定西市馬鈴薯區域產量保險的適用性研究

（蘭州大學 經濟學院，甘肅 蘭州 730000）

定西市是國內馬鈴薯三大集中產區之一，種植面積與產量在全國范圍內名列前茅，2017年，定西市馬鈴薯種植面積299.29萬畝，馬鈴薯產業總產值達到163億元，占人均純收入的23.2%。[1]但定西市地處西北，自然條件惡劣，馬鈴薯生長過程中面臨較大的自然災害和病蟲害等農業風險。為幫助定西市馬鈴薯種植戶分散和轉移農業生產風險，從2012年開始，在甘肅省政府財政扶助下，定西市大力推行甘肅省馬鈴薯政策性農業保險，該保險形式屬于傳統農業保險中的個人產量保險，是在政府出資補貼保費的基礎上，以保障農戶的生產成本為目的，以最低產量作為賠付標準，對每個實際產量低于賠付標準的投保單位給予成本補償。該保險雖然在一定程度上幫助馬鈴薯種植戶規避了農業風險，但在推廣過程中，保險保障水平過低、道德風險嚴重等一系列問題普遍存在，投保農戶不滿意程度很高。因此，如何改革定西市現行馬鈴薯政策性農業保險，是定西市馬鈴薯產業發展亟待解決的一個問題。國內外對此均有成功先例可以借鑒。美國學者Halcrow于1949年提出區域產量保險的概念，用于彌補傳統農業保險理論上的缺陷，經過幾十年的實踐探索，美國設計的團體風險計劃以及后期的區域產量保障計劃成功解決了傳統農業保險存在的問題。[2,3]2016年，中原農業保險股份有限公司在河南省的三個縣開展的小麥區域產量保險，定損和賠付效率很高，得到了非常好的反響，掀起了河南省農戶參加小麥區域產量保險的熱潮。[4]本文擬在研究定西市馬鈴薯保險現狀及存在問題的基礎上，分析馬鈴薯區域產量保險的優勢及其在定西市的適用性，并對定西市馬鈴薯區域產量保險實施方案設計提出相關建議。

一、定西市現行馬鈴薯政策性農業保險的現狀及存在問題

2012年，馬鈴薯保險被國務院納入國家政策性保險補貼范圍，同時，甘肅省頒布《甘肅省2012年馬鈴薯農業保險實施方案》，[5]確定由中華聯合財產保險股份有限公司甘肅分公司在政府保費補貼扶助下開展甘肅省馬鈴薯政策性農業保險推廣工作。馬鈴薯種植面積與產量均占甘肅省的三分之一的定西市成為甘肅省馬鈴薯政策性農業保險重點推廣地區。[6]定西市現行馬鈴薯政策性農業保險以定西市范圍內從事馬鈴薯種植的農戶（場），企業、農民專業合作組織等單位為投保對象，根據物化成本核定最低產值，保險金額為350元/畝，保費費率為6%，每畝保費21元，各級政府財政補貼85%，參保農戶承擔15%即3.15元/畝，承保畝產1 000斤，承保和理賠折算價格為0.35元/斤。[7]出險后，定西市現行馬鈴薯政策性農業保險將農戶損失情況分為部分損失和全部損失兩種情況給予不同賠償。若部分損失，保險公司對低于承保畝產的差額產量按折算價格折算為賠款金額進行賠付；若全部損失，保險公司按不同生長期確定賠償金額一次性賠付。[7]如圖1所示，在政府與保險公司大力推廣下，2012年起，定西市馬鈴薯產業保險覆蓋率一直在60%左右，保險影響力較大。但是，定西市農戶對政策性馬鈴薯保險實施情況和理賠情況并不滿意。據調查，在定西市，“對政策性馬鈴薯保險實施情況滿意的只占23%；32%的投保農戶對政策性馬鈴薯理賠情況不滿意，48%的投保農戶對政策性馬鈴薯保險理賠情況非常不滿意”。[8]2017年，定西市現行馬鈴薯政策性農業保險的投保率明顯下降（圖1）。據筆者分析，定西市馬鈴薯種植戶對現行馬鈴薯政策性農業保險的不滿意主要來源于甘肅省馬鈴薯政策性農業保險本身導致的如下問題。

圖1 2012年-2017年定西市政策性馬鈴薯農業保險覆蓋率（%）

（一）定西市現行馬鈴薯政策性農業保險存在逆選擇與道德風險問題

保險中的逆選擇問題是指投保人在投保過程中從自身利益出發做出不利于保險公司利益的合同選擇，使保險公司承擔過大風險。保險中的道德風險問題是指在農戶和保險公司簽訂保險合同后，其中一方利用信息優勢，有目的地損害另一方的利益而增加自己利益。首先，定西市現行馬鈴薯政策性農業保險中的逆選擇問題來源于統一保費的設定。甘肅省馬鈴薯政策性農業保險面對的是全省的馬鈴薯種植區域，馬鈴薯種植業農業保險費率依照甘肅省馬鈴薯歷年損失數據設計為固定的6%，[5]但是，甘肅省不同馬鈴薯種植區域的風險水平不同，統一的保費無法符合所有區域馬鈴薯種植戶的保險預期。定西市投保的馬鈴薯種植戶繳納的保費與定西市所面臨風險水平不對等，且定西市內不同馬鈴薯種植區域面臨的風險也有差別，高風險地區的農戶會積極投保，低風險地區的農戶沒有投保需求，導致保險公司承受的風險越來越高，承保積極性減退，出現逆選擇問題。其次，定西市現行馬鈴薯政策性農業保險出現的道德風險問題主要來源于保險賠付規則設定的不合理。參保人以農戶（場）、企業、農民專業合作組織等單位投保后，當有災情出現，保險公司會根據每個投保單位的實際損失量一一賠付。但由于農戶對自家馬鈴薯生產情況更加了解，受災后為了獲取更多利益，可能會采取惡意行為降低產量以騙取保險金，具體行為包括：第一，農戶蓄意放松對農田的日常管理。第二，出險后，農戶不積極施救，甚至惡意擴大損失。第三，投保農戶作弊，偽造保險證據進行虛假索賠。

（二）定西市現行馬鈴薯政策性農業保險對產量的保障程度低

定西市現行馬鈴薯政策性農業保險是僅保成本的個人產量保險，一旦出險，農戶只能挽回生產成本，得不到收益方面的保障，保障程度很低。出險后，保險公司對馬鈴薯種植戶僅保成本的賠付只夠使其恢復生產，但是對于以馬鈴薯種植為主要經濟來源的農戶來說，無法滿足需求。保障程度過低問題尤其體現在病害風險中。威脅馬鈴薯生長的病害風險主要有環腐病、病毒病、馬鈴薯晚疫病、馬鈴薯黑痣病、馬鈴薯早疫病和馬鈴薯瘡痂病等。對于馬鈴薯黑痣病，“該類病害依靠土壤與種薯傳播，一旦發病，病毒會在土壤中存活兩到三年。由于部分產區無法實現輪作倒茬，導致黑痣病發生頻率無法減少，危害嚴重，廣大種植戶經濟損失嚴重。”[6]對于馬鈴薯瘡痂病，“被瘡痂病感染的植株在果實成熟后會在表皮長出大小不一的瘡疤，雖然發生瘡疤的位置僅限于表皮，但這種病薯不宜于儲藏且外觀難看，很難出售，商品價值下降嚴重……耕作于曾經發病的田地……都會造成瘡痂病的發生”。[6]馬鈴薯黑痣病毒與馬鈴薯瘡痂病毒都可以在土壤中潛伏，影響下一年的收成。種植者面對下一年極高的風險水平，要么選擇將土地空閑一年，要么辦理保險繼續消極種植，等待保險公司的理賠。由于定西市現行馬鈴薯政策性農業保險并不承保農戶預期的產量收入，對這種有累積性、連續性的病害風險沒有特殊賠付措施，無論是空閑一年還是辦理保險，定西市馬鈴薯種植戶都可能陷入連續兩年收入嚴重下降的困境。這兩種病害一旦發生，即使辦理保險，每畝350元的賠付金額對種植者來說幫助不大，保障程度過低，使保險失去預期效用。

（三）保險公司管理成本過高

定西市現行馬鈴薯政策性農業保險還會因為保險標的數量大而分散以及現場二次定損等原因導致保險公司經營管理成本過高。首先，該保險的保險標的多是單個馬鈴薯農田或農場，規模小而分散，保險公司工作人員查勘核算時的工作量巨大。其次，由于農業保險的保險標的具有生命特征，若災害侵襲導致馬鈴薯在生長期受到損失，保險公司需要進行兩次定損：第一次查勘定責，確定被保險人、保險標的、受災面積和保險責任并進行登記。在出險10日后再進行第二次查勘定損，重新確定被保險人、保險標的、受災面積和保險責任，將損失程度和損失數量登記在冊。待到收獲理賠時，保險公司還需要再到現場進行實地測產并核算賠付金額。多次實地勘察導致保險公司的管理成本高昂。

二、定西市馬鈴薯區域產量保險的適用性分析

參考各個國家改良傳統農業保險的成功案例可以發現，要解決上述定西市現行馬鈴薯政策性農業保險存在的問題，區域產量保險是較好的選擇。[3]區域產量保險在推行前需要先確定三個關鍵因素：保險區域劃分、保障水平層次設定與賠償比例區間設定。保險區域劃分是指將推行地區按照農業生產的風險狀況和設施情況等因素劃分成多個單位區域，投保時以劃定區域為單位進行投保，賠付時以劃定區域為單位進行賠付；同時，保障水平層次設定是指保險公司從低到高設置3到4層以百分比形式顯示的對馬鈴薯產量的不同保障水平，保障程度越高收取保費越多，供投保農戶自行選擇；另外，保險公司通過設定賠償比例區間來彌補區域產量保險機制的缺陷。一個區域內農戶受到的損失有多有少，畝產有高有低，但保險公司賠付時按照區域內平均畝產計算賠付金額，這會導致實際賠付等于實際損失、實際賠付大于實際損失、實際賠付小于實際損失三種情況。為避免出現一部分農戶得到的賠付少于實際損失的情況，區域產量保險設置了一個大于100%的合理賠償比例區間，使區域產量保險的期望賠償盡量接近于馬鈴薯種植戶的最終實際損失。因此，區域產量保險以各個單位區域為參保對象，依照區域內農田歷史產量計算區域內每畝期望產量，由保單持有人根據自身需求自主確定保障水平與賠償比例，從而確定單位區域的承保畝產、每畝保險金額與保費：承保畝產=每畝期望產量×保障水平；每畝保險金額=每畝期望產量×農作物價格×賠償比例；保費由保障程度高低決定。出險后，保險公司并不關注風險種類、生長期和損失程度等因素，僅在收獲期對單位區域的總體產量進行勘測，計算區域內每畝平均產量，若區域內平均畝產小于承保畝產，則對整個區域進行賠付。每畝賠付金額=承保畝產與每畝平均產量的差額×農作物價格×賠償比例，區域內每個馬鈴薯種植戶得到的賠償=個人投保農田畝數×每畝賠付金額。由于賠償比例的作用，農戶得到的賠償大大低于實際損失的情況基本不會發生。但是，如果只有單個農戶產量受到損失，而區域內平均產量大于承保畝產，保險公司就不會對單個農戶進行賠付。從馬鈴薯區域產量保險的理賠機制可以看出，相對于定西市現行馬鈴薯政策性農業保險，馬鈴薯區域產量保險在滿足農戶不同需求、減少保險公司管理成本等有明顯優勢。

（一）馬鈴薯區域產量保險的優勢

1. 從保險公司角度看馬鈴薯區域產量保險的優勢。（1）可以解決逆選擇問題。首先，馬鈴薯區域產量保險可以從改變保費計算規則的角度解決逆選擇問題。馬鈴薯區域性產量保險要求投保人根據所在區域風險水平和自身需求確定保障水平，選擇高保障水平，繳納的保費多，可穩定保障區域的預期收入；選擇低保障水平，繳納的保費少，能幫助區域內馬鈴薯投保戶規避一些會導致特大減產的風險。由于保障水平的可選擇性，馬鈴薯區域產量保險不會出現高風險地區農戶積極投保，低風險地區農戶沒有投保意愿導致保險公司風險累積的情況，解決了定西市現行馬鈴薯政策性農業保險的逆選擇問題。（2）可以解決道德風險問題。馬鈴薯區域產量保險可以從改變保險金額賠付規則的角度消除道德風險問題。出險時，賠付情況由一個區域內平均畝產情況決定，無論區域內投保農戶自身種植地是否受到損失，只要最終區域內平均畝產未達到設定標準，區域內馬鈴薯種植戶都可以按投保畝數得到賠付。因此，馬鈴薯種植戶會認真進行日常耕種工作，積極防范和管理風險，減少自己的風險損失，以期在區域平均畝產未達到標準時個人能獲得更多利益，解決了定西市現行馬鈴薯政策性農業保險的道德風險問題。（3）可以降低保險公司的管理成本。定西市現行馬鈴薯政策性農業保險要求保險公司在發生風險后立即開展實地查勘。馬鈴薯不同的生長期有不同的賠付標準，使得保險公司的賠付過程繁瑣復雜，工作量巨大。當保險標的遭受部分損失時，保險公司進行二次定損耗費的管理成本尤其高。而馬鈴薯區域產量保險以改變投保單位和賠付條件的方式減少了保險公司的管理成本。由于馬鈴薯區域產量保險不對風險種類進行約束，生長期出險后，保險公司不需要進行二次定損，只需要在收獲時節對每個單位區域進行整體核查定損，對合同事先約定的每畝產量標準與區域內每畝平均產量的差額進行賠付。賠付時保險公司只需與每個區域設立的區域負責人溝通協商就能掌握基本情況，極大地降低了管理成本。

2. 從馬鈴薯種植戶角度看馬鈴薯區域產量保險的優勢。（1）不同層次保障水平的設定能滿足不同區域馬鈴薯種植戶的需求。馬鈴薯區域產量保險設定了不同層次的保障水平，馬鈴薯種植戶可以根據自身需求選擇不同的保障水平。選擇的保障水平高，繳納保費多，能穩定保障馬鈴薯產量收入；選擇的保障水平低，繳納保費少，能幫助投保人轉移重大減產損失的風險。這種多層次保障水平的設定更符合馬鈴薯種植戶的需求。（2）馬鈴薯區域產量保險合同易被投保農戶理解。相對于現行的定西市馬鈴薯政策性農業保險，馬鈴薯區域產量保險的保單合同更簡單，標準化程度高，沒有過多風險約束，容易被馬鈴薯種植戶理解。在宣傳推廣方面，馬鈴薯區域產量保險有著先天的優勢。（3）馬鈴薯區域產量保險應對風險能力更強。馬鈴薯區域產量保險的承保風險范圍比定西市現行馬鈴薯政策性農業保險大，應對風險的能力更強。由于馬鈴薯區域產量保險賠付條件僅僅與產量有關，不需要探究風險來源，所以除定西市馬鈴薯政策性農業保險已規定的風險之外，帶有累積性傷害的風險也得到了承保。風險承保范圍更廣的保險更容易取得馬鈴薯種植戶的信任，刺激其投保積極性。

3. 從政府角度看馬鈴薯區域產量保險的優勢。根據一些已經成功開展區域產量保險國家的實踐經驗，馬鈴薯區域產量保險需要的政府保費補貼比傳統農業保險更少。觀察美國區域產量保險（GRP）和印度區域產量保險（NAIS）實行過程中政府保費補貼率的變化可知，美國區域產量保險（GRP）每年的保費補貼率都低于傳統農業保險的保費補貼率，總體呈逐年下降的趨勢；印度區域產量保險（NAIS）的保費補貼率最高只有50%，并且，鑒于保險公司已經開始從區域產量保險上盈利，印度政府計劃在3-5年內逐漸取消對區域產量保險（NAIS）的保費補貼。[9]以上實例說明，區域產量保險對保費補貼的需求比傳統農業保險低得多，甚至可以不依靠保費補貼而在市場上占據一席之地。可見推行馬鈴薯區域產量保險可以減輕政府的財政壓力。

（二）馬鈴薯區域產量保險在定西市的適用性

1. 基差風險整體可控是馬鈴薯區域產量保險適用于定西市的重要基礎。基差風險是指在區域產量保險實行過程中，若發生的風險導致單個種植戶產量受到損失，而其損失量對總體區域產量沒有大的影響，該種植戶會賠付不足或得不到賠付。這是區域產量保險與生俱來，但又無法根除的缺陷。要成功推行區域產量保險，必須要選擇能控制基差風險的農作物和地區。選擇的農作物需要對系統性風險較為敏感，選擇的地區需要能按照自然災害風險種類、水平進行區域劃分。而定西市馬鈴薯產業符合推行馬鈴薯區域產量保險的要求。首先，在定西市范圍內，影響馬鈴薯生長的常見風險是自然風險和病蟲害風險，兩者均是系統性風險，一旦發生，大面積農田往往同時受災減產，個別種植戶單獨遭受損失的可能性較小；其次，馬鈴薯區域產量保險在定西市劃分的區域內馬鈴薯農田面臨的風險種類相同，風險水平一致。因此，定西市馬鈴薯區域產量保險面臨的基差風險可控。基差風險是阻礙區域產量保險實行最主要的因素，基差風險整體可控等于消除了馬鈴薯區域產量保險在定西市實行面臨的最大阻礙，成為定西市推行馬鈴薯區域產量保險的重要基礎。

2. 積累齊全的馬鈴薯歷史產量數據為定西市推行馬鈴薯區域產量保險提供了有利條件。馬鈴薯區域產量保險的承包畝產與保險金額的計算都要用到區域內馬鈴薯產量歷史數據。尤其在區域新劃分的前幾年，歷史平均產量要用區塊內各農田產量歷史數據重新加總計算。只有馬鈴薯產業信息資料積累齊全，才能設計具體的定西市馬鈴薯區域產量保險實施方案，幫助定西市馬鈴薯區域產量保險從理論探討進入實踐階段。馬鈴薯產業是定西市的特色產業與支柱產業，各級政府對馬鈴薯的生產情況十分重視，市縣鄉村各級農業管理部門都積累保存有準確齊全的歷史數據。因此，保存完備的馬鈴薯產量歷史數據為定西市推行馬鈴薯區域產量保險提供了有利條件。

3. 定西市推行馬鈴薯區域產量保險可能出現的巨災風險已經有成熟的解決方案。巨災風險是指因重大自然災害、疾病傳播、恐怖主義襲擊或人為事故而造成巨大損失的風險。定西市各區縣地理環境和氣候相似，馬鈴薯生長過程中常見的自然風險和病蟲害風險在地理環境和氣候相似的條件下更容易大面積擴散，形成巨災風險。此時，按照馬鈴薯區域產量保險的賠付標準，保險公司會遭受巨額索賠，甚至出現破產的可能，從而影響保險公司推廣馬鈴薯區域產量保險的積極性。針對巨災風險威脅，解決方法可以參考北京市政策性農業保險分散機制：“北京市的政策性農業保險分散機制可以分為三個層次: 一是賠付率160%以下的風險，由經辦保險公司承擔損失補償責任，由農業保險合同予以保障。二是賠付率超過160%但低于300%的風險，通過政府直接購買再保險的方式轉移風險，由政府與再保險公司簽訂再保險協議予以保障。三是賠付率在300%以上的農業巨災風險，由政府每年按照上年農業增加值的1‰提取巨災風險準備金保障。”[9]定西市農業管理部門可根據相關實際情況建立相應的政策性農業保險分散機制，幫助保險公司轉移巨災風險，促進其推廣馬鈴薯區域產量保險的積極性。

定西市基差風險整體可控和馬鈴薯產量歷史數據的特點齊全完備為馬鈴薯區域產量保險的在定西市的實行提供了重要基礎和有利條件，而馬鈴薯區域產量保險面臨的巨災風險問題，已經有成熟的解決方式供保險公司和定西市農業管理部門借鑒。因此，馬鈴薯區域產量保險在定西市適用性很強。

三、對設計定西市馬鈴薯區域產量保險實施方案的建議

綜上，定西市推行馬鈴薯區域產量保險具備相當優勢，但要切實加以推行，需要定西市農業管理部門與保險公司通力合作，協調上級政府農業管理部門，以區域產量保險理論為指導，借鑒國內外實行區域產量保險的成功案例，調查研究定西市各區縣的地理環境、馬鈴薯農田分布、設施條件，進行風險水平評估，設計符合實際的具體實施方案。在進行方案設計時，需要注意以下幾個方面的問題。

（一）保險區域的選擇

馬鈴薯區域產量保險只以事先劃分好的每一個保險區域為參保對象，規范合理的保險區域是區域產量保險順利實行的基礎。因此，如何進行保險區域劃分是定西市馬鈴薯區域產量保險具體實施方案的重點內容。劃分區域時應將氣候、土壤和水利等條件相近的農田劃分在同一個區域。需要注意的是，由于政府一般以行政區劃為單位統計相關數據，如果保險公司跨行政區域承保，可能遭遇數據困境。因此馬鈴薯區域產量保險在定西市劃分保險區域時，應該將4-5個屬于同一行政區劃、馬鈴薯農田各方面條件相似的村莊劃分在一個區域，避免在管理時出現行政糾紛。同時，每個區域要設置管理小組或管理人，負起協調安排種植者統一播種，定期進行管理水平探查和技術幫扶的責任。

（二）保障水平的設定

與定西市現行馬鈴薯政策性農業保險相比，保障范圍的擴大是馬鈴薯區域產量保險的優勢特征。設計馬鈴薯區域產量保險具體實施方案時，保障水平區間的設定能否滿足馬鈴薯種植戶不同需求會影響到馬鈴薯區域產量保險的推廣。保障水平是區域產量保險對農產品產量保障程度的數字化呈現，它決定了區域產量保險的農戶繳納的保費和保險公司的承保畝產。馬鈴薯種植戶每年的產量在一個正常范圍內上下波動，種植者有能力承擔產量小幅下降帶來的損失。如果對產量的保障水平設定為100%，對保險公司來說，將面臨大量的小額索賠，賠付成本增加；而對農戶來說，小幅度的減產并不會帶來大數額的賠付，繳納的保費卻較高。因此，保障水平應該設置在100%以下的某個區間。參考北京市農業區域產量保險保障水平的設定，定西市馬鈴薯區域產量保險可以設置高中低三檔保障水平，分別為90%、80%、70%，[9]由種植者自行選擇，不僅使保險公司消除了小額索賠的麻煩，減少了管理費用，而且可以降低保費，有利于保險公司與農戶合作。

（三）賠償比例的設定

賠償比例的設定是解決馬鈴薯種植戶得到的賠付可能少于實際損失量甚至得不到賠償這一問題的關鍵。如何設定合理的賠償比例范圍，使其既能最大程度地賠付農戶的損失，又將保險公司的賠付支出控制在可承受范圍內，是設計定西市馬鈴薯區域產量保險具體實施方案的一個重要問題。若設定的賠償比例區間不合理，對農戶來說，定西市馬鈴薯區域產量保險會失去吸引力；對保險公司來說，過高的賠償比例會導致支出過多，會降低開展馬鈴薯區域產量保險的積極性。參考各國農業區域產量保險的賠償比例范圍，“從國際區域產量保險的實踐來看，美國GRP 和印度 NAIS 的最大保額都等于區域期望產量的150%。”[9]定西市馬鈴薯區域產量保險的賠償比例可以設在100%-150%之間。

（四）財政補貼的確定

各國成功開發推行區域產量保險的實踐證明，政府財政補貼是保險公司推行馬鈴薯區域產量保險的重要保障。首先，政府對保費的補貼可以給保險公司補償一部分推行馬鈴薯區域產量保險的啟動成本，有利于快速打開市場。其次，“財政補貼能提高農作物區域產量保險的參保率，有的國家通過財政補貼后，甚至強行要求特定區域（尤其是歷史上賠付率較高的地區）內的農戶都要參保，以保障保險公司的經營穩定性，如美國的GRP保險。”[10]最后，對于馬鈴薯區域產量保險面臨巨災風險的威脅，目前較成熟的解決方式是保險公司與政府設立政策性農業保險分散機制，將一部分風險轉移到政府身上。雖然歷史經驗表明馬鈴薯區域產量保險需要的保費補貼相對較少，但政策性農業保險分散機制在推廣之初仍然需要大量財政補貼的支持。那么，財政補貼多少才合理?各級政府之間應該如何分攤補貼資金?采取什么補貼方式效果更好?這些問題是定西市馬鈴薯區域產量保險實施方案的重要內容，需要定西市農業管理部門及保險公司與上級政府協商解決。對定西市馬鈴薯區域產量保險實施方案的制定與財政補貼問題，我們也將在后續研究中進一步展開討論。