自我評價為主、外部評價為輔的評估實施方式。當(dāng)前，我國由于整個社會監(jiān)督機(jī)制和自我約束機(jī)制的缺乏，再加上各項制度的不完善，如果采取自我評價，有可能會影響評價結(jié)果的質(zhì)量和真實性，影響最終評估結(jié)果。在這種情況下，當(dāng)前人民銀行預(yù)算資金績效評估應(yīng)當(dāng)采取以外部評價為主、內(nèi)部評價為輔的實施方式，從而保證評價工作不流于形式，保證評估的效果和質(zhì)量。介于人民銀行的實際情況，可以考慮大行分區(qū)內(nèi)部相互評估以及人行系統(tǒng)內(nèi)跨分區(qū)評估的方式。

（二）確定績效評估的內(nèi)容

從績效評估的內(nèi)容看，各國政府以及我國其他行業(yè)的績效評估基本框架相似，主要考核內(nèi)容包括目標(biāo)、結(jié)果與影響、實施與管理等方面，只是實施過程中側(cè)重點不同。因此，結(jié)合我國國情及人民銀行實際情況，在構(gòu)建人民銀行預(yù)算資金績效評估體系時，不僅要充分考慮國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，更要設(shè)計適合自身的考評指標(biāo)（比如增加預(yù)算資金配置合理性等方面的評估指標(biāo)），在此基本框架基礎(chǔ)上，根據(jù)各類預(yù)算資金性質(zhì)的具體情況，確定具體的考評內(nèi)容和重點。

（三）完善績效評估的指標(biāo)體系

一個完整、可靠的績效評估體系的關(guān)鍵是如何確定評價指標(biāo)。從西方國家的發(fā)展來看，對每個單位和部門來講，主要是對其實施成果和其制定目標(biāo)之間進(jìn)行比較評價，評價其目標(biāo)的確定是否合理，評價其是否完成目標(biāo)。因此，在某種程度上，目標(biāo)的確定又成為整個評價指標(biāo)確定的關(guān)鍵。而在人民銀行建立預(yù)算資金績效評估體系過程中，因各類賬戶資金的性質(zhì)不同，不可能建立一個統(tǒng)一的指標(biāo)體系。因此，在我行建立績效評估指標(biāo)體系的后續(xù)完善過程中，需要考慮建立不同層次的指標(biāo)體系，如共性指標(biāo)和個性指標(biāo)。有些指標(biāo)可能會適應(yīng)于性質(zhì)相似的項目資金，有的指標(biāo)可能只適用于某個項目資金。這類指標(biāo)的確定會是整個績效評估體系完善的難點。

（四）分階段、分步驟構(gòu)建完善人民銀行預(yù)算資金績效評估體系

目前，該體系的構(gòu)建理念主要參考其他行業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗，本著先易后難，分步實施的方針，前文所涉及的評估指標(biāo)均為最基礎(chǔ)且容易采集的數(shù)據(jù)信息，我行可以在試點的基礎(chǔ)之上，逐步確立完善預(yù)算資金績效評估體系的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，在積累經(jīng)驗的過程中向全行推廣預(yù)算資金績效評估體系。

參考文獻(xiàn)

[1]李保嬋，唐振達(dá).試論財政資金績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建[J].財會研究，2011（04）.

[2]張明.政府績效評估的多元主體分析及指標(biāo)體系構(gòu)建[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（02）.

[3]馬國賢.論績效評價與預(yù)算績效管理[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2012（07）.