基層公務員能力提升對策研究

張璐

摘 要：隨著社會轉型加快、經濟利益多元化、群眾訴求多樣化、基層治理難度加大，社會對公務員也提出更高的要求。但從基層公務員能力建設的現狀來看，在思想觀念、知識水平、年齡結構、隊伍建設、激勵機制和約束機制等方面仍存在許多問題，限制了公務員能力的提升。文章從目前基層公務員隊伍能力建設的現狀出發，對當前基層公務員隊伍建設中存在的問題進行分析，探究原因，以期為基層公務員能力提高提供參考性建議。

關鍵詞：基層公務員;素質能力;提升對策

中圖分類號：D630.3 ? ?文獻標識碼：A

一、基層公務員能力建設中存在的問題

自2006年《中華人民共和國公務員法》開始施行以來，各級公務員主管部門堅持“凡進必考”，為基層機關挑選了大量具有較高素質和較強能力的人員，在很大程度上完善了基層公務員的結構、增強了基層公務員的能力、促進了基層社會政治經濟等各方面的健康發展。但是，從目前基層公務員能力建設的現狀來看，我們不難發現其中依然存在許多亟待解決的問題。主要表現在以下四方面：

（一）觀念落后，作風隊伍建設亟待加強

近年來，國內外政治經濟形勢發生了巨大變化，政府服務的對象、方式、內容和范圍也隨之發生了深刻變化，但是仍然有一些公務員墨守成規，思想觀念保守，沿襲以前的工作方式，法治觀念和服務意識比較淡薄。有些公務員在行為作風和思想狀態上還存在形式主義、不求上進、不求創新等不良現象，這些問題的存在嚴重影響了人民群眾利益訴求的滿足，甚至制約了經濟社會的健康發展。

（二）文化素質相對偏低，創新能力亟待提高

從歷年公務員招考公告上可以看出：相對于省市級別，鄉鎮級別的行政單位所招錄的職位，對學歷和學位的要求較低，而且大部分職位都沒有對基層工作經驗設限;鄉鎮公務員的招錄人數較多、限制條件較少，所以其招考對象相對來說也比較廣泛，主要是普通的公考人群;從知識結構來看，鄉鎮級別的公務員專業要求較少，甚至有許多職位對專業未做任何要求，所以在基層公務員中，缺少擁有先進知識和技能的專業型人才、創新型人才和復合型人才。

（三）考核激勵機制和勤政廉政約束機制發揮作用不足

對公務員的考核主要包括德、能、勤、績、廉五個方面，根據的是公務員的職務責任和工作任務，主要分為定期考核和平時考核。定期考核通常以平時考核為基礎，平時考核主要是考核基層公務員平時的工作情況，通常采用的方法包括考察簽到率、針對特定工作進行檢查并查找問題和缺陷、公務員個人完成工作總結報告，然后由主管部門審查評判。定期考核則是以年度考核的形式來進行。這種考核制度在實踐中暴露出了不少弊端。比如，對德、能、勤、績僅有定性的評價，沒有較為量化的標準，也沒有科學合理的考核指標體系和考核辦法;對個人工作業績的考評沒有和單位的業績結合在一起，致使評價標準不明確，考核差距不明顯。

（四）對基層公務員教育培訓的重視程度不足

很多單位對基層公務員的教育培訓在認識上存在偏差，認為培訓不培訓并無多大區別。較注重基層公務員的工作，而對公務員能力的提升和培養重視不足。對基層公務員的教育培訓缺乏系統的規劃和安排，表現在：沒有正確處理培訓和工作二者之間的關系，培訓內容和課程設計缺乏系統性和專業性，培訓的針對性和個性化欠缺，最終可能導致培訓流于形式，難以達到理想的結果。一些基層公務員個人對教育培訓也存在認識上的偏差，認為不學習照樣可以工作，自我提高意識不強。此外由于培訓考核制度的不健全和培訓缺乏必要的經費保障，也使得基層公務員的培訓學習難以實現預期效果。

二、原因分析

（一）思想理念上的原因

恩格斯認為政治領域中的個人是自利的、是以個人利益最大化為行為準則的經濟人，并將經濟市場上的交易分析擴展到政治領域（或稱為“政治市場”），把人們在政治領域的相互作用過程視作“政治上的交易”，認為政治的本質是利益的交換。這些論斷仔細分析不無道理。所以在權力面前會出現濫用權力為個人謀私的現象，以至于忽視了能力的提升。

傳統的行政文化是一種以“官本位”或“權本位”為核心的行政文化，這種文化延續至今。一方面，其仍然控制著人們的思想，制約著人們的行為。另一方面，以學而優則仕為導向的學歷本位，在一定程度上強化了文憑意識，以致在基層公務員的招錄上，走上一條重視文憑甚至有失偏頗的路。在一些部門或單位中，學歷高低甚至成為選拔人才的一個限制條件，將是否具有高學歷作為人員晉升的必備參考條件，由此使得不少公務員盲目地通過各種渠道去獲取高文憑、高學歷。但是通過這樣的途徑獲得的學歷和文憑往往流于形式，理論基礎不夠扎實，學習內容不夠系統，技能掌握也不夠充分，因而不能有效地開展工作、服務群眾，使得基層公務員隊伍的人才引進和提升并沒有按照能力的高低來運行，缺乏長遠性和戰略性。

最后，從社會環境來看，中國社會尤其是基層社會是一個人情味十足的熟人社會、關系社會，注重禮尚往來，甚至禮大于法，注重人情而忽視法律，多數情況下靠的是關系的生熟、感情的深淺程度，關系越好對達到其目標、辦成事就越有利。關系社會的行為模式已經嚴重影響了我國現代化的進程和市場經濟的發展，不僅淡化競爭，還導致社會治理缺乏積極性和創造性，而且弱化了法治，還可能導致腐敗、尋租行為的泛濫，敗壞社會風氣，不利于和諧社會的建設。再者，當前我國正處在社會轉型期，在這一過程中，各種價值觀念激烈沖突，相互碰撞，對于基層公務員來說，他們很難在社會轉型的激流之中獨善其身，如果公務員個人的價值取向與公務員隊伍素質建設所倡導的價值取向相悖，那么，建設一支素質高、能力強的公務員隊伍也無從談起。

（二）制度上的原因

1.法律體系不完善

我國現行的《中華人民共和國公務員法》以法律的形式明確說明了公務員管理中的一系列重大問題，促進了公務員隊伍建設的規范化和科學化。但在實踐中，還有許多有待完善的地方：如公務員法僅對公務員管理中的一些重大問題做出規定，而在公務員管理具體方面則缺乏詳細的規定;更多的是對干部現狀制度的一種確認，而未指明完善公務員制度的發展方向;職位設置單一以及職位分類未能凸顯個人能力，制約著公務員的個性發展和能力提高。

2.監督機制不健全

C.L.Montesquieu在其著作《論法的精神》中曾言“Anyone who has power，are easy to abuse of power，this is a constant experience，people have power use power until when they meet the boundary.”“the boundary”即監督制約體制。但目前的監督機制還存在一些問題，如監督體系不完善，制度執行不到位，懲治力度不夠大。近年來隨著互聯網的普及，輿論監督、網絡監督揭發檢舉了公務員中存在的一些問題，但這種監督權威性不足，規范性不夠，存在隨機性。監督機制的不健全，助長了公務員隊伍中不正之風的滋生和蔓延，制約了公務員能力的提高。

3.考核評價不科學

虛化的考核制度難以實現從定性向定量轉化。首先，針對德、能、勤、績、廉五個方面并沒有對評價指標進行細化，也沒有設計評定的具體分值，考評無論在內容上還是在形式上都只能是一個大體的模糊的概述。考核評價指標體系不夠科學，考核結果有失客觀公正，所以往往不能作為獎懲的準確依據。此外，考核的內容也未分類列等，并不能充分反映公務員的真實情況。其次，對公務員的考核評價在事實上是十分困難的，不僅面臨著如何將公共服務量化的問題，而且，即使可以量化，量化的方式是否適宜也是問題。最后，公務員的考評不但要關注效率和效果，還要關注服務的品質，問題是公務員提供的大多數服務的品質好壞很難用客觀的具體的數據來衡量，政府部門很少也很難控制環境因素，政策執行后產生的結果與其原因之間的因果關系難以確認，因此要求公務員負責亦值得商榷。

三、對策探究

（一）變革思想理念，引導基層公務員形成正確的價值取向

加強思想教育，轉變思想觀念。以官本位為代表的傳統的不合時宜的觀念在當今公務員身上仍有體現，并且嚴重影響了基層公務員能力的提升。因此，加強思想教育，在思想觀念上實現從官本位到民本位的轉變至關重要。要牢固樹立為人民服務的意識和理念，不斷提高基層公務員的服務意識和公仆意識，引導基層公務員形成正確的價值取向。要堅持以人為本，深入基層，體察民情，了解民意，為群眾辦實事，真正做到全心全意為人民服務。

官本位的突出特點是人治而非法治。所以要實現從官本位到民本位的轉變還需要加強法治建設，通過完善的法律制度來規范公務員的行為。完善社會主義法律體系，尤其是行政法律法規體系，使基層公務員行為有法可依;要嚴格執法，尤其要控制自由裁量權在社會管理中的使用，對于違法亂紀行為應該施以嚴厲制裁，以法律法規的形式保證基層公務員的人民公仆本色。

（二）完善管理機制，以制度規范公務員的行為

堅持貫徹執行并完善基層公務員考試錄用制度。基層公務員考試錄用機制是基層公務員管理機制的重要構成部分。正本清源，解決問題需從源頭入手。要進一步完善公務員考試錄用制度，首先要做的就是健全法律法規，使公務員考試錄用有法可依，有章可循;其次要改進公務員考試錄用方法，科學設定公務員考試錄用的測評方法，可以采取職位報考的多元化，允許報考者填報符合條件的多個職位，借鑒高考的調劑制度，這樣也可避免部分優秀的人才因填報志愿不當而遭到淘汰;再次，公務員的擇優錄取，不應一味地追求高學歷，還要注重工作實踐能力，嚴格考試紀律，保證公務員考試錄用的公正公平;最后，公務員的招錄方法應多樣化、科學化。此外，公務員考試錄用只是公務員管理機制中的一個環節，要想達到預期效果，還應與其他環節相結合。

完善考核辦法。將績效管理引進到政府部門，把對基層公務員的考核評價納入政府部門管理的整個過程當中去。全面準確的數據信息是進行考核的前提，選擇合適的績效評估方法則是進行考核的關鍵所在。在實踐中應用較為普遍的系統性的績效管理的工具有很多，各部門在具體應用時要結合本地區本部門的實際情況，做到因地制宜，靈活應用。

（三）突出能力建設，優化基層公務員隊伍結構

首先，創新培訓理念。培訓理念在很大程度上影響著公務員培訓的實際效果，培訓理念不健全或方向錯誤，培訓將無法達到預期的效果，造成人、財、物的浪費，因此創新培訓理念至關重要。公務員的培訓是一個系統全面的過程，要具有戰略性和全局性，而且培訓要有針對性，并且注重個性特質及潛在能力的開發和培訓。

其次，完善培訓體制。一是要完善培訓制度，建設多元化的培訓機構。公務員培訓工作可以積極聯合外部，因為現代社會機構的針對性和實踐性比較強，培訓結果日益顯著;要與高校積極合作。目前，很多領域都要求公務員具有專業化的知識和能力，而各地的黨校和行政學院未必有能力滿足各位公務員的培訓需求，而這種能力的提升僅靠政府和社會培訓機構是不夠的，因此必須讓公務員按時去高校培訓來豐富他們的知識。二是建立完善基層公務員培訓工作經費投入機制。把公務員培訓的相關經費納入國家預算體系。

再次，科學規劃培訓內容，提高培訓實效。一是要根據目前實際工作需求對教材內容進行改革更新。根據上述基層公務員能力要素的構成，結合實際工作需求，依據基層公務員類別和需求的不同分別制訂各具針對性的培訓計劃。二是培訓內容要緊緊圍繞當前國家工作重心，努力使培訓內容適應時代要求。根據實際工作進行改變，對培訓內容進行及時的更新換代，在教學過程中貫穿學習，讓基層公務員了解當下人民群眾所關注的問題。此外，創新培訓機制，建立有效的公務員培訓激勵約束機制，激發組織和公務員個人參加培訓的積極性和責任心。

最后，改革培訓方式，建立和完善基層公務員培訓考核評價指標體系。在對基層公務員進行培訓時，要做到專業與非專業培訓相結合，既要能夠保證專業知識的基礎地位，又要看到非專業知識的重要作用，相輔相成。不僅要注重針對全體成員進行的培訓，還應有重點地對骨干進行培訓，既要堅持兩點論，又要堅持重點論，以此來提高基層公務員的整體水平。此外，還要實時把握公務員培訓的進度，緊密結合受訓者的感受，使培訓測評在體現科學性的同時，又能彰顯出人性化。對接受培訓的公務員的培訓前后情況進行對比，通過不斷學習培訓，最終應用到平時的工作中才能算得上是培訓成功。

基層公務員的能力提升并非一蹴而就。要把基層公務員隊伍能力建設置于國內國際大背景和現代化建設總布局中去研究和部署，努力建設一支與四個全面相適應的素質高、能力強的基層公務員隊伍。

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