地方政府債務風險控制策略研究

趙小佳

摘要：隨著我國供給側結構性改革的日益深化，政府職能轉變進入深水區，我國經濟發展和預算單位服務理念進入新常態，而政府債務風險是影響地方經濟穩定及群眾基礎的重要因素。合理規范和管理政府債務，降低政府債務風險逐漸成為健全我國財政體制、實現現代化的必要條件。但縱觀現有研究，鮮有結合網絡時代，探討地方政府債務風險的成因及防范措施。文章基于政府債務風險管理模式和制度借鑒，著重歸納與總結政府債務風險的類型與成因，并從聯動監管、債務本身及人才引進角度提出具體化風險防范策略。期望文章結論對地方政府債務風險規避有所啟示。

關鍵詞：政府債務管理；債務風險；成因

2017年12月28日財政部在其官網明確提出，有效防范和控制地方政府債務風險，制止違法違規融資擔保行為，是全面部署2018年經濟工作和嚴肅政治工作的基礎。十八大以來，我國政府開始嚴格控制政府債務風險，并取得了一系列成就，例如赤字率始終控制在3%以內。隨著我國精準脫貧和供給側結構性改革的深入推進，適度的政府債務風險更益于盤活流動資金，激發現金流量效能。但在互聯網時代和新常態下，地方政務風險管理方面仍然具有一些不足，例如機制構建滯后。為此，本文在新時代下探討政府債務風險控制策略具有重要現實意義。

一、地方政府債務風險管理模式借鑒

歐洲在2009年爆發了債務危機，這為全球提出了債務風險管理挑戰，尤其針對我國這樣最大的發展中國家。我國預算法明確規定，地方政府可以以債券等方式舉債，且債務風險的形成并不僅僅只有債券一條路徑。因此，目前地方政府普遍存在債務風險，且風險管理規范性直接決定著政府服務效能。本文借鑒債務風險管理模式，將其總結為以下四種。

一是行政約束型模式，該模式下中央政府直接以行政措施監管地方政府債務情況，為其設置債務限額，該模式得以實施需要借助各級政府間的密切關系，其優點在于可以直接約束地方政府債務風險，其缺點在于中央政府工作量增加，需要負責各地方微觀決策，尤其在我國這樣的大國，該模式的實施難度更大。二是規則控制型，該模式下地方政府的債務需要嚴格量化，例如債務負擔率、債務償付比率等，其優點在于債務承擔的科學性和風險把控嚴格性及債務來源等透明性，而其缺點在于對國家測算及法律約束力要求較高，缺乏在巨變時代的靈活性。三是共同協商型模式，該模式下地方政府就社會經濟發展政策制定及融資限額等與中央政府進行協商，地方政府可以通過發行債券等方式舉債，其適用于市場秩序井然和財政紀律嚴肅的區域。四是市場約束型模式，該模式下地方政府債務風險由市場決定，根據自身的資金需求實施債務行為，其主要適用于較為發達、信息化系統和網絡信息完備的區域。

以上四種債務風險管理模式適用于不同條件區域，而就目前我國國情而言，其風險管理模式屬于行政約束型，但并未始終停留在該模式下，而是逐漸由該模式向規則控制型模式轉變，尤其近年來我國實行重大稅制改革、新預算法頒布等措施，更突顯了規則管理趨勢。

二、政府債務風險類型及成因

（一）政府債務風險類型

根據以往文獻研究和管理實踐，筆者將政府債務風險類型總結為兩種，分別是流動性風險和償債風險。其中流動性風險是指政府資產總額大于其負債總額，但是資金周轉率較低，導致無力清償到期債務；償債風險是指政府資產總額小于債務總額，無力償還債務。以上兩種風險類型可以具體表現為四種類型：一是外在風險，這是償債風險的一種，由于無力償還債務而引發的稅費增加，公費挪用等違法違規風險，進而增加社會不穩定、財政赤字嚴重等風險。二是管理風險，也稱為效率風險，一方面預算法中規定的政府債務程序、方式及償還等均未有嚴格的約束程序，另一方面政府債務資金缺乏高效的管理和使用，而且目前我國政府債務風險主要源于債務資金的管理效率風險。三是結構風險，包含以債務擔保、社會保障資金缺口等為典型的隱性債務風險和以外債、轉貸資金等為典型的顯性債務風險。一方面是基于債務層級的限制，據數據統計，地方政府債務占總債務的比例約為50%，而且由于地方政府資金來源限制性較大，導致其風險性較高；另一方面是基于政府地區分布狀況，東部地區，尤其沿海地區，政府債務風險較小，而西部地區政府債務風險較大。四是規模風險，其債務規模遠遠超過其資產規模，這是典型的償債風險，據統計我國從2000年開始，地方政府債務風險呈現顯著增長趨勢，這使得我國地方政府規模不足以承擔其帶來的高風險。

（二）政府債務風險成因

政府債務風險成因是多方面的，其中既有政府對資金、項目的管理問題，也有舉債主觀因素。一是償債機制不健全，部分政府領導為政績，大量舉債建設基礎設施，而下任領導則面臨著還債難題，長此以往，出現“拆東墻補西墻”的局面。同時不良的債務機制導致政府信譽受損，債務風險增加。二是國家政策變化導致的債務預警滯后，例如某政府以土地出讓收益作為抵押舉債，但近年來土地政策緊縮，建設用地驟降，導致土地收益減少，難以如期還款。三是政府投資項目沒有獲得預期收益，未能如期還款，這點尤其體現于PPP項目。四是PPP項目概算不到位，一方面在實際建設過程中超標準、擴規模，進而增加財政負擔，另一方面項目材料等未能實行政府采購程序，導致建設成本增加。五是政府舉債規模超出自身承受能力，在債務負擔率、償債率和債務依存度等方面均超標，進而導致債務風險顯著增加。

三、政府債務風險控制措施

（一）構建債務風險聯動監管機制

在網絡時代及新常態背景下，債務風險防范必須契合時代發展脈絡。而風險聯動監管機制是規范政府債務的重要途徑。首先，積極拓展計算機在風險監測方面的應用層次，搭建債務數據平臺，實現橫向與縱向數據傳輸與對接，例如在橫向上實現政府部門與銀監部門的數據監測，在縱向上實現政府部門與上級財政部門間數據共享。構建債務風險監管信息系統，以數據化監管模式確定監管重點、精確監管范圍，實現動態與實時監管。其次，利用以上構建的信息系統的風險預警功能，形成即時的風險監測機制，聚焦系統合力，提升監管效能。最后，將風險防范落實到政府領導及操作人員身上，引入經濟審計風險監管，使經濟審計由領導任后監管轉變為任中監管，“誰舉債、誰償還”，以規避任上舉債、下一任還債的債務風險，從項目事后監管轉變為事中監管，實現債務風險防范長效化與常態化，推動政府領導有效作為和主動作為；針對員工，按照誰檢查誰問責的工作原則，對超標工作人員區分責任大小嚴格問責，嚴禁以經濟處罰代替紀律處分，只問責操作人員而不問責管理人員；針對PPP項目，在政府采購程序下成本超標由合作企業自行承擔，若由于成本節約導致質量降低，其責任由承包方和參與方共同承擔。

（二）構建新型債務機制

新型債務機制包含五部分機制構建。一是項目管理機制，政府性項目均要納入政府采購程序中，與政府相關的項目（如PPP項目）必須納入財政投資評審環節與競價機制中，降低材料成本。二是債務擔保機制，政府不予對市場競爭性項目給予財政擔保，或者申請財政貼息和補貼等；對政府基礎設施項目或者公益性項目，政府必須予以可行性分析，以實物擔保、反擔保和分級擔保方式分解債務風險。三是債務預警機制，政府選取償債率（10%）、負債率（10%）和債務依存度（20%以下）等多級指標衡量政府規模與其償債能力相適應，政府的一切債務行為均在以上指標體系內實施，否則及時處理債務風險。四是債務償債機制，一方面要從預算內抽調準備金，以便防范償債風險；另一方面將債務風險監管納入預算管理體系，在債務比例超過規定指標時，必須從預算中抽調資金降低債務值。五是債務管理體制，一方面債務信息公開，定期披露地方政府債務信息，尤其向相關利益者，例如債券持有人；另一方面要強化歸口管理，根據政府單位部門職能劃分債務責任，確定部門債務償還計劃及額度，將債務風險分解至各部門或者下屬、上級部門。

（三）強化債務風險控制人才引進機制

在2017年全國各區域政府部門上演了人才引進“大戰”，以優惠的政策性條件引進人才，而其中債務風險控制人才便是重要人才需求環節。首先，人才可能源于內部，完善風險識別和應對人才培訓機制，通過請進來、走出去方式實現人才晉升，邀請外部專業機構、財政部門講解風險識別技巧，尤其講解財務風險防范對債務風險規避的重要性；定期派遣內部人員深入上級機構部門、其它機構學習，通過短平快方式快速培訓風險管理人才。其次，建立風險管理機構，優先選用審計、會計等部門具有會計、計算機、審計等技能的員工進入風險管理部門，推進風險職業化建設，促進部門風險管理向專業化轉型。最后，強化外部人才引進，注重招聘與甄選，加大人才優惠政策條件，尤其針對具有銀行等金融機構工作經驗的人才；以債務風險類型為導向，突出重點項目和重點環節，根據區域實際情況，對不同規模、不同區域特點、不同債務結構等配以不同的債務風險管理制度與評價標準，切忌對不同地區統一標準，強化債務風險監測針對性和目的性。

四、結語

隨著政府職能轉變和新常態時代到來，不規范的政府債務管理勢必會導致重大財政負擔，進而影響現代化建設。而在新時代下，如何有效防范債務風險，保持協調發展、持續發展和科學發展成為政府職能的關鍵。本文以四種政府債務管理模式為基礎，著重從資產與債務比較歸納了四種風險類型，并提出五種風險成因。筆者結合網絡時代從監管、債務本身及人才引進三個角度具體闡釋控制債務風險的策略。但本文并未結合具體地方政府實例闡釋風險控制演進過程，建議后續以多案例形式深入探討債務風險形成及規避措施。

參考文獻：

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（作者單位：湖北省黃岡市浠水縣財政局