社會保障兜底脫貧攻堅的理論和實踐路徑研究

●黃清峰

一、社會保障兜底脫貧攻堅的理論基礎和作用機理

貧困問題和反貧困是人類社會發展歷程所面臨的重大理論和實踐命題，也是當前社會治理和政府治理的重要領域。社會保障制度作為一項由政府承擔主要責任的、基本的收入再分配制度安排，在為全社會提供基本生存保障、提升公共福利方面起著基礎性作用。尤其是為解決貧困問題發揮著兜底性的制度保障功能，在反貧困機制中扮演著重要角色，是反貧困的一大利器。

（一）社會保障兜底脫貧攻堅的理論基礎

貧困是一個長期而廣泛存在的社會現象。隨著社會生產力的發展，貧困問題并沒有隨之消亡。相反，隨著人類物質文明和全球化的大發展、社會經濟結構形態的多樣化和復雜化，貧困產生的風險逐漸增多。從最原始的由于經濟和社會的發展水平低下導致的普遍性貧困和區域性貧困，到當前更為廣泛的由于社會經濟、政治、文化等導致的制度性貧困和階層性貧困，人類社會面臨的貧困風險日益增多，開始進入風險社會階段。

同時，從另外一個視角，我們追溯社會保障制度產生的歷史淵源可以發現：社會保障制度的發展歷程與人類社會不斷產生的各類社會風險相伴而行，社會保障制度最原始和最本質功能就是通過建立社會互濟的模式來化解、分散各類社會風險。其中，貧困風險則是社會保障制度從萌芽、產生到發展至今始終需要應對和解決的根本性風險。因為各類社會風險作用于個人和家庭的最終結果就是導致貧困問題的產生。

因此，社會保障制度為反貧困提供了根本性的制度保障，尤其是城鄉社會救助制度體系扮演了更為直接和重要的兜底角色。社會保障制度自身不僅發揮著“兜底脫貧”的功能，是反貧困的重要措施。同時，還為發展援助、產業開發等反貧困政策模式功能的發揮提供了堅實的后盾。

（二）社會保障兜底脫貧攻堅的作用機理

近年來，隨著脫貧攻堅工作的深入推進，理論界和實踐部門對社會保障與脫貧攻堅在性質和目標上具有的高度一致性有了深刻理解和認識。在脫貧攻堅過程中，社會保障制度與農村扶貧開發逐步實現了精準有效的對接整合和聯動發展，契合度不斷加強。社會保障作為重要的反貧困模式為脫貧攻堅提供了兜底保障，而脫貧攻堅則進一步鞏固了社會保障成果。

1、社會保障為脫貧攻堅提供了系統的制度保障。當前，我國的脫貧攻堅工作進入攻堅拔寨的重要時期，在歷史因素、現實因素與未來發展趨勢的交互影響下，我國的貧困問題呈現出精神貧困與物質貧困并存、絕對貧困和相對貧困并存、區域貧困和階層貧困并存、城市貧困和農村貧困并存等特征，貧困問題的復雜性、艱巨性前所未有。對此，脫貧攻堅要堅持系統思維，探索系統治理機制。要在深刻認識我國貧困問題復雜性的基礎上，探析致貧的共性因素，實現脫貧兜底制度全覆蓋、貧困人群全覆蓋。同時，還要考慮個體致貧的具體因素，如因病致貧、因教致貧、因災致貧等，因地制宜地探索開展多層次、精細化的針對性幫扶。

而社會保障制度是一個以社會保險、社會福利、社會救助、慈善事業為主要內容所構成的制度體系，既發揮保障全體社會成員基本生存與生活需要的功能，又起著提高社會成員生活質量和促進社會和諧的作用。社會保障與脫貧攻堅在根本性質和最終目標上具有高度的內在一致性。例如，社會救濟為因災致貧提供了兜底保障、城鄉居民大病保險有效阻擊“因病致貧”、職業技能培訓增強了貧困人口的內生發展動力。因此，社會保障能夠從制度上打破貧困的惡性循環，為脫貧攻堅提供了系統的制度保障，實現系統治理、源頭治理。

2、脫貧攻堅工作能夠鞏固社會保障制度成果。當前，我國社會保障事業發展正處在由“制度全覆蓋”向“人群全覆蓋”跨越的關鍵時期。“人群全覆蓋”工作的首要任務就是要做好科學的數據統計和測算這一基礎性工作。而以精準識別為前提的精準扶貧工作將為社會保障基礎數據的核算，特別是農村貧困人口的統計提供有利的契機和有效的平臺，保證了社會保障政策的科學性和有效性。

另一方面，脫貧攻堅工作不斷取得的巨大成效將使大量貧困人口擺脫貧困，這無疑將在很大程度上減輕社會保障制度的壓力。尤其是通過產業扶貧實現農民長期穩定增收、通過技能培訓激發貧困人口內生發展動力而建立起來的長效脫貧機制將與社會保障制度有效對接、良性互動、協同發展，對鞏固社會保障事業所取得的成效將發揮巨大作用。

二、社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系和實踐效果

作為社會保障主要組成部分的社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業四項基本制度，雖然在兜底脫貧攻堅的作用機理和貢獻大小上有所不同，但都以不同路徑和方式向貧困人口或貧困家庭提供現金和實物幫扶，形成反貧困的制度合力，并取得顯著效果。

（一）社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系

1、社會救助通過保障貧困人口基本生存起到直接的反貧困效果。社會救助主要是由政府承擔，為城鄉貧困家庭和個人提供基本物質幫扶，以抵御生存危機、維持基本生活的一種社會保障制度。社會救助制度直接面向社會弱勢群體和貧困人群，救助對象只要符合條件就不需要承擔任何繳費或其他義務，如果說社會保障是社會發展的“安全閥”，那么社會救助猶如最后一道防線，它發揮著“雪中送炭”的功能。因此，社會救助在社會保障體系中所發揮的反貧困功能最為直接，效果最為明顯。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視社會救助制度建設，尤其注重發揮社會救助反貧困功能，社會救助反貧困的制度設計和體系建設不斷趨于完善。根據2014年出臺的《社會救助暫行辦法》可以看出，我國社會救助在不斷提高基本生活救助（包括最低生活保障、特困人員供養、災害人員救助）標準和覆蓋范圍的基礎上，進一步加大臨時救助、專項救助和引導社會力量助力解困減負的力度，形成了包括基本生活救助、臨時救助、專項救助（醫療、教育、住房、就業）以及社會力量參與在內的社會救助“8+1”體系。救助安全網不僅更加編實織密，而且有效解決了因突發災害或重大疾病造成的急難型貧困問題和因家庭支出突然增加造成的支出型貧困問題。

2、社會保險通過互助共濟的制度設計發揮降低貧困風險的作用。社會保險是一種通過參保者之間責任分擔、互助共濟的方式來保障社會成員基本生活所需的制度模式。它是社會保障體系的重要組成部分，在整個社會保障體系中處于核心地位。社會保險制度是一項共建共享的制度設計，強調權利和義務相結合，只有承擔相應的繳費義務才能享受相應的保險待遇。但社會保險的繳費與待遇也不是完全對等，高收入者通常履行較多的繳費義務，低收入者通常可以獲得與其繳費水平相比較高的保險待遇，從而發揮該制度互助共濟優勢，較好地調節收入差距，起到預防貧困的作用。

社會保險扶貧的重點工作主要基于以下幾方面展開：一是做好社會保險扶貧的基礎工作，即全面實施全民參保計劃，重點落實貧困家庭和個人的社會保險全覆蓋。通過將貧困人口納入社會保險制度體系，形成反貧困的長效機制，有效避免其因年老、疾病、工傷、失業等原因陷入貧困，從制度和源頭控制、預防貧困問題的產生。二是優化制度設計，減輕貧困人員參保繳費負擔。一方面在貧困人口、低保對象、特困人員等困難群體參加社會保險項目時，各級政府可為其代繳部分或全部最低標準養老保險費，直接減輕貧困群體的繳費負擔；另一方面，要通過優化制度設計，強化社會保險多繳多收益、長繳長收益的激勵約束機制，引導貧困群體形成參保意識，增強其脫貧的內生動力。三是適時、適度提高貧困群體的社會保險待遇水平，例如基礎養老金標準、醫療費用報銷比例等，在經濟上直接補貼貧困群體的同時，增強社會保險制度對于貧困群體的吸引力。

3、社會福利通過為社會弱勢群體提供普惠性的幫扶直接降低其貧困風險。社會福利是指為特殊群體提供普惠性的福利津貼、實物供給或社會服務，用以提高其生活質量和發展能力的一項社會保障制度。社會福利由政府提供，既不需要繳費，也不需要審查家庭經濟狀況。由此可見，社會福利反貧困的機理和路徑較為簡單、直接，但它強調對象的特殊性（如老年人、殘疾人、孤兒等）和待遇的一致性。

目前，我國社會福利制度主要由老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利制度構成。老年人福利是國家和社會為維護老年群體生活安定、健康，充實老年人精神文化生活而采取的政策措施和提供的設施與服務，包括老年人福利津貼、老年福利機構等。老年人福利政策措施，特別是公立養老機構為城鄉空巢、獨居、留守提供了基本的兜底養老服務，有效避免老年群體因老無所依導致的貧困。殘疾人福利是指國家為殘疾公民在年老、疾病、缺乏勞動能力及退休、失業、失學等情況下提供基本的物質或勞務幫扶，保障殘疾群體的基礎生活和發展需求，實現殘疾人“平等、參與、共享”的目標。殘疾人福利通過不同形式的措施，努力為殘疾群體參與社會、融入社會提供平臺、提升能力，減少因殘致貧的可能性。婦女兒童福利是指國家和社會為滿足婦女、未成年人的特殊需要和維護其特殊利益而提供的照顧和福利服務，是社會福利項目之一。其中為保障困難婦女、老年婦女以及重病重殘兒童、孤兒等特殊困境兒童權益的相關政策和措施起到了直接的反貧困效果。

4、慈善事業以其公益催化劑的角色為脫貧攻堅創造良好的社會氛圍。慈善事業是指在政府的倡導或扶持下，由社會團體、家庭或者個人自愿通過不同形式對社會中遇到災難或不幸的人，不求回報地實施救助的一種無私支持與奉獻的事業。慈善事業以社會成員的善愛之心為基礎，具有扶危濟貧、協調社會發展的內在職能。2016年，我國首部《慈善法》出臺實施，其中扶貧、濟困位列六大類慈善活動之首。這不僅將扶貧、濟困作為慈善事業的核心之義更為凸顯，而且在脫貧攻堅的大背景下賦予了慈善事業重大的歷史使命，為慈善組織參與國家扶貧攻堅提供了有力的法律支撐。

慈善力量不僅直接參與貧困治理，而且可以利用其公信力高、動員力強的優勢，使慈善組織成為社會各界融入脫貧攻堅事業的紐帶和橋梁，引導各類社會資源向貧困地區、人口充分涌流，營造全社會關心貧困事業的氛圍。黨的十九大已明確將“共建共享共治”確立為未來社會治理格局的發展方向，新時代的脫貧攻堅必須凝聚社會各界的共同合力。因此，慈善事業要在承擔其基礎性的扶貧、濟困職能基礎上，更加注重發揮其公益催化劑的作用，為脫貧攻堅營造氛圍、凝聚合力。

（二）社會保障兜底脫貧攻堅的實踐效果

當前，社會保障在兜底脫貧攻堅事業過程中所發揮的基礎性、關鍵性作用有目共睹，并在理論界和實踐部門達成共識。與社會保障緊密相關的人社、民政等部門紛紛出臺文件，進一步明確社會保障兜底脫貧攻堅的目標和具體措施，社會保障扶貧工作取得明顯成效。

1、社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系不斷健全。社會保障兜底脫貧攻堅的最大優勢和特點就是通過建章立制的方式為貧困群體提供直接的幫扶，并建立預防貧困的長效機制。當前，社會保障與扶貧開發兩項制度正在逐步實現深度對接，社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系業已形成并不斷健全、完善，社會保障扶貧濟困的應有之義更加彰顯，扶貧開發的造血功能正在不斷強化。

在社會救助領域，民政部已出臺相關文件，明確了農村低保與扶貧開發有效銜接的具體任務，進一步健全完善農村低保兜底的制度安排。同時，針對農村建檔立卡等貧困人口以及農村留守兒童、困難殘疾人等特殊貧困群體的相關社會救助、生活補貼制度措施陸續出臺并不斷細化，社會救助這一社會保障體系的最后一道防線已經牢牢收緊扎牢。

在社會保險領域，人社部會同財政部、國務院扶貧辦出臺了社會保險扶貧工作的實施意見，聚焦特殊貧困群體參保意識差、繳費能力弱的問題，進行有針對性的制度設計和優化。在社會保險參保的 “入口”上，通過代繳（補繳）、財政補貼的形式減輕貧困群體的參保繳費負擔；在社會保險待遇領取的“出口”上，制定待遇調整和繳費補貼政策，強化多繳多得、長繳多得的激勵約束機制，引導城鄉居民主動參保繳費，構筑起有效防止貧困群體因病致貧、因老致貧的制度防線。截止到2017年底，在全國范圍內，通過政府財政補貼直接享受城鄉居民養老保險待遇的貧困老年人已達1682萬人。同時，各級財政為1516萬各類貧困群體實際代繳養老保險費，兩項措施讓3100萬貧困人口直接受益。

2、社會保障兜底脫貧攻堅的待遇水平不斷提高。貧困群體對美好生活的向往就是脫貧攻堅工作的奮斗目標。脫貧攻堅工作最終要落實到貧困群體生活水平的提高上來，而社會保障兜底脫貧攻堅的待遇水平就直接決定了貧困群體生活水平。對此，自脫貧攻堅工作開展以來，社會保障相關部門按照“盡力而為、量力而行”的原則，在合理引導困難群體生活預期的基礎上，科學確定貧困群體的各類保障標準，讓社會保障兜底脫貧攻堅的效應更精準、有效，同時不斷引導和激發貧困群體擺脫貧困的內生動力。

在社會救助領域，“十二五”期間，全國共支出農村低保資金5895.8億元；全國醫療救助累計支出資金1202.9億元。2017年1—11月，各級財政共支出城鄉低保等社會救助資金1991.3億元，較上年同期多支出162.4億元。截至2017年11月底，全國所有縣（市、區、旗）的農村低保標準均達到或超過國家扶貧標準。同時，各地全面實施分類施保政策，對于獲得低保后生活仍然困難的殘疾人、老年人等特殊困難群眾，適當增發低保金。

在社會保險領域，按照只疊加、不扣減、不沖銷的原則，加強城鄉居民基本養老保險、醫療保險與農村最低生活保障、特困人員救助供養等社會救助制度的統籌銜接，保證貧困群體更多收入來源，增強扶貧力度和標準。例如，“十三五”期間，在認定農村低保和扶貧對象時，中央確定的城鄉居民基本養老保險基礎養老金暫不計入家庭收入。再如，城鄉居民大病保險制度通過降低起付線、提高報銷比例和封頂線等傾斜性政策對貧困人員實現精準支付，提高貧困人員受益面和受益水平。根據國務院扶貧辦公布的數據顯示，截至2017年底，建檔立卡貧困人口醫療費用實際報銷比例達到80%以上。

3、社會保障兜底脫貧攻堅的社會參與度不斷提高。作為社會保障制度體系的重要組成部分之一的慈善事業是社會公眾和組織參與脫貧攻堅的主要平臺和媒介。當前，我國各類慈善力量結合各自的特點和優勢，以各種形式參與脫貧攻堅工作，成為一支不可或缺的扶貧生力軍，發揮著不可替代的獨特作用。

從社會慈善捐贈總體情況來看，根據中國慈善聯合會發布的《2016年度中國慈善捐助報告》顯示，2016年我國慈善捐贈總額達1393億元，其中扶貧與發展不僅成為我國社會捐贈最關注的三大領域之一，而且還是增長最為明顯的領域，捐贈額占總量的21.01%，比2015年提高近十個百分點。從慈善家和愛心企業的捐贈情況來看，根據《公益時報》編制的第十四屆中國慈善榜顯示，2017年共有201位慈善家、414家愛心企業進入榜單，總捐贈額達到145.27億元。201位上榜慈善家中有43位明確投向扶貧領域，414家愛心企業中有82家明確投向了扶貧領域。這充分顯示脫貧攻堅的重大意義已經深入人心，在全社會形成廣泛共識以及凝聚力，慈善事業兜底脫貧攻堅的社會參與度不斷提升。

三、社會保障兜底脫貧攻堅的制度完善與實踐路徑

能否打贏脫貧攻堅這場攻堅戰直接決定了小康社會的如期建成和第一個百年奮斗目標的全面實現。2018年5月31日，中共中央政治局召開會議，審議《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，向全黨全國人民發出了開展打贏脫貧攻堅戰三年行動的總動員令。對此，社會保障制度要更加注重發揮在脫貧攻堅戰中的兜底功效，綜合施策、精準施策、精準管理，以更優化的措施、更扎實的服務助力脫貧攻堅。

（一）構建“全面、整合、科學”社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系

基于社會保障兜底脫貧攻堅的全面性和脫貧攻堅工作的復雜性特征，完善社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系必須堅持“全面、整合、科學”的原則。所謂全面，是指社會保障兜底脫貧攻堅的制度設計要內容全面、體系完整，既要做到法定人群全覆蓋、各類需求全覆蓋，也要促進短期救助型政策和反貧困長效機制的協調配合；所謂整合，是指社會保障項目之間要合理分工、有機銜接、不重不漏，形成統一協調的保障制度體系，充分發揮綜合施策的制度合力。所謂科學，就是要建立動態、精準的扶貧對象識別機制和扶貧政策的動態調整機制，著力提高脫貧攻堅的實效，保證扶貧資源的合理、有效利用。具體而言有以下三個方面。

1、積極推進貧困群體的參保擴面工作。要以全面實施全民參保登記計劃為抓手和契機，聚焦深度貧困地區和特殊貧困群體，實施精準擴面，對符合條件的建檔立卡貧困人口、低保對象、特困人員以及農村“三留守”人員、殘疾人等困難群體要做到應保盡保、精準保障。

2、深入推進扶貧政策的整合工作。進一步健全社會救助政策體系，按照合理分工、有機銜接、不重不漏的要求，做好各類專項救助政策、低保政策和扶貧開發政策的制度整合和待遇銜接。特別是要力爭在2018年構建統一的城鄉居民醫保制度。重點圍繞深度貧困地區和特殊貧困人口積極推進醫療救助與基本醫療保險、大病醫療保障制度銜接以及城鄉居民大病保險制度的整合。

3、探索推進扶貧政策的科學化和精細化工作。一要建立精準的扶貧對象識別機制。要探索建立農村低保家庭經濟狀況測算指標體系，積極探索支出型貧困家庭經濟狀況的核對方法，以家庭勞動力人口、土地、住房、機動車、家庭成員患重病和殘疾情況等作為主要指標，結合經濟狀況信息核對、入戶調查、民主評議等方式，綜合評定家庭貧困程度，使農村低保對象認定更加精準、可靠。二是要建立扶貧政策的動態調整機制。即綜合消費價格以及社會整體收入水平變動等因素來科學制定、動態調整救助標準和脫貧標準，對政策門檻和扶貧對象進行動態管理。

（二）推動社會保障制度與扶貧開發的有效銜接

國家扶貧開發政策和社會保障制度體系中的農村最低生活保障制度是當前反貧困斗爭的兩項重大民生工程。扶貧開發政策和農村最低生活保障制度雖然在扶貧方式、領域和特征上有一定區別，但兩項制度的根本目標是一致的。農村最低生活保障制度是維持低收入者及其家庭成員基本生活的 “最后一道防線”；扶貧開發政策更加注重構建反貧困的長效機制，兩者統一于國家脫貧攻堅戰略大框架之中，共同起到縮小貧富差距、維護社會公平和實現全面建成小康社會目標的作用。因此，在脫貧攻堅進入決勝階段，應更加注重二者的有效銜接，形成制度合力，發揮整體效應。

1、以國家層面立法為推動農村低保制度與扶貧開發有效銜接提供頂層設計。當前，我國在脫貧攻堅過程中出現的扶貧資源難以整合利用、“散亂式”投入等問題主要是由于國家層面缺少完善的扶貧法律體系。這就導致國家扶貧開發政策和農村低保政策在實施過程中的規范性較差、權責不清晰、各自為政。因此，建議依據國家已出臺的有關扶貧開發和低保政策的立法、意見和文件，從頂層設計上制定出臺反貧困法律法規，規范扶貧開發與農村低保制度的權利與責任、扶貧項目和資金使用、考核評估和監督管理等，以國家層面立法推動社會保障制度與扶貧開發有效銜接，使脫貧攻堅工作在法律的軌道上依法運行。

2、以信息平臺的建設為推動社會保障制度與扶貧開發有效銜接提供數據基礎。扶貧開發和農村低保制度是涉及到諸多職能部門的一項系統性工程，實現兩項政策的有效銜接就離不開相關職能部門之間的數據互通、信息共享。因此，信息銜接是實現農村低保制度和扶貧開發政策有效銜接的關鍵。要統籌建立農村低保和扶貧開發數據互通、資源共享的信息平臺，構建人社、財政、民政、衛生計生、扶貧等部門信息共享機制。研究制定低保信息系統和扶貧開發信息系統互聯互通的數據標準和規范，升級改造全國低保信息系統，為實現社會救助和扶貧開發網絡互聯互通、數據及時更新、信息資源共享、動態實時監測夯實基礎。

（三）提升社會保障事業凝聚社會力量能力和專業水平

社會保障制度體系中的各子項目不僅直接參與脫貧攻堅，發揮著反貧困的效果，而且還充分利用各自的制度優勢和特點引導和激發各類社會資源參與脫貧攻堅戰，是凝聚社會力量、整合社會資源、構建“三位一體”大扶貧格局的重要平臺。因此，在脫貧攻堅進入關鍵時期，要進一步提升社會保障事業凝聚社會力量、兜底脫貧攻堅的能力和專業水平，為脫貧攻堅營造氛圍、凝聚合力。

1、促進慈善事業規范化、專業化發展，為脫貧攻堅匯聚更多慈善資源。一是要不斷完善慈善事業參與脫貧攻堅的制度設計，做好業務指導、規范服務、統籌協調工作，為慈善力量參與脫貧攻堅創造有利條件。二是要加大對社會組織、社會公眾參與脫貧攻堅的先進事跡、先進人物的宣傳力度。三是要做好業務指導、協調與服務工作，為慈善力量參與本地區的脫貧攻堅創造條件。

2、廣泛動員、引導社會組織和志愿者圍繞脫貧攻堅開展志愿服務活動。社會組織和志愿者在扶貧領域相比政府部門具有機制靈活、方式多樣、覆蓋面廣等優勢和特點，是政府扶貧的有力補充。同時，我國慈善組織以及志愿者規模也在不斷增長。截至2017年底，我國社會組織達77.3萬個，其中經民政部門認定登記的慈善組織3165個。我國注冊志愿者總人數達7259萬人，這都是開展脫貧攻堅戰可以廣泛動員、引導的有生力量。

3、多渠道加大社會保障兜底脫貧攻堅的資金投入。社會保障兜底脫貧攻堅，資金保障是基礎和關鍵。根據民政部門的預測，僅農村低保和醫療救助兩項工作，從2016年到2020年就需要在“十二五”投資總額基礎上新增4000多億元，這在中央財政收入增幅近年來開始收窄的情況下是一個不小的壓力。因此，要在加大各級財政資金投入的基礎上，創新籌資思路，改變單一靠財政收入的籌資格局，建立多元的、開放的脫貧攻堅籌資機制。

一是要堅持以各級財政為主體，不斷加大資金投入，一方面中央財政要繼續加大社會救助資金投入；另一方面，地方財政特別是省級財政也要調整支出結構，切實承擔起政府責任。二是要盤活存量，加強資金的統籌使用。支持、引導城鄉低保資金有結余的省份用于提高農村低保標準。三是要鼓勵、引導社會力量積極參與社會救助，切實減輕政府反貧困財政投入壓力。

（四）完善社會保障兜底脫貧攻堅的服務、監管機制

社會保障兜底脫貧攻堅的各項制度、措施和政策最終還是要通過相關部門的經辦管理服務得到最終實施和落實。因此，要著力完善社會保障兜底脫貧攻堅的服務、監管機制，最大限度地發揮社會保障兜底脫貧攻堅的實際效能。

1、提升社會保障兜底脫貧攻堅的經辦管理與服務能力。要打破既往各自為政、多頭管理的扶貧濟困供給格局，按照“服務、便民、高效”的原則，整合社會保障兜底脫貧攻堅的相關政府部門和群團組織的職能，聚合各類公共服務資源，通過優化經辦流程、提高服務質量、加強社會監督來為貧困群體提供更加便捷、優質、高效的服務。

2、創新社會保障兜底脫貧攻堅的供給方式。要積極探索運用PPP、政府購買服務等市場化、社會化服務方式來承接政府部分脫貧攻堅補充性功能，以分散政府壓力、提高扶貧效率。如一些地區政府聯合社會資本開展產業扶貧、旅游扶貧、金融扶貧等，通過扶貧機制的創新來推動政府主導扶貧向政府、市場、社會協同扶貧的轉變，切實增強貧困地區自我發展能力。

同時，還包括購買社會救助專職工作者的服務等，通過借助社會工作的專業方法來提升反貧困的實際效果。

3、完善社會保障兜底脫貧攻堅的監管機制。要建立系統、科學的脫貧攻堅考核指標體系，強化對脫貧攻堅的精細化管理。同時，引入第三方評估機構著力解決政府內部評估所導致的反貧困效果評價不透明、不真實的問題。將考核指標作為評價脫貧攻堅成效的重要指標和上級分配低保、扶貧補助資金的重要因素。■