對國有企業作為社會資本參與PPP的幾點思考

●邵文娉

一、引言

2015年5月19日，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱《意見》），標志著國家將發展 PPP提升至前所未有的高度。根據《意見》，PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，大力推廣PPP對于緩解政府財政壓力、拉動經濟增長、提供優質公共服務具有重要意義。近年來，PPP所發揮的積極作用得到了廣泛認可，但同時也引發了一些問題和爭議，其中就包括對國有企業參與PPP項目建設和運營的質疑。因此，為深入了解我國政社合作模式的內涵，一方面，論證現階段國有企業參與PPP的正當性，另一方面，厘清國有企業作為社會資本參與的邊界，鼓勵更多民間資本進入公共領域，對PPP模式發揮實效大有助益。

二、政社合作：合乎中國語境的PPP模式描述

（一）嚴格限制國有企業參與PPP是域外經驗的普遍表達

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫，中文一般譯為 “公共和私人部門合作伙伴關系”、“公私伙伴關系”、“公共民營合作制”、“公私合營”等。相關國家往往強調與政府合作主體的“私”屬性，排除國有資本的參與。例如，世界銀行的PPI（基礎設施私人參與）數據庫徑直排除了以國有企業為社會資本主體的項目。德國的PPP專門立法《公私合作制促進法》將與公共部門合作的主體限定為非公部門。亞洲開發銀行撰寫的《公私合作手冊》中認定部委、司局、地方政府或國有企業屬于公部門的范疇。事實上，即使是部分允許國有資本參與的地區，往往也會對具體的準入條件做出一定限制。以我國臺灣地區為例，《促進民間參與公共建設法》第4條明確將政府、公營事業對參與公共建設民間機構的出資比例限定在20%以內。

各國之所以對公私合作中的 “私”主體范圍進行嚴格限定，與現代PPP模式的產生背景及基本價值追求密切相關。20世紀80年代前后，西方各主要發達國家實施的“福利國家”制度不僅沒有取得預期的經濟增長與社會滿意度，反而引發了嚴重的經濟滯脹問題。一方面，經濟持續低迷需要政府有所作為；另一方面，政府行政職能的擴張帶來了財政支出壓力增大，最終導致財政危機爆發、社會福利政策難以為繼。在此背景下，允許私人部門參與公共服務供給既緩解了財政壓力，又能幫助政府履行職能、滿足民眾需求，為解決改革難題提供了新的思路。由此，PPP模式進入了西方國家政府的視野，并在公共服務領域得到了廣泛應用。簡言之，現代PPP模式產生于簡政放權、逐步取消政府在公共服務領域壟斷地位的背景之下，追求的是政府與社會之間的協商共治。國有企業的全部或部分資產所有權屬于國家，帶有濃厚的公部門色彩，與傳統意義上的 PPP模式的價值理念不符，因此極少被納入到“私人部門”的范疇。

（二）國有企業適度參與PPP的合理性論證

1、允許國有企業參與PPP符合中國國情。PPP的具體運作模式必須與一國的政治經濟環境相適應，因此到目前為止，PPP都沒有一個統一適用的概念和定義。不同于主要西方國家對參與主體“私”屬性的強調，我國官方將PPP譯為“政府與社會資本合作”，用具有我國特色的“社會資本”取代了西方傳統意義上的“私營資本（Private）”。筆者認為，做出這樣安排的原因有二，一是立足于我國國有資本占社會總資本比重較大的基本國情，二是貫徹資本的社會屬性的要求。

首先，考慮到我國實行以公有制為主體的經濟體制，允許國有資本進入PPP具有現實意義。我國屬于公有制國家，公有制經濟在我國占主體地位，主要體現在國有經濟控制著國民經濟命脈，對經濟發展起主導作用。財政部官網公布的數據顯示，2016年1-12月國有企業營業總收入458978億元，國民總收入為742352億元，國有企業營業總收入占國民總收入的61.83%。由此可見，國有資本在整個國民經濟總量中位于絕對占優的地位。在實踐中，地鐵、大型橋梁、涵洞、大型水利工程等基礎設施建設領域的PPP項目需要大量資本投入，允許國有企業參與PPP能夠充分發揮其資金優勢，推動項目順利進行。其次，國企參與PPP項目可以真正體現國有資本的社會屬性。資本的社會屬性是指資本的產生、存在、增值的最終目標是為了滿足出資人福利的最大化。國有資產屬于全民所有，因此，國有資本運營結果要滿足全體民眾的最優福利。而如上文所述，PPP的制度目標是保障政府有效地提供公共物品，以滿足公共需求。兩者價值追求一致，運作模式相容，允許國有企業參與PPP能最大限度地發揮耦合效應，實現社會公眾福利的最大化。

2、應將國有企業的參與限制在適度范圍內。國內新一輪PPP熱潮，是在強調控制地方政府債務、激活社會資本力量、推進供給側改革背景下掀起的一場基礎設施和公共服務領域的革命。盡管國有企業參與PPP項目具有一定的客觀合理性，但其仍然不能違背PPP追求“公私共治”的本質屬性。我國發展PPP的目的之一就是打破政府在提供公共產品和服務領域的壟斷局面，通過引入社會資本實現多元化供應，而國有企業與政府存在著千絲萬縷的聯系，天然帶有公部門的色彩。我國《企業國有資產法》第4條規定，“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益”。國有企業作為社會資本參與PPP項目，意味著項目債務從地方政府資產負債表轉移到國企資產負債表上。對于純國資背景的聯合體而言，一旦出現債務風險，最終還是由履行出資人職責和享有出資人權益的政府一元承擔。因此，如果不對參與 PPP的國有企業進行合理區分和規范，任由其野蠻發展、甚至“單打獨斗、一股獨大”，容易導致傳統體制的回歸，使得 PPP由公私合作異化為公公合作，違背了推行PPP的初衷。

三、PPP市場的現實困境及原因探析

如前所述，PPP的本質在于將私人部門引入公共領域、打破政府對公共領域的壟斷，因此，民營資本應當成為社會資本方的主體。但根據財政部《全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報》，PPP市場上的民營資本參與率不容樂觀。截至2017年12月末，在已經入庫的597個落地示范項目中，共簽約社會資本981家，其中民營340家，占比34.7%，國有569家，占比58%。

圖1 981家社會資本的分類及占比

我國PPP市場民營企業的參與率遠低于國有企業，主要存在以下幾方面的原因。

（一）國有企業參與PPP的限制性規范缺位

通過對現有文件的梳理，筆者發現政社合作模式中的“社會資本”在不同階段有著不同內涵，但總體上呈現出不斷拓寬的趨勢(見表1)。

由此可見，在發展前期，本級政府所屬融資平臺及其他控股國有企業被嚴格排除在社會資本的范圍之外。究其原因，主要是為了避免政府和與其關聯度較高的企業合作使得合作流于形式，既違背了PPP模式的共治精神，又不利于實現政府職能的轉變。到2015年，《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）的出臺標志著社會資本范疇的放寬，國有控股企業和完成市場化改制的政府融資平臺公司均可作為社會資本參與PPP項目，2016年出臺的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）則對此予以進一步確認。然而，放寬社會資本范疇具有一體兩面的效應，一方面，它可以充分利用國有企業的資金優勢，推動PPP項目的建設；但另一方面，不加限制地放寬容易導致“公私合作”異化為“公公合作”，從而與PPP的設立目的背道而馳。2017年11月17日，國資委發布《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號），規定各中央企業應“立足企業功能界定與分類定位，優化PPP業務布局和結構”、“嚴控非主業領域PPP項目投資”。這是國家部委首次發文規范國有企業的參與，反映了PPP建設從熱度到理性的回歸。遺憾的是，此次發文只是原則性的指引，尚未給出具體的分類、定位方案，而這恰恰是規范國有企業參與PPP的關鍵，也是現有規范所缺失的。

表1 我國PPP中“社會資本”的范圍

（二）民間資本參與PPP的現實障礙

對于發展PPP而言，促進民間資本進入和規范國有企業參與同等重要。然而，在現有的制度條件下，民間資本參與存在著諸多障礙。

其一，地方政府的合作偏好阻礙了民營企業的進入。發展PPP的前提在于厘清政府與市場的關系。現代政府趨向于向“小而美”發展，即政府應保持有限規模，只在必要的范圍內履責。換言之，適宜采用PPP模式實施的項目應引入社會資本，而不適宜的部分應由政府直接提供。當然，公共服務市場化也意味著相應主體要承擔市場風險。在PPP項目中，理想的狀態是政府與社會資本收益共享、風險共擔，政府通過采取風險識別措施和建立風險防范機制來實現風險最小化。然而，在實踐中，地方政府在引入社會資本時過分關注PPP的投融資功能，而較少從提升國家治理能力的角度進行考慮。相較于民營企業而言，國有企業資金實力雄厚，又有政府信用作為背書，成為了地方政府在尋求合作伙伴時優先考慮的對象。

其二，市場準入條件高、融資難、運用管理過程決策權受限都是抑制民營資本參與積極性的重要因素。首先，PPP模式通常適用于投資額大、建設周期長、回收見效慢的項目，超出了一般民營資本的資金實力和融資能力。有數據顯示，交通運輸項目平均投資規模在7億元以上，而其他包括市政、公共服務，以及環境、健康養老等項目平均規模都在1億元以上。在民營企業融資難的背景下，民營資本很難保證長時間大量的資金投入。其次，民營資本通常體量較小，在基礎設施和公用事業等領域缺乏管理和運營經驗，因此在資質條件、工程業績、高額保證金等方面難以與國企競爭。再次，由于 PPP具有公益性，因此政府需要承擔更多保障和監管職責，民營企業的經營自主權例如定價自主權、退出自由均受到一定限制。由于社會資本對風險與收益高度關注，并在一定程度上對政府的公信力存疑，從而較少參與到PPP項目中。

四、制度構想：實現國有企業參與的帕累托最優

國有企業作為社會資本方參與PPP具有中國特色。我國現行的PPP模式與國際上通行的公私合作模式相比存在特殊性和差異性，因此不能直接適用PPP發展較為完善國家的經驗。依筆者之見，要解決前述困境，需要立足中國國情，一方面為本身處于劣勢的民間資本創造參與PPP的有利條件，另一方面順應國企改革的內在邏輯劃定國有資本參與PPP項目的界限。

（一）外部保障：營造有利于各類社會資本公平競爭的外部環境

1、促進政府轉變理念。政府不宜將眼光局限于PPP的投融資作用，而應將其定位于一種創新的治理模式和資源配置模式。政府與社會資本雙方是多方位、多層次的合作關系。正如圖1所示，在目前落地的PPP項目中，國有企業比重較大。國有企業的部分或全部資產均歸國家所有，“從政府提供到國有企業提供僅是左手換右手，難以發揮公私合作的優勢互補作用”。目前地方政府對于國有企業的合作偏好，以及在項目實施過程中出爾反爾的短視行為，根源在于其對PPP的認識僅停留在融資層面，改革目的較為功利①。為此，政府應當認識到PPP在推動治理方式現代化中的重要作用，重視與民間資本的合作，強化對民間資本的保護，促進PPP項目可持續發展。2017年11月28日國家發改委頒布的 《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》就體現了對PPP共治理念的回歸。

2、優化行政介入，實現政策內部的協調一致。公平競爭環境的培育需要正確處理好政府與市場的關系。一方面，需要政府減少不當干預，防止相關政策對社會資本投資行為產生“替代效應”，另一方面要注意 PPP相關政策的內部協調，不僅僅關注政策的出臺，更要加強對各項政策實施效果的關注和事后及時監管，避免出現政策孤島。

除PPP之外，政府還可以運用直接舉債、引導管理基金、投融資平臺等工具進行投融資。因此，政府在這些領域的政策導向也會深刻影響各類社會資本的投資取向。例如，2008年金融危機后政府主導的四萬億基建投入就客觀上抑制了基礎建設項目對于社會資本的需求，使我國PPP項目建設進入了停滯期。此外，由于PPP政策涉及相關政府部門多，PPP政策之間也可能存在適用沖突。例如，國家鼓勵地方 PPP項目入庫的獎補政策和國家開發銀行、農業發展銀行向郵政儲蓄銀行定向發行專項建設債券、募集專項建設基金的政策都致力于激勵社會資本參與PPP項目，但現實中一些已經參與 PPP項目的社會資本為了尋求更低的融資成本會改用專項建設基金，放棄原來的投融資模式，嚴重影響已入庫項目的進行。由于缺少協調，企業基于利益最大化沖動進行的政策挑選行為使得政策效果之間相互沖突。因此，無論是會影響到PPP發展的相關投融資政策還是直接關涉PPP項目的政策，都需要提高政策制定水平并加強政策間的整合。

（二）內部構建：順應國企改革邏輯規劃國有資本的參與路徑

我國PPP政策文件中的“國有企業”并不是一個法律概念，更為精準的表述應該是國家出資企業。根據《企業國有資產法》第5條規定，國家出資企業，包括國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。是否所有國有企業都適宜作為社會資本進入PPP市場？哪些PPP項目適合由國有企業主導？哪些項目又需要對國有資本的進入進行限制？對這些問題的思考要結合國企改革的背景，尤其是順應混合所有制企業改革與國企分類改革的時代潮流。

1、國有獨資企業的參與不具備合理性基礎。在大力發展混合所有制經濟的背景下，國有獨資企業的參與不具有合理性。《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發 〔2015〕42號）明確指出，“在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重點改革舉措”。國有獨資企業參與PPP實質上是政府和純國家資產的合作，這一形式不僅沒有起到引入民間資本、緩解政府提供公共服務的財政壓力的作用，而且由于真正行使國有企業所有者權力和承擔所有者責任的主體難以明確，從而使企業家控制權得不到有效監督和制約。

在推行PPP模式之前，有學者認為，“公共服務領域屬于合理壟斷領域，政府必須通過規制政策，使經營者站在國民福利最大化的立場上來經營這類企業，而不是借助行政壟斷把消費者剩余轉化成生產者剩余。對于這類企業，采取國有獨資公司的產權形式是現實選擇”。然而，這種“合理壟斷”領域只能由國有獨資企業進入的觀點已喪失了現實合理性。近年來對于自然壟斷的深入研究表明，自然壟斷是一個具有相對性的概念，在技術上完全可以實現競爭性業務和壟斷業務的剝離。例如民航業中的機場網點屬于自然壟斷業務，但航線經營許可卻可適度引入競爭，打破由于國有資本一元化導致競爭性不足的現狀。至于部分公眾對公共服務獲得難或獲得成本高的顧慮，則可以通過優化 PPP的公共控制手段來解決，西方國家的黃金股制度就是一個可能的解決思路，它既鼓勵了私有資本的參與，又為公益性目標的實現提供了保障。

2、國企分類改革下的參與路徑劃分。國務院出臺的國企分類改革方案也可為參與PPP項目的國有企業分類提供新思路。中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》中將國有企業分為商業類和公益類，并進一步規定不同分類下的不同股權模式結構。其中，商業類企業主業處于充分競爭行業和領域的，應“積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股”；主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的要“保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股”。公益類企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，“可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營”。

筆者認為，國務院出臺上述規定的隱含邏輯是：在涉及公共利益乃至國家安全的社會性規制領域，應當對非國有資本采取一些限制手段，比如禁止其具有控股地位、要求投資的非國有資本必須履行公益性目標等。在以促進競爭和實現效率為目標的經濟性規制領域，則不應當對非國有資本存在歧視，并應摒棄以公共利益之名行維護國有資本壟斷利益之實的準入規則。

根據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫的劃分，我國目前開展的PPP項目主要集中在能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、市政工程、政府基礎設施、城鎮綜合開發、旅游、社會保障等領域。筆者認為，首先，公益類國企主要在水電氣熱、公共交通、公共設施等行業和領域發揮作用，與PPP創新公共服務供給機制、提高公共服務提供質量的精神相契合。而商業類企業重點在于發揮國有資本保值增值功能，以實現利潤最大化為目標，在初次投資領域的公益性較弱。因此，在現有的改革方案下，公益類國企是國有企業參與PPP的主力軍。其次，“支持非國有資本參股”在指導意見中反復出現，說明進一步推進國企改革和PPP建設應充分吸收、利用社會資本，鼓勵、支持、引導非國有資本在各個領域的發展。各地政府在引入社會資本時，不必要也不應該將合作方局限為國有獨資企業，否則會造成對 PPP模式的異化和對其他參與社會資本的不公。最后，政府可以通過設計PPP具體運作手段來實現對項目完成質量和公益性目標實現的把握，無須一定要在某領域內保持國有資本的絕對或相對控股的地位。相反，營造出良好的市場環境讓各類社會資本充分競爭，在由于政策原因導致參與主體出現實質不公時及時介入監管，這才是促進國進民進、“各美其美、美美與共”的可行路徑?！?/p>

（作者單位：武漢大學法學院）

注釋：

①較為典型的案例是“泉州刺桐港大橋案”。1994年，泉州市人民政府與民間資本以60:40的出資比例建設泉州刺桐港大橋，該橋于1997年建成投入使用，起初運營效益良好。但2002年以后，泉州市政府為了獲取更多的過橋費，陸續在刺桐港大橋周邊修建新的跨海大橋，造成了刺桐港大橋“以一敵七”的局面。同時，泉州市政府還在大橋與高速公路、國道的銜接問題上設置阻礙，造成刺桐港大橋在完全符合施工條件的情況下始終無法與高速公路和國道相連接，造成刺桐港大橋運營收入銳減，民間投資方損失慘重，被迫要求政府回購大橋。