土地到期承包再延長30年是土地承包關(guān)系的新政策

李志偉

黨的十九大報告提出要“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并明確：保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。這一決定，引起廣大農(nóng)民和社會各界強(qiáng)烈反響和點(diǎn)贊。2017年10月31日，第十二屆全國人大常委會第三十次會議召開第二次全體會議，會議聽取了全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉《關(guān)于提請審議農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》的說明。農(nóng)村土地承包法自2003年施行14年后再次進(jìn)入修改模式，標(biāo)志著黨的十九大報告對廣大農(nóng)民的莊嚴(yán)承諾進(jìn)入了法律層面。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國土地制度的一大創(chuàng)舉，自提出至今已有近40年。1978年、1993年我國農(nóng)村開展了兩次土地承包，通過不斷創(chuàng)新、完善，已經(jīng)形成一套比較系統(tǒng)的具有中國特色的土地制度體系，大致可分為三個階段。一是土地承包關(guān)系的確立。以1978年安徽省小崗村18位農(nóng)民分田到戶為起點(diǎn)，1982年至1984年連續(xù)三個中央1號文件，從政策上、理論上正式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度。1984年以前，土地承包期限很短，一般2—3年，也有少數(shù)是1—5年，這被稱為短期承包；1984年，中央提出“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”。第一輪承包中最早的1993年，到期。二是土地承包制度的完善和期限的延長。1986年，《中華人民共和國土地管理法》以法律的形式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度。1993年，正式將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”寫進(jìn)《憲法》修正案，使之成為一項國家的基本經(jīng)濟(jì)制度。同年11月，中央要求“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。三是土地承包關(guān)系從“長期穩(wěn)定”到“長久不變”。2002年，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》規(guī)定“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”，同年修訂的農(nóng)業(yè)法再次重申“依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”。中央第十七屆、十八屆三中全會均提出“土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。

目前，我國大多數(shù)地區(qū)的第二輪承包將從2023年起陸續(xù)到期，最晚2027年將全部到期。黨的十九大報告于此時提出再延長30年有著重大的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。首先，近年來農(nóng)業(yè)從業(yè)人員大量轉(zhuǎn)移，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積不斷增加，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入不斷加大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模日益擴(kuò)大，廣大承包農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，都希望國家盡早明確土地承包政策下一步走向。這項政策給予及時回應(yīng)并充分體現(xiàn)了“長久不變”的精神。其次，上世紀(jì)80年代，我國農(nóng)村第一輪土地承包最初提出15年不變，1997年開始進(jìn)入第二輪承包期，提出承包期為30年。這次承包期再延長30年，這樣三輪加在一起，農(nóng)村土地承包關(guān)系將保持穩(wěn)定長達(dá)75年，充分體現(xiàn)了政策的穩(wěn)定性連續(xù)性。第三，制度是為了發(fā)展目標(biāo)服務(wù)的，這一政策安排在時間節(jié)點(diǎn)上，與黨的十九大報告提出的“兩個十五年”的階段安排高度契合。習(xí)近平總書記在參加黨的十九大貴州省代表團(tuán)審議時進(jìn)一步指出，確定三十年時間，是同我們到2050年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)的時間點(diǎn)相契合的。

好政策關(guān)鍵在于落實(shí)好。習(xí)近平總書記考察黑龍江省時指出：“如果在政策上左顧右盼，在工作上淺嘗輒止，就會貽誤時機(jī)?！睆默F(xiàn)在起，各級農(nóng)業(yè)工作部門就應(yīng)嚴(yán)格按照中央精神，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入調(diào)研、加強(qiáng)謀劃，繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，為把這一政策執(zhí)行好落實(shí)好創(chuàng)造條件、做好準(zhǔn)備。一是做好農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作。這是深化農(nóng)村土地制度改革、保證新一輪承包順利推進(jìn)的基礎(chǔ)性工作。作為全國土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)，內(nèi)蒙古扎實(shí)有序地推進(jìn)土地草原確權(quán)工作。截止到目前，自治區(qū)已有91個旗縣、9570個村開展了承包地確權(quán)登記頒證工作，完成面積約占全區(qū)二輪承包合同面積的58%；草原確權(quán)承包試點(diǎn)旗共落實(shí)草原所有權(quán)面積27156萬畝，使用權(quán)面積967.9萬畝，草原承包經(jīng)營權(quán)面積26657.2萬畝。自治區(qū)將在2018年底全面完成內(nèi)蒙古土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。二是切實(shí)推進(jìn)土地“三權(quán)分置”。對內(nèi)蒙古而言，“三權(quán)分置”是繼農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、牧區(qū)實(shí)行草畜雙承包責(zé)任制和草原“雙權(quán)一制”后，自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)改革又一重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村牧區(qū)基本經(jīng)營制度的自我完善。下一步，內(nèi)蒙古將在中央的指導(dǎo)下，繼續(xù)健全和完善配套制度，探索多種實(shí)現(xiàn)形式，真正讓農(nóng)牧戶的承包權(quán)穩(wěn)下去、經(jīng)營權(quán)活起來，充分釋放改革紅利。三是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。接下來，內(nèi)蒙古將不斷推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，不斷壯大農(nóng)村牧區(qū)新型經(jīng)營主體，加快農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營方式實(shí)現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”；統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)牧戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系方向轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。四是維護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益?！掇r(nóng)村土地承包法修正案（草案）》中規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長30年，并刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個較長的歷史過程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜，各地必須按照中央要求，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，而且“是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)”應(yīng)由農(nóng)民自己決定而不是代替農(nóng)民選擇。