新常態下財政運行態勢及其可持續性分析

●鄧曉蘭 許晏君

一、問題提出與文獻綜述

2012年以后我國經濟進入新常態，從高速增長轉向中高速增長，經濟下行壓力不斷增大。與此同時，我國財政也步入新常態階段，面臨著財政收入增速放緩而財政支出剛性增加的矛盾，財政收支缺口進一步拉大，又導致財政赤字增加、債務規模擴張等問題。在此背景下，財政可持續發展作為“國家治理”層面的重點議題理應受到多方關注。本文就新常態下財政運行態勢及其可持續性作為分析對象，通過客觀的研究結論為解決新常態下財政收支矛盾問題提供決策參考。

財政可持續性的概念有廣義與狹義之分。廣義的財政可持續性多指整個財政系統的平衡發展狀態，有學者認為，財政可持續性是指在一定規則、制度的約束下促使政府的收支行為達到一種均衡合理的發展狀態（鄧曉蘭等，2013）。而孫正（2017）則指出，財政可持續性是一個長期的概念，即財政過程是持續的，政府收入可以應對支出，不會出現無力支付或者是資不抵債的狀況。狹義的財政可持續性則與債務可持續性的定義相差無幾。如世界銀行定義財政可持續性是在給定的融資成本下，財政政策不需要通過重大調整仍然可以保持對債務的足夠償付能力。本文借鑒鄧曉蘭和陳寶東（2017）對財政可持續性的定義，認為其從財政收支的角度應該理解為長期內各項財政收入足以應對財政支出，而從債務的角度則應滿足任何時點上未來基本盈余的現值都大于當前公共債務存量的財政狀況，即滿足政府現值預算約束的財政狀況。

有關財政可持續性的研究主要可分為三個方面。第一，影響財政可持續性的相關因素分析。馬拴友（2001）通過研究認為出口匯率變動、出口依存度、經濟增長速度、國內外通貨膨脹、基礎貨幣等因素對財政可持續性都有著較大影響。李輝文（2013）則認為影響中國財政可持續性的主要因素是制度調整與經濟發展戰略。

第二，財政可持續性評價指標分析及判斷。如楊靖三（2016）通過對財政赤字率、財政投入乘數等指標的分析，得出中國公共財政已經出現可持續問題的結論。而學者們不僅對當前的財政狀況進行分析，還對未來情況進行了預判。如唐沿源（2016）就通過構建財政缺口的理論分析框架，對未來30年內中國的財政可持續性進行了預測。值得一提的是，財政可持續發展課題組（2017）構建了較為系統的財政可持續發展的評價指標體系，包括財政自給能力系數、財政可持續性等指標，但并未進行具體的指標計算以判斷當前財政狀態。

第三，財政可持續性的實證檢驗。通過對已有相關文獻的整理歸納，可根據檢驗對象將其大致分為兩類。一是對財政收入與支出進行平穩性檢驗。周茂榮和駱傳朋（2007）利用協整檢驗的方法對我國1978—2007年的財政收支進行了研究，發現我國的財政不僅是可持續的，而且可持續的顯著性水平較高。類似的研究還有羅航（2009），其運用我國分省面板數據，建立動態最小二乘法模型計算得到1995—2007年間中國地方政府財政收支的長期協整系數。由于2008年金融危機的沖擊，我國財政可持續性顯著下降，朱軍和聶群（2014）基于跨期預算約束條件，利用1978—2012年的財政收支數據構建計量模型，認為目前我國省級層面的公共債務風險有被夸大的現象。金融危機應對政策的負面效應顯現往往具有時滯性，2011年后產能過剩問題出現，經濟結構失衡導致我國經濟從2012年開始步入新常態階段。鄧曉蘭和陳寶東（2017）選取2007—2016年財政收支月度數據，以2012年為結構變動點，分樣本回歸經濟新常態前后我國財政可持續性，研究發現當前我國財政為弱可持續，且與新常態后有所惡化。二是對政府債務或赤字進行平穩性檢驗。王志剛（2012）就不同情形下的財政可持續性所對應的赤字率進行模擬分析，得出了我國目前財政狀況還處于可持續性狀態的判斷。陳建奇和劉雪燕（2012）通過構建隨機動態分析框架、運用我國債務方面經驗數據發現，我國當前財政仍然處于可持續水平。而姚東旻等（2013）則基于財政缺口的視角，通過數據測算認為中國未來將面臨嚴重的財政缺口，財政可持續性存在一定風險。

綜上所述，對于財政可持續性問題的研究，學者們觀點不盡相同，且由于這是個動態問題，因而在中國經濟進入新常態后，影響財政可持續性的因素發生了變化。因此，本文將在財政運行態勢梳理的基礎上，通過相關數據指標進一步分析判斷我國經濟進入新常態后財政可持續性狀態水平，從而為財政可持續發展獻計獻策。

二、新常態下財政運行態勢

我國經濟進入新常態以來，經濟增速由多年的兩位數下降為7%左右的中高速增長。在經濟決定財政、財政影響經濟的作用規律下，我國財政運行受到了怎樣的影響，運行態勢如何？下面通過對財政收入、財政支出以及地方債務問題的分析來描述。

（一）財政收入增速放緩

2008年全球性金融危機后我國推行4萬億投資計劃，在2009—2010年間短暫提振了經濟增速，由于經濟影響財政收入的滯后性，直到2011年財政收入增速才開始逐年下跌（見圖1）。而2017年，我國一般公共預算收入增長為7.4%，與2016年的數據相比略有回升，由于房地產市場回暖帶來“土地財政”的復蘇，全國政府性基金收入同比增幅達到34.8%。而根據財政部最新數據顯示，2018年上半年，全國一般公共預算收入104331億元，同比增長10.6%，增速更加可觀。綜上，財政收入情況與過去幾年相較有所改善，但目前經濟運行中的不穩定與不確定使價格等因素的增收作用可能減弱，減稅降費的實施也將持續給財政收入增長帶來壓力，而財政收入結構的不完善對其增長的質量也有著重要影響。維持財政收入增速，保證財政收入質量，仍是棘手問題。

全國財政收入情況尚有改善，而地方財政收入情況卻不容樂觀，其增速整體仍然保持下降趨勢。2017年，全國31個省份中僅有4個省份的財政收入增速維持在10%以上，且多是存量水平較低的省份。余下多數省份的財政收入增速維持在0—10%的水平之間，而天津市、內蒙古自治區、吉林省這三個地區的財政收入甚至出現負增長，其幅度分別為-15.18%、-15.52%、-4.19%。盡管地方政府性基金收入增速在2017年達到了37.3%，但主要依靠國有土地使用權出讓金收入，而通過“土地財政”來支撐地方財政收入增長顯然不是長久之計。因此，地方財政收入情況依舊令人擔憂。

（二）財政支出剛性增長

近年來我國財政支出增速大致經歷著一個曲折下降的過程 （見圖1），比較特別的是，財政支出在2015年的“放松”后被“收緊”，但不似往年經歷較長的“收緊”時期，而是很快在2017年再次“放松”，其增速從13.2%下降到6.3%又回升至7.7%，說明財政支出的剛性使得其已經難以“收放自如”。而全國性政府基金支出更達到了31.2%的高增速，極不利于財政支出的“減壓”。根據財政部最新數據顯示，2018年上半年，全國一般公共預算支出111592億元，同比增長7.84%，支出強度較高且支出進度加快。而地方財政支出現狀更為嚴峻，在2017年，全國31個省份中僅天津市的財政支出是負增長，大多數省份的財政支出都維持著較高的正向增速。

圖1 2008—2017年我國財政收支情況

從圖1可見，新常態后財政收入增速放緩與財政支出剛性增長的矛盾導致財政收支缺口的進一步拉大，盡管財政收支增速在逐年接近，但2017年的財政收支缺口高達30492.72億元，是2008年的24倍。綜合來看，財政收支之間的矛盾將使財政可持續性將受到極大挑戰。

（三）地方政府性債務問題凸顯

在中國式分權的背景下，我國地方政府面臨著財政收入有限但支出壓力極大的矛盾局面，在新《預算法》出臺前，還受不列赤字、不能舉債的限制，致使地方政府不得不通過非正規渠道舉債來滿足融資需求，其后果是地方政府隱性債務不受約束地快速膨脹。而金融危機后，經濟下行的沖擊、4萬億投資計劃的大量資金需求、地方投融資平臺的設立等多方面因素促使地方債務問題從幕后轉到臺前，引起多方關注。

2014年后，伴隨新《預算法》的出臺，地方債務被納入預算管理，進入了一個清算、梳理、調整的時期。調控確有成效，近兩年的地方債務余規模增幅維持在較低水平，2017年其增速僅為7.8%（見表1），且年末地方債務余額控制在人大批準的限額范圍內。而從分地區數據來看，2017年全國31個省份的地方債務余額均未出現超額現象，就增速而言，除個別經濟較為落后的省份數據極端外，大部分省份均維持在0—13%之間，部分地區甚至出現負增長。盡管地方債務規模得到暫時控制，但還存在許多問題，如地方違規舉債、隱性擔保仍然屢禁不止，導致大量的隱性債務脫離監管，甚至有省份通過債務騰挪來營造地方債下

降假象，造成限額管理流于形式，在這樣的情況下，公開的地方債務規模數據仍在增長，更令人擔憂。從表1可見，2017年，地方財政債務率為180.54%，仍維持在100%的國際警戒線之上。其中，僅有少數幾個經濟發達地區財政債務率指標低于100%，絕大部分地區的財政債務率都遠遠超出了國際警戒線，一些經濟較為落后的地區債務問題更為嚴重。綜合來看，地方債務問題依舊十分嚴峻，其風險仍然難以化解，是財政可持續性的巨大隱患。

表1 2017年我國地方政府性債務分地區情況

三、新常態下財政可持續性水平

根據財政可持續性的定義，可大致將其分為三個階段：第一階段，僅靠政府的稅費收入就可以滿足政府財政支出的需求；第二階段，當稅費收入不足以滿足政府財政支出的需求時，可以通過舉借債務來補充；第三階段，盡管短期內政府的財政收入暫時無法滿足財政支出的需要，且舉債成本增加，但從長期來看，當經濟增長快于債務利息時，政府仍能在未來達到收支平衡。由此可見，對財政可持續性產生直接影響的主要因素有財政收支、財政赤字、公共債務、經濟發展等，下面對財政可持續性影響因素指標進行分析，而后進一步通過實證檢驗，最終達到有效判斷當前財政可持續性狀況之目的。

（一）財政收支與GDP的相關性分析

財政與經濟良性互促是財政可持續性的核心，財政收支直接受經濟發展的影響，財政收支規模也間接影響資源配置及其經濟發展。因此，下面通過GDP與財政收支的相關性來分析財政可持續性水平。

1、分析財政收入彈性系數。該系數是財政收入增速與GDP增速之比，可衡量財政收入增速對GDP增速反應的敏感程度，同時也能反映財政收入在國內生產總值分配中所占比重的變化情況。若該系數大于1，則表明財政收入增速快于GDP增速，有利于增加財政收入，并且財政收入占GDP的比重將提高；反之，若該系數小于1，則財政收入增速不及GDP增速，有利于涵養財源，同時財政收入占GDP的比重將下降。

通過計算2007—2017年的財政收支彈性系數，并結合GDP增速趨勢變化繪出圖2。分析發現，2012年經濟進入新常態后，GDP增速下降，而財政收入彈性系數更是急速下降，說明財政收入增速下跌嚴重，財政壓力巨大。以比值1為分界點進一步分析發現，在2015年以前，該系數均大于1，表明財政收入占GDP比重在逐年提高，符合鄧曉蘭和陳寶東（2017）的分析結果，此比重于2015年達到了1994年以來最高值。在新常態下，公共部門如果占有過多的社會資源，對于涵養財源極為不利，長此下去會影響財政可持續性。直到2015年以后，國家進行大規模的減稅降費、讓利于民，財政收入彈性系數才降至1以下，此比重開始出現下降之勢。而隨著我國經濟的發展，社會公共產品需求量增加，對財政投入的要求增加，這就需要財政收入占GDP比重適當提高，即財政收入彈性應適度大于1。到2017年該系數接近于1，是否處于合理區間，有待進一步觀察探究。新常態以來財政收入彈性系數圍繞臨界點的波動，說明財政收入增幅正在尋求新的平衡點，也是新常態下財政運行的新變化對提高財政收入增速提出了新要求。

2、分析財政支出彈性系數。財政支出彈性系數是財政支出增速與GDP增速的比值，表示財政支出增速對國內生產總值增速反應的敏感程度。當該系數小于1，說明財政支出增長慢于GDP增長，財政壓力小；反之，則說明財政支出增長快于GDP增長，財政壓力大。盡管經濟新常態下GDP增速放緩，對財政可持續性產生了一定威脅，但通過對2007—2017年財政支出彈性系數的計算（見圖2），發現該系數總體呈現一個曲折下降的趨勢，表明支出增速在逐年下降，盡管2017年該系數又上升至1.1，但結合收入彈性系數來看，財政壓力仍在可承受范圍內。

綜上，可以認為在適當增加財政收入、緩解收支壓力之后，財政運行態勢有所好轉，表明財政可持續性水平在經歷新常態初年的波動之后有所回升。

圖2 2007—2017年我國GDP增速、財政收支彈性趨勢圖

（二）赤字、負債與GDP相關性分析

財政赤字與公共債務也與經濟有著密切聯系，財政赤字的消除與公共債務的償還依賴于經濟發展，同時二者也會反作用于經濟發展。隨著“財政赤字觀”被各國廣泛采用，財政赤字和公共債務也成為國家財政運行中的重點關注對象，因此，赤字率和負債率對財政可持續性的判斷是十分有意義的。根據《馬斯特里赫特條約》，財政赤字不應超過國民生產總值的3%，公共債務不應超過國民生產總值60%。盡管已有學者提出該標準并不適合我國國情，但仍具有重要的參考意義。

隨著我國GDP增速的一再放緩，我國對財政赤字率的上限標準也一再提高，連續兩年的政府工作報告中都將赤字率設定為3%。2018年預算赤字率為2.6%，則被央行人士指責為財政政策不積極。說明我國財政赤字增加與GDP增速放緩之間的矛盾使得財政可持續性受到一定威脅。從我國官方公布的負債率看，該指標遠低于國際警戒線，且自2014年以來一直處于下降狀態，2017年達到了36.2%較安全的水平。但從近兩年國家審計署和財政部發布的審計結果及管控措施看，我國政府負債的風險主要集中在地方政府性債務，就公開數據而言，2017年地方負債率為19.9%，這只反映了地方債務冰山一角，目前我國仍存在大量的隱性債務難以被統計，地方違規舉債、騰挪債務等行為屢見不鮮。在日前財政部披露的分省政府債務余額中，遼寧省決算數字與初報數字相比竟高出1688.2億元，可見，地方債務規模被低估的可能性極大，地方債務風險依然存在。

總之，地方債務經過債務置換、限額管理等多種調控手段后償債壓力有所緩解，風險也有所下降，但經濟下行的不利背景、大量隱性債務的存在和地方舉債行為的亂象，使得地方負債風險嚴重，危及財政可持續性。

（三）跨時預算約束下的財政可持續性水平檢驗

學界關于財政可持續性的檢驗方法主要分為三種：一是構建指標法，該方法較為粗略，僅適用于初步分析；二是構建動態隨機一般均衡模型，該模型最為精確，但建模過程十分復雜，尚未推廣；三是跨期預算約束協整檢驗法，即檢驗財政收支的協整關系及系數大小來反映財政可持續性的強弱，這種方法在研究財政可持續問題時被廣泛使用（Quintos，1995；Martin，2000）。因此，本文采用協整檢驗法，基于政府的跨期預算約束條件，將可持續性檢驗統一于財政收支框架，考察財政收支之間是否存在長期的協整關系。

本文借鑒鄧曉蘭和陳寶東（2017）的做法，以2012年為結構變動點，利用新常態前后的兩個樣本區間分樣本進行回歸，樣本1選取的是2007年1月到2011年12月的財政收支月度數據，樣本2則選取2012年1月到2018年6月的財政收支月度數據①，數據來源于Wind數據庫。由于月度數據具有季節周期性特征，因此本文采用X12法對樣本區間的數據進行季節調整，此外，為減少數據的波動性，還對數據進行對數化處理。

財政可持續性的研究本質上是跨期問題，其取決于未來的財政收支狀況和經濟運行狀況。但是，由于無法獲得未來的數據，因此通常依據現有的財政收支狀況和經濟運行狀況，利用跨時預算約束條件來檢驗財政可持續性。基于此，本文依據Hakkio和Rush（1991）提出的分析框架，構建財政可持續性的協整方程：

其中，t為時期，LFiscalR為財政收入，LFiscalE為財政支出，μ為殘差項。根據Quintos（1995）對財政可持續性的判斷標準，當β=1時，財政為強可持續；當0＜β＜1時，且財政收入與財政支出存在協整關系時，財政為弱可持續，當β越接近于1則財政可持續性越強；當β＜0時，財政為不可持續。此外，當β＞1時，財政收入的增長率大于財政支出的增長率，此時將不會出現財政赤字，即不再會有財政是否可持續性的問題。因此，檢驗我國財政可持續性，只需求證回歸模型（1）式β值的大小，以及驗證財政收支是否存在協整關系。

本文利用Engle和Grange（1987）提出的EG兩步法進行協整檢驗，檢驗步驟為：第一步，對模型進行最小二乘估計（OLS）估計，得到殘差序列；第二步，對殘差序列進行單位根檢驗，若拒絕原假設，則殘差序列平穩，回歸變量存在協整關系，反之，變量間不存在協整關系。

在對我國財政的可持續性進行協整檢驗之前，首先對財政收入LFiscalR、財政支出LFiscalE的平穩性進行包含漂移項和時間趨勢項的ADF檢驗，以確保變量間存在同階單整，兩樣本ADF的檢驗結果如表2，結果顯示財政收支數據存在同階單整，且均在1%的顯著性水平上顯著。因此，可以對模型進行協整檢驗。

表2 變量的ADF檢驗結果

進一步運用OLS法回歸得到樣本1和樣本2回歸得到的協整模型分別為：

從樣本1和樣本2的回歸系數來看，β值分別為0.729和0.614，進一步對β=1進行假設檢驗，兩樣本均拒絕原假設，表明β值顯著不為1，因此財政不為強可持續性。而根據回歸模型得到的殘差序列對兩樣本進行ADF檢驗其平穩性，樣本1和樣本2檢驗得到的統計量分別為-6.23和-9.99，均小于1%顯著性水平的臨界值-4.13和-4.09，殘差序列是平穩的，所以模型均通過協整檢驗，表明我國財政收支存在協整關系。又因為兩樣本β值介于0和1之間，按照財政可持續性的判斷準則可以認為我國財政在新常態前后的2007年1月至2018年6月期間具有可持續性，而樣本2的β值小于樣本1則表明隨著經濟步入新常態，我國財政可持續性水平有所降低，財政可持續性面臨挑戰，亟需探索提高之道。

四、結論與建議

根據我國經濟進入新常態后我國財政運行態勢的變化，本文分析了財政收支與GDP之間的相關性，發現財政收支矛盾，赤字增長直逼警戒線，化解地方債務風險任重道遠。總體而言我國財政仍處于可持續狀態，在經濟新常態初期財政可持續性水平有所弱化，而近年來一些政策的調整已經卓有成效，財政壓力有所緩解，其中風險逐一受控，但還需財政政策與財政改革的助力，促進財政運行狀況得到更大改善，形成財政—經濟的良性循環，進一步提高財政可持續性水平，因此，本文提出以下幾點建議：

第一，關注財政的長期平衡，而不是一味追求財政收入的高增速。政府應在與私人部門的資源分配中合理退讓，由市場機制發揮決定性作用，有效刺激經濟增長，實現財政與經濟良性互動、健康發展。第二，完善事權與支出責任相匹配的財政體制。一方面明確政府職能的范圍，科學界定財政作用邊界；另一方面理順央地關系，解決地方政府事權與支出責任失衡的矛盾，有效緩解地方財政支出壓力。第三，強化政府債務管理。遵循國發43號文精神，嚴格地方債務限額管理，全面監控其或有負債規模，同時杜絕地方政府違規借債亂象的滋生，同時，探索優質籌資渠道，創新財政融資方式。第四，創新宏觀調控思路。樹立全新理財理念，全面推進依法理財，走好“大國財政”的“轉型”之路。■

注釋：

①月度數據與年度數據相比更能精確反映宏觀經濟運行態勢，而且擴充了時間序列的樣本量。