PPP項目的財務管理及控制措施探討

張建東

摘要：在社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的大背景下，當前我國政府正在積極大力地推行PPP模式，其目的是將更多的社會資本引入到公共產(chǎn)品以及服務領域當中。PPP模式成功約束了政府出資方和社會資本方的行為，有效保護了社會資本參與的安全性，同時將公權的強制力控制在最小范圍內(nèi)。

關鍵詞：PPP項目；財務管理；控制措施

PPP模式在我國市場經(jīng)濟中的推行，為政府和社會資本方之間的合作共贏創(chuàng)下了非常良好的局面，在很大程度上減輕了社會壓力。本文將就當前PPP項目的財務管理中的關鍵點以及控制措施提出自己的幾點拙見。

一、PPP模式概述

何為PPP模式，其指的是政府和社會資本合作模式，是在基礎設施以及公共服務領域建立起來的一種長效緊密的合作關系。通常情況下，PPP模式是由社會資本來承擔絕大部分工作的，包括設計、建設、運營以及維護基礎設施，同時會通過“使用者付費”和必要的“政府付費”來獲得理想的投資回報。在PPP模式下，政府部分最重要的任務就是負責基礎設施以及公共服務價格與質(zhì)量的管理，實現(xiàn)公共利益的最大化。在PPP模式當中，政府關注的焦點是借助PPP模式不僅僅可以成功拓寬基礎設施以及公共服務類項目領域的融資渠道，有效減輕財政支出的壓力，同時又有效提高了公共產(chǎn)品與服務的供給能力、供給水平、供給質(zhì)量與效率。社會資本最關注的焦點必然是利潤，即從參與投資、建設和運用公共產(chǎn)品與服務當中獲得多少利益，怎樣實現(xiàn)利潤的最大化。

PPP模式是一種新型的融資與管理的模式，其是以參與方的共贏作為合作目標，盡管一些參與方并不能夠在PPP模式中實現(xiàn)利益的最大化，但是，PPP模式的參與方的整體利益必然會得到最大化的實現(xiàn)。

二、PPP項目運作的特征分析

（一）合同為依據(jù)，約束雙方權利

現(xiàn)階段，政府通過PPP模式，成功引入了非常多的社會資本來完善公共基礎設施建設，提升公共服務的供應能力，PPP模式是對國家財政內(nèi)容的極大豐富。PPP模式運行的基礎依據(jù)便是市場經(jīng)濟下特有的合同文件，合同文件會對政府與社會資本雙方在實際生產(chǎn)與經(jīng)營過程中的行為起到很好的規(guī)范與約束作用。但是，合同中的雙方主體，即政府和社會資本的目標并不一樣。政府會更加看重公共利益，社會資本則會看重利益問題。

（二）長期性與復雜性

這里所說的長期性與復雜性，分別指的是雙方合作的長期性以及雙方關系的復雜性。PPP模式下，政府和社會資本建立合作關系的基礎是合同，二者都需要對整個項目過程負全責，政府在允許社會資本參與公共生產(chǎn)的同時，也會將合作理念貫穿到公共產(chǎn)品與服務的全部過程，包括確認、融資、建設、營運以及移交。此外，PPP項目的全過程所涉及的內(nèi)容是非常多的，不僅僅會涉及到政府和社會資本之間的談判與合作這種基礎事項，同時還會涉及到很多關聯(lián)性機構，諸如，政府的外經(jīng)、土地、稅務、物價、城市規(guī)劃、項目公司、項目投資者、承包商、貸款等等一些機構。所以，在PPP模式下，法律主體并不只是政府和社會資本，還有非常多的主體單位，其法律主體是非常多樣的，而且彼此之間的關系或者聯(lián)系更是非常復雜的。

（三）實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補，利益共享

PPP模式中，主體之一便是政府，政府手中的籌碼便是權力。它掌握著政府、資源、信息等等諸多生產(chǎn)要素，同時具備著配置資源的強大能力。而社會資本的優(yōu)勢是在于其擁有建設與經(jīng)營管理的專業(yè)經(jīng)驗和技能，創(chuàng)新意識和能力非常好。所以，將二者結合在同一模式當中，必然會實現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補，進而實現(xiàn)理想的目的。需要特別注意一點，PPP模式中，社會資本分享的利潤是有嚴格限制的，政府會做出最合適的調(diào)控，決不允許社會資本在項目當中取得超額利潤。

三、PPP模式中社會資本方存在的主要問題

眾所周知，在PPP模式中，政府和社會資本方對于同一個項目的關注點是不一樣的，政府關注的是社會效益，社會資本方關注的是資本回報率。基于這一原因，社會資本方在實際財務管理工作當中暴露出越來越多的問題。

（一）項目資金管理不規(guī)范

核算管理不規(guī)范、賬目不清晰、相關票據(jù)的使用和管理出現(xiàn)各種各樣的問題，除此之外，社會資本方并不能夠有效利用好冗余資金，換而言之，資金的使用效率低，同時也會隨之出現(xiàn)資金撥付不到位或者使用期限不明確等問題。

（二）成本管理不健全

一個項目能不能盈利，最關鍵的工作之一便是成本控制。但是，一些項目在實際建設的過程當中，并沒有意識到成本控制工作的重要價值與意義，在整個過程當中，對項目建設成本也沒有做出整體性的預算規(guī)劃。

（三）預算管理不到位

在一些項目當中，并沒有按照新的預算法來執(zhí)行，沒有執(zhí)行全口徑全面預算管理措施，這就導致一些財務收支在沒有預算計劃的情況下就已經(jīng)實際發(fā)生了。

（四）風險高、內(nèi)部控制不理想

目前，在我國很多城市與地區(qū)中，有一部分政府部門出現(xiàn)了盲目大建擴建的現(xiàn)象，同時，社會資本又被利益蒙蔽了雙眼，一切以經(jīng)濟利益為導向，只顧一味追求短期的經(jīng)濟回報。這就導致出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象：一些原本并不適合運用PPP模式的項目也選擇采用PPP模式。因此必然會出現(xiàn)一種負面連鎖問題，前期不進行風險預測、過程不進行風險控制、結果項目運營后出現(xiàn)嚴重虧損，最終資金鏈斷裂，違約收尾。

（五）投資、融資管理有問題

在PPP模式當中，是需要大量的資本支撐的，其中，社會資本投入的資金比重非常之高，而政府投入的資本與社會資本投入量相比較則相對少了很多。社會資本的融資成本很高，相關費用的支出也是數(shù)目驚人，但是，在我國，與之相關的擔保體系還處于建設與完善的過程當中，擔保體系還存在很多弊端和不足，關于投融資的管理體系很不健全，金融機構對提供中長期貸款熱情不高，尤其是隨著利率市場化的深入，金融機構對中長期貸款的風險進行規(guī)避，不愿意為PPP項目提供中長期融資。與此同時，社會資本所參與的PPP項目基本上都屬于大型的建設項目，涉及范圍又非常之廣，這就會導致社會資本方的投資回收率很不理想。

四、PPP項目中財務管理的相關建議

（一）加強完善的財務管理制度

要想實現(xiàn)PPP項目運營模式的可持續(xù)發(fā)展，公司內(nèi)部必須要建立起完善的財務管理制度來約束公司員工的行為，在一些公司當中，會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，管理人員為了牟取私人利益，便會選擇鉆財務管理制度的漏洞，私自利用財務賬面來任意提高建設的成本，進而實現(xiàn)中飽私囊的目的。要想徹底制止這種現(xiàn)象的發(fā)生，就必須借助完善的財務制度來實現(xiàn)。此外，公司還要充分利用起內(nèi)部控制制度、監(jiān)督管理制度等輔助類制度，要權衡好資本投入各方的利益與行為，確保項目財務和資金的可控性。公司可以引入網(wǎng)絡信息技術來實時監(jiān)控財務管理工作，將公司財務信息公開化、透明化，將人為因素的干涉降到最低。

（二）加強投資預算管理和資金管控

在投資PPP項目之前，必須要通過科學縝密的分析，建立起最完善的預算管理制度，要提前對工程項目中會涉及到的地理位置、人員、資金、材料、設備等因素做好全面的籌劃。采用先進的投資和財務管理模型科學計算投資回報年限，采取各種措施加強資金的控制管理，找到最合適的投資比例。

（三）制定科學合理的成本管理方案

之所以要在項目實施過程當中，對成本進行科學有效的規(guī)劃，其主要原因就在于PPP項目的建設周期、投資回報周期時間太過漫長。關于成本管理的科學管控，主要是通過估算項目總成本以及經(jīng)營成本，確定最合理的單位生產(chǎn)成本、整體成本、折舊年限等等一系列成本問題，找到更多更有效的途徑來對項目成本進行控制。除此之外，還可以通過對比銷售收入與投入成本或者估算營業(yè)利潤等方式，來更好地明確投資回收的各項指標數(shù)據(jù)。

（四）加強財務分析，完善定價機制

公司必須要明確財務管理的目標，要協(xié)調(diào)好與合作方在財務管理目標中存在的差異性，盡可能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，確保經(jīng)濟效益的最大化。公司需要建立一套完備的資產(chǎn)定價機制，加強財務分析，監(jiān)管好定價機制，一旦發(fā)現(xiàn)問題，必須及時有效解決。同時，要做好和社會物價指標的對比工作，運用市場手段來調(diào)節(jié)，保證公司資本的合理收益。

五、結語

綜上所述，我國的社會經(jīng)濟正處于飛速發(fā)展的關鍵階段，對于基礎設施建設的需求非常之大，要求也越來越高，要想充分發(fā)揮出社會資本的力量，就必須要讓市場在資源配置當中發(fā)揮根本性作用，政府作為PPP模式的重要主體，必須要采取各種有效措施對社會資本進行有效把控，確保PPP項目的順利實施。

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（作者單位：張家口建設發(fā)展集團有限公司）