國有金融資本管理：如何建立健全“四梁八柱”？

話題嘉賓

溫寧：高級會計師，財政部駐安徽省財政監察專員辦事處黨組成員、副監察專員，長期在一線從事財政金融監管工作，擁有豐富財政金融理論基礎和實踐經驗

林江：中山大學嶺南學院經濟學系教授、博士生導師，中山大學港澳珠江三角洲研究中心副主任，兼任中國財政學會理事、海峽兩岸關系研究中心兼職研究員、廣東省財政學會副會長等職，研究領域是財政理論與政策、區域經濟與金融

劉發躍：高級經濟師，某金融機構高級研究員，金融學博士后，研究方向為金融研究和信托研究

主持人

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

近日，中共中央、國務院印發《關于完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱《意見》），對完善國有金融資本管理作出了頂層設計和重大部署。

《意見》提出完善國有金融資本管理的主要目標是，建立健全國有金融資本管理的“四梁八柱”，優化國有金融資本戰略布局，理順國有金融資本管理體制，增強國有金融機構活力與控制力，促進國有金融資本保值增值，更好地實現服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三大基本任務。

《意見》堅持問題導向和目標導向，聚焦制約國有金融資本管理的問題和障礙，提出了具體政策措施：一是完善國有金融資本管理體制。首次明確國務院、地方政府分別授權財政部、地方財政部門履行國有金融資本出資人職責。二是優化國有金融資本配置格局。適應經濟發展需要，有進有退、有所為有所不為，合理調整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業的比重。三是優化國有金融資本管理制度。包括健全落實國有金融資本基礎管理制度、經營預算管理制度、經營績效考核制度等，加強金融機構和金融管理部門財政財務監管，維護國有金融資本權益。四是促進國有金融機構持續健康經營。推動國有金融機構回歸本源、專注主業。五是加強黨對國有金融機構的領導。六是協同推進強化落實。

財政部負責人表示，下一步將牽頭明確落實《意見》的施工圖、時間表和責任單位。

我國國有金融資本在金融體系中居于主導地位，近年來規模穩步增長，實力日益壯大。與此同時，管理中的職責分散、權責不明、授權不清、布局不優等問題也日益突出，國有金融資本配置效率亟待提高，法治建設亟待加強。我國國有金融資本管理現狀如何？由財政部門履行國有金融資本出資人職責有何意義？如何優化國有金融資本配置格局？如何厘清各監管主體的權責邊界？本期監督沙龍聚焦國有金融資本管理，圍繞相關話題展開探討。

財政部門集中統一履行國有金融資本出資人職責

主持人：當前我國國有金融資本在實際運行中，存在著多個管理主體：中央層面有財政部、匯金公司、中組部和一行兩會等從不同的角度參與國有金融資本管理；地方層面有財政、國資委、金融辦、投資運營公司等部門和單位不同程度地參與本級國有金融資本管理，從而形成“誰都行使管理權力，誰都不完全承擔管理責任”的局面。造成這種格局的原因是什么？“多龍治水”背景下國有金融資本管理現狀如何？

溫寧：目前這種“多龍治水”格局是國有金融資本管理歷史沿襲并在改革中不斷演進的結果，我們應當理性看待和接受。應該說，改革開放四十年來，我們國有金融資本管理成效還是十分顯著的，《意見》的出臺旨在進一步完善國有金融資本管理體制，優化國有金融資本配置格局，更好地實現服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三大基本任務。

從中央層面看，財政部以 “管資本”為主，從產權登記、評估、轉讓等基礎管理，到保值增值、績效評價、薪酬管理、經營預算、通過派出股權董事行使出資人權力等各方面，基本形成比較系統全面的國有金融資本管理體系。匯金公司具有雙重身份，一方面作為被國務院授權的國有金融資本出資人，以出資額為限代表國家依法對國有重點金融企業行使出資人權利和履行出資人義務；另一方面，匯金公司作為財政部的 “孫公司”，兩者具有一定的協同性。“一行兩會”通過“管風險、管法人、管準入”，實現合規和審慎監管的要求。中組部任命金融類中央企業的管理者，即掌握一定的人事權，另外“兩會”還負責金融機構高級管理人員的任職資格審核，實際上也掌握了一定的人事管理權限。地方層面可能要復雜一點，各地各級政府對國有金融資本管理缺少統一模式，財政部門、國資委、金融辦（金融管理局）等部門都可能不同程度地參與本級國有金融資本相關管理工作，不過地方國有金融機構的人事任免權通常由地方政府掌握。

林江：造成這種格局的原因是：包括國有金融資本在內的國有資本既然屬于國家所有，理論上需要由政府部門履行出資人的責任，主要是監管和保值增值，否則就會出現監管缺位的問題。作為國務院的下屬機構，國資委擔當一定的角色是可以理解的，因為其設立的目的就是代表國務院履行對國有資本的監管責任，但是由于國有金融資本是比較特殊的國有資本，有一定的專業性，故需要財政、金融辦和投資運營公司等部門的參與，理論上說，這些部門都是從某一個層面介入管理，例如財政部門是從財政監督的角度介入管理，金融辦則是從國有金融資本所在的項目與地方政府的其他部門協調溝通的角度介入管理，投資運營公司則是作為項目的承擔者的身份出現。不同的部門（企業）按照其自身的邏輯介入本級國有金融資本的管理，但是卻并不承擔最終的管理責任，換言之，任何的部門和機構都不會對國有金融資本的保值增值負有最終責任。

“多龍治水”背景下國有金融資本的管理現狀不太令人滿意。主要表現為：決策效率比較低。由于政出多門，國有金融資本的管理者要么無所適從，要么刻意在不同的部門政策之間游走，如果出現經營管理問題則引發部門之間互相推諉，自身試圖免責。此外，國有本級金融機構和資產由于分屬不同部門監管，地方政府也難以整合這些國有金融資產，出于對國有商業金融機構的尊重，也不能對這些機構發號施令，最多只能通過金融辦加以協商，但是遵從屬地管理原則，其監管成效差強人意也就不會讓人感到驚訝。

劉發躍：“多龍治水”背景下中央和地方都在進行著本級的國有金融資本管理，從中央層面看，財政部主管資本，在基礎管理、保值增值、績效評價等方面不斷完善制度，形成了較為系統的國有資本管理體系。匯金公司協調履行著國有資本出資人和中投公司子公司的雙重職責。中國人民銀行負責統籌編制全國金融統計數據，參與重大金融并購活動的績效評估，維護國家金融安全，提出政策建議。一行兩會基于審慎監管的要求履行“管風險、管法人，管準入”職責。中組部和原銀監會、保監會、證監會掌握一定的金融類央企管理者的人事權。從地方層面看，地方各部門和單位不同程度地參與著國有金融資本管理，缺乏統一的地方國有金融資本管理模式，部分地方財政部門對履行出資人職責尚處于觀望狀態。

從宏觀經濟背景來看，目前經濟中杠桿率偏高，尤其集中在地方政府、房地產和國有企業。財政方面的預算軟約束導致了地方政府債務迅速提高，加大了系統性金融風險。貨幣政策方面，由于實體經濟不振，資金流向中小企業的渠道不暢，政策騰挪空間已經變小，去杠桿還是保增長成了兩難選擇。財政政策和貨幣政策間的協調性已經引發各方關注。

金融機構在金融杠桿率方面承擔重要角色，同時，國有資本又構成了金融機構的主體。因此在政策協調性上，國有金融資本的管理無疑成為一個抓手。一方面財政部作為出資人，有一定的監督管理職責，另一方面央行和監管部門對于金融機構也具有監督職責。因此理順國有金融資本管理方式，就成了金融穩定發展的一個突破口。

大家應該記得，半個月之前，央行與財政部之間發生的“互懟”事件。面對高杠桿的困境，央行官員罕見地批評財政部，認為積極的財政政策不是真積極。并認為財政部要履行出資人職能，就需要充實資本金，并且提高金融機構治理水平。而出資人之爭與此次《意見》的內容密切相關。財政部則進行了相應的回應。進一步，7月26日，財政部官方網站發布了《關于貫徹落實〈中共中央國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見〉的通知》。通知中提出要加強財政對金融機構的控制，出資人應該行使更大的權利。因此，此次央行與財政部的交鋒實際上反映了目前九龍治水的困境，下一步隨著《意見》逐步實施，有望改變。

主持人：《意見》首次明確，按照權責匹配、權責對等、權責統一的原則，各級財政部門根據本級政府授權，集中統一履行國有金融資本出資人職責。此舉有何意義？《意見》還明確以管資本為主加強資產管理。這釋放了哪些信號？

溫寧：正如財政部負責人就學習貫徹《中共中央 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》答記者問時提到，加強國有金融資本集中統一管理，明確由財政部門履行國有金融資本出資人職責，是堅持問題導向，實現國家財權統一，維護國家金融安全的戰略選擇，可有效解決由于管理職責分散造成的國有金融資本整體戰略布局缺乏、激勵約束機制難以健全等問題。加強國有金融資本統一管理，是貫徹落實黨的十九大和全國金融工作會議精神的重要改革舉措，是理順管理體制機制，提升管理效能的重要體制機制保障，有利于明確理順部門管理責任，更好促進國有金融資本保值增值、提高競爭力和放大國有金融資本功能，保障實現國家戰略目標。

《意見》明確以管資本為主加強資產管理，意味著國有資產改革又向前推進了一步，是將國有金融資本管理由原來的行政化管理向市場化管理轉變，是在政企分開的基礎上實現政資分開。《意見》指出，要遵循實質重于形式的原則，以公司治理為基礎，以產權監管為手段，對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，防止出現內部人控制，這主要是解決管理基礎問題；同時，要按照市場經濟理念，積極發揮國有金融資本投資、運營公司作用，著力創新管理方式和手段，不斷完善激勵約束機制，提高國有金融資本管理的科學性、有效性，這主要是解決管理理念的問題。此舉釋放的信號很明確，就是要推動國有金融資本管理逐步從 “行政化”方式向“市場化”方式轉變，更加注重和強調“管資本”。

林江：我認為《意見》的提出，意義深遠：（1）財政部門作為出資人，依法履行對國有金融資本的監管職責；（2）本級財政部門監管本級的國有金融資本，由于其對當地的經濟、金融情況比較了解，對于不同種類的國有金融資本的經營情況也是了如指掌的，在得到充分授權后，其監管的落腳點會選擇得比較合適，目的在于讓不同種類的國有金融資本能夠在屬地管理原則的基礎上接受一個履行國有資本出資人的財政部門的監管，避免不必要的監管職責上的重疊和誤解；（3）財政部門作為國有資本出資人，其關心的是資產的保值和增值，而并非具體的金融業務，國有金融機構應該可以接受；（4）有助于推動新時代金融和財政的合作。財政政策與金融政策是國家實施宏觀調控的重要手段，通過以管資本為主的方式加強資產管理，是有利于財政政策與金融政策的有效對接的，從而提升宏觀調控的成效。

劉發躍：實際上，在十八屆三中全會上就已經提出了以管資本為主的加強國有資產監管。從以往的管資產到管資本意義重大。以往管資產更側重于存量資產的監管，而資本是能帶來剩余價值的價值，因此資本有增值的需求。管資本為主后，管理的標的不再局限于具體的產品形態，而是以資本為抓手管理各種形態的資產。同時，《意見》也提出了分類管理，除了政策性金融機構外，大部分金融機構是市場競爭類企業。以資本為考核更有利于金融機構在市場中參與競爭，并實現國有金融資本的保值增值。

主持人：目前我國國有金融資本較大程度上存在于銀行業。《意見》提出，優化國有金融資本配置格局。統籌規劃國有金融資本戰略布局，適應經濟發展需要，有進有退、有所為有所不為，合理調整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業的比重，提高資本配置效率，實現戰略性、安全性、效益性目標的統一。既要減少對國有金融資本的過度占用，又要確保國有金融資本在金融領域保持必要的控制力。您對此作何解讀？您對國有金融資本的優化配置有何推進建議？

溫寧：我認為這是國有金融資本配置國家戰略目標和市場經營目標相權衡的結果。從維護金融安全的國家戰略目標出發，要確保國有金融資本在金融領域保持必要的控制力，如《意見》提出“對于開發性和政策性金融機構，保持國有獨資或全資的性質。對于涉及國家金融安全、外溢性強的金融基礎設施類機構，保持國家絕對控制力。對于在行業中具有重要影響的國有金融機構，保持國有金融資本控制力和主導作用”。從國有金融資本市場經營目標出發，又要減少對國有金融資本的過度占用，如《意見》提出“對于處于競爭領域的其他國有金融機構，積極引入各類資本，國有金融資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股。繼續按照市場化原則，穩妥推進國有金融機構混合所有制改革”。總之，國有金融資本配置要以維護國家金融安全為基本原則，同時按照市場化原則加強國有金融資本管理，統籌規劃國有金融資本戰略布局，有進有退、有所為有所不為，實現戰略性、安全性、效益性目標的統一。

對于推進國有金融資本優化配置，我認為下一步可考慮成立多個國有金融資本運營平臺，根據《意見》提出的四類金融機構實施分類管理，在政企分開的基礎上實施政資分開。

林江：《意見》對國有金融資本的配置和優化格局的形成提出了很高的要求，這對于財政部門乃至地方政府而言是一大挑戰。在我看來，逐步實現國有金融資本的多樣化是非常有必要的，事實上，銀行與保險本來就是關系密切的，保險功能的存在，可以在一定程度上對沖銀行的借貸風險和資產管理風險，此外，國有金融資本在證券行業的合理布局，也可以在一定程度上提高社會的直接融資的比重，減少銀行間接融資的比例，從而一定程度上弱化我國系統性的金融風險。另外，國有金融資本在租賃、信托等領域的拓展也是很有必要的，都有助于國有金融資本得以有效管控金融風險，提升國有金融資本的安全性、戰略性和效益性目標的可及性。當然，要實現《意見》所說的戰略性、安全性、效益性目標的統一是非常不容易的，譬如說安全性和效益性如何統一？如果國有金融資本過度強調安全性，就一定程度上要犧牲效益性的目標；如果強調的是戰略性，那么就不一定能夠注重國有金融資本在短期內的盈利，而是注重國有金融資本在空間上的布局，往往要把短期內的盈利性目標放在不太顯著的位置。因此，我認為要貫徹落實《意見》的精神，不是僅僅停留在文字上的理解，更重要的是把戰略性、安全性和效益性目標的統一放在具體的一個城市、一個地區的國有金融資本的運營上，而且還要區分性質不同、形態不同的國有金融資本，并賦予不同的實施重點。

劉發躍：國有金融資本的優化配置與提高直接融資比重有一定關系。十九大報告指出，要把發展直接融資放在重要位置。按照估算，2050年GDP將達到450萬億，證券市場市值將達到450-675萬億。因此，銀行等以間接融資為主的金融機構在整個金融板塊中的比例勢必降低。而適當減少國有金融資本在銀行業的布局，增加券商等直接融資機構比重也是應有之義。總之，此次國有金融資本的優化配置，一方面是總量上的優化，另一方面是結構上的優化。

厘清權責邊界，建立健全國有資本管理的“四梁八柱”

主持人：《意見》強調，推動國有金融機構回歸本源、專注主業。嚴禁國有金融企業憑借資金優勢控制非金融企業，同時嚴格限制和規范非金融企業投資參股國有金融企業，參股資金必須使用自有資金。對金融企業和非金融企業國有資本實施獨立、分開管理，在這兩類企業之間建立“防火墻”機制。我國當前產融結合發展形勢如何？《意見》為什么要求對金融企業和非金融企業國有資本實施獨立、分開管理，并在這兩類企業之間建立“防火墻”機制？

溫寧：產融結合，即產業資本和金融資本相結合的關系，是兩者以股權關系為紐帶，通過參股、控股和人事參與等方式進行的內在結合或融合。由于我國銀行業 （資本）相較于產業資本發展滯后、效率較低，并且受制于政策限制 （我國政策規定銀行業不能投資實業），因此，我國產融結合主要是產業集團向金融行業投資，即“產業投資金融”。最初主要以管理規范的中央企業向金融業投資，由于其自身資金實力雄厚、內部管理規范、風險控制能力較強，有效促進了產融結合；近年來隨著實體經濟發展放緩、互聯網金融快速興起，很多中小民營企業、部分地方國有非金融企業也不斷向金融業“進軍”，但這些企業由于風險抵御和控制能力較弱，容易滋生金融風險。

《意見》要求對金融企業和非金融企業國有資本實施獨立、分開管理，并在這兩類企業之間建立“防火墻”機制，主要是基于防范化解金融風險的考量，控制金融風險傳導至實體經濟。目前，一些地方將金融企業與非金融企業國有資本集中統一監管，缺乏有效的風險隔離機制，導致產融無序結合、資金脫實向虛。有的企業通過關聯交易等方式在金融性公司和非金融性公司之間進行市場投機，滋生金融風險。同時，分開監管也有利于限制部分地方國有金融企業盲目擴張、違規經營。

林江：當前我國產融結合的形勢還是比較嚴峻的，主要體現為金融企業有去實就虛的傾向，越來越多的金融機構熱衷于房地產行業的信貸和投資，但是對于與實體經濟相關的借貸和投資則不甚了了。當然也有成功的案例，例如我國著名的家電企業青島海爾就以產業投行的方式，把產品經營與資本運營有機對接起來，為我國實現產融結合樹立了良好的榜樣。《意見》要求對金融企業和非金融企業國有資本實施獨立、分開管理，其目的在于防止去實就虛的傾向得不到應有的遏止，反過來，《意見》是希望通過相關的措施能夠讓國有金融機構回歸本源，即為實體經濟服務的初心得以實現。事實上，前段時間我國一些具有國有成分的保險公司以各種名目介入非金融企業的投資，包括收購海外酒店、娛樂企業、設計公司等，名為海外投資，其實是海外走資，長期下去勢必影響我國經濟金融系統的穩定，因此，《意見》的出臺其實是叫停相關的國有金融企業控制非金融企業的做法，并通過在金融企業和非金融企業之間建立防火墻機制，就是要確保國有金融企業能夠在支持實體經濟的發展上起帶頭作用，做良好表率。

劉發躍：產融結合一般指產業資本與金融機構之間，通過相互參股、持股、控股等方式而進行的內在結合或融合。傳統上產融結合是指產業資本向金融業滲透，即基于非金融類的中央企業向金融機構的滲透、布局以及發揮協同效應。國外最典型的是GE，而在國內中航、寶鋼等大型央企在近年來也著力打造金融控股平臺。同時也要注意到近年來，一些金融機構通過各種渠道不斷介入資本市場，通過各種通道持有產業資本的股權。其產生的一個后果便是金融亂象不斷出現，通過關聯交易進行利益輸送，監管難度加大，帶來了一系列風險和隱患。

《意見》的實施也與近年來金控平臺發展迅速有關。以明天系為例，突破了“兩參或一控”限制，隱形控制了眾多金融機構。助長資金脫實向虛，虛假注資或循環注資、濫用大股東權利等問題在一些民營金控集團身上時有出現。不僅是民營金控集團，其他的一些金控集團向金融業的擴張，也助長了脫實向虛，增加了杠桿，與目前服務實體經濟、穩杠桿的基調不符。

正是基于這個背景，《意見》要求在產業資本和金融資金之間建立防火墻。國有企業在我國經濟中占據重要地位，以國有資本管理為切入點，在兩類資本之間建立防火墻，在當下的環境中非常重要。

目前，實體經濟不振，實體企業尤其是中小企業融資成本高企，融資困難。金融作為經濟中資金流動的中樞，是社會融資的主要供給者。但是目前融資中的一個突出問題就是資金難以流到最需要的實體領域，資金在體系內空轉。產融結合一方面會導致風險在兩個領域之間的相互蔓延，另一方面，也導致資金在體系內的循環，難以惠及外部，從而沒有達到政策制定者的初衷。

主持人：《意見》出臺后，財政部門作為履行國有金融資本出資人職責的機構，與承擔重要的市場監管職責的金融監管部門在監管目標、作用機制等方面均有不同。如何厘清國有金融資本各監管主體的權責邊界？對于強化各監管主體協同配合、形成監管合力您有何建議？

溫寧：《意見》出臺后，財政部門和其他金融監管部門的職責應當是更加明確了，財政部門作為履行國有金融資本出資人職責的機構，主要是代表出資人履行投資者職責，對國有金融機構行使內部監督職責，確保國有資本保值增值；而改革后形成的“一委一行兩會”，作為金融監管機構，主要負責對各類所有制金融機構的外部監管，通過“管風險、管法人、管準入”，以實現合規和審慎監管的要求，守住不發生系統性金融風險的底線。

因此，財政部門與外部金融監管部門應加強信息溝通和業務協作，這里不僅包括中央層面的部際協作，而且包括地方層面的財政部駐地方專員辦、省級財政部門以及“一行兩會”的派出機構間的合作，可以通過信息抄送等形式將財政金融監管過程中掌握的相關數據信息和日常監督檢查中查處的有關案例及成果相互傳遞，以形成監管合力，對國有金融機構的經營情況、內部管理情況進行穿透式監管，提升監管成效，共同防范財政金融風險。目前，財政部駐安徽專員辦已進行有益的嘗試，和地方“一行兩會”均建立監管合作備忘錄，在人才交流、監管合作、資源共享和定期會商方面形成了良好的溝通協調機制。

林江：我建議：（1）財政部門與金融監管部門要加強溝通和聯系，在監管主體的權責邊界上作出盡可能清晰的厘定，以防止三個和尚沒水喝、互相推諉的情況發生。（2）財政部門履行國有金融資本出資人的職責，其關心的應該是資本運營的方向不會發生偏離、國有資本保值增值的初心得到貫徹落實，而不是國有金融資本具體的業務結構和操作的細節。（3）財政部門應該會同其他金融監管部門在構建國有金融資本的監管目標、作用機制上達成共識，并形成信息交換和危機應對的機制，包括監管風險的預警機制。例如近期人民幣匯率的波動在何種程度上通過影響國有金融資本的表內項目的損益從而影響國有金融資本的表外項目的損益，進而形成系統性金融風險，其傳導的過程是否清晰并在包括財政部門在內的監管部門的掌控范圍之中，這些都是需要進一步厘清的問題。此外，如何確保財政部門與其他承擔市場監管職責的金融監管部門形成的是合力？相關部門之間在應對金融監管風險的重大事件產生分歧時，該如何處理？是否存在一個由上一級政府部門裁決的機制？這些都是值得進一步探討和思考的問題。

劉發躍：的確，各個監管主體之間非常有必要厘清責任。從過去實踐來看，分業監管下形成的監管空白與監管套利一直存在，妨礙了金融業服務實體經濟。因此，不僅要厘清國有金融資本監管主體的權責邊界，與金融監管機構也有必要厘清邊界。目前金融機構各自由人民銀行、銀保監會、證監會來監管，存在一定的監管套利和監管空白。資管新規的發布加強了監管協調，但是在分業監管下，可能仍然存在監管權責不清的情況。因此金融監管機構與財政部門之間一定要劃分清楚。目前有以下建議：第一，加強部門間的溝通和協調。一方在制定制度時，應該積極與另一方溝通，并征求意見，盡量實現溝通和共享。第二，雙方的功能互補，財政部門作為出資人更多的是履行股東的職責，例如重大事項決策權，而金融監管機構側重對日常經營的監管。■