基于博弈論的PPP模式下政府與企業的契約關系研究

劉雋

摘要：融資約束是制約現代城市基礎設施建設的一大障礙，PPP融資模式是突破城市基礎設施建設瓶頸的最佳選擇。PPP模式的運行涉及復雜的契約關系，其中政府和企業之間的關系最為關鍵，雙方在PPP項目運行過程中目標導向存在差異且都可能采取機會主義行為，因此契約治理問題在PPP模式中顯得尤為重要。文章運用不完全信息下的靜態博弈模型，分析了政府與企業在追求自身利益時存在的矛盾與沖突，為更好地在PPP模式下發展城市基礎設施提出政策建議。

關鍵詞：博弈論；PPP模式；契約關系；基礎設施

一、引言

貴安新區作為西部大開發五大國家級新區之一肩負著打造西部重要經濟增長極、內陸開放型經濟新高地和生態文明示范區的重要使命，以創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念為指引，不斷推進城市基礎設施、功能布局、產業結構發展。其中，基礎設施的建設是實現區域經濟效益、社會效益、環境效益的重要條件，是推進城鎮發展必不可少的物質保證，城市基礎設施建設具有投資數額大、回收期長、投資收益間接的特點，因此融資約束成為城市基礎設施建設的一大障礙。

合適的融資模式是突破城市基礎設施建設瓶頸的關鍵，PPP融資企業——貴安新區開發投資有限公司，承擔貴安新區重大基礎設施和直管區大型公共服務設施的融資、投資、建設和資本運作，創新設立新型城鎮化發展投資基金、創新項目基金運行機制、創新構建開放的產業投資平臺等路徑。然而，PPP模式的實際運行涉及復雜的契約關系，其中政府和企業之間的關系最為關鍵，由于雙方在PPP模式中的目標導向差異和可能采取的機會主義行為，凸顯出嚴重的契約治理問題。

二、文獻綜述

從理論角度看，PPP模式是20世紀80年代英國率先提出，認為PPP模式是一種多個部門利益聯盟的行動策略，在公共事業中私營組織參與到投資建設之中。聯合國發展計劃屬指出PPP模式是指政府、營利性企業、非營利性組織基于某個項目形成的相互合作、改善經營的一種形式。美國PPP國家委員會指出：PPP是介于外包和私有化之間并結合兩者特點的一種公眾產品提供方式。

從應用角度看，PPP以“風險共擔、利益共享、合理利潤”為基準優化利益調節機制，基于公用事業具有公益性、自然壟斷性、區域壟斷性以及生產環節的可分性，PPP 模式是不需要大量財政撥款而有利于公用事業發展的融資模式，在這種資金運行模式下，政府部門改變了原本的職能，由公共物品的壟斷提供者轉變為合作者和監管者。

從契約角度看，契約理論是指導解決項目治理根本性問題的最為適當的理論基礎。PPP是公私雙方基于契約實現的，由于PPP項目運營時間長、所處環境復雜多變等因素導致政府與企業之間的契約具有天然的不完全性。關于PPP項目運行過程中契約關系的治理，常亮等提出基于契約理論和委托代理理論，建立流域管理 PPP 模式項目契約 Holmstrom-Milgrom 模型，以此重構流域管理市場化過程中政府與市場主體間的角色定位和利益關系。

本文基于PPP模式相關研究，以貴安新區發展為例，將不完全信息下的靜態博弈模型引入政府與企業在PPP項目運營過程中，分析雙方在不同目標導向下契約關系的發展，探索出適合貴陽市PPP模式下城市基礎設施建設中契約治理辦法。

三、基礎設施PPP融資模式運作流程

貴安新區、金融機構和施工企業三方是貴安新區基礎設施建設的主體，在實施資本運作過程中，實現協作共贏。第一，貴安新區以較少的投入獲取大量資金和多元主體的參與，投資占比僅為10%，其他資金均由金融機構募集；以較少的資金投入獲取投資主動性，貴安新區擁有項目的發包權，占據投資主動性。第二，金融機構依托新區優質的生態資源、項目資源及要素資源，募集發展基金，獲取可預期和較有保障的收益，以貴陽銀行為例，可以向社會公眾發行銀行理財產品募集資金，投資人獲取穩定合理的收益，到期后合作機構受讓持有的基金份額實現收益。第三，通過設立施工企業進入產業發展基金路徑，可幫助施工企業降低應收賬款的難度、增加盈利渠道，有助于施工企業轉型升級，獲取長遠收益。

首先，由貴安新區按項目包進行招標，根據招標要求設立對應的項目資金；其次，金融機構開始募集資金，實現新區城市建設過程中的資金全覆蓋；再次，施工企業開始競標，參與基礎設施建設；最后，承包方獲取項目運行后的所有扣除優先投資人（社會資本、金融機構等）本金收益后的超額收益。為免除投資的后顧之憂，創新設置了退出機制，對于公益類、公共服務類、民生類項目由政府服務采購；對于非公益類項目，回報主要來源于項目收益和項目基金的收益，若收益不能覆蓋預期，則由政府財政撥款或項目持有方補足。

根據上述分析，結合PPP融資模式的特點，城鎮化發展基金運作模式如圖1所示。

從圖1可以看出，在整個PPP項目運營過程中，存在著許多契約關系：1.政府與企業之間的特許經營契約關系；2.企業與銀行等金融機構之間的融資貸款契約關系；3.項目企業與設備承建商、供應商之間的各種工程契約關系，以上契約關系都是基于項目企業為中心的，圍繞PPP項目進行建設與運營，他們之間通知契約關系這一紐帶實現資源重新配置，其中，政府與企業之間的特許經營契約關系是最為重要的契約關系。

四、政府與企業之間博弈與均衡

（一）博弈模型的建立

PPP項目在開展時，雖然雙方已經簽訂合同，但是由于政府和企業之間追求自身利益而凸顯的契約治理問題十分復雜。第一、政府與企業的目標導向有差異，政府在推行基礎設施PPP項目時往往會較多地考慮社會公共利益，而企業經營基礎設施PPP項目的主要目標是追求利潤最大化；第二、在基礎設施PPP運營過程中政府可能采取機會主義行為，主要表現為履約失信和少數政府行政人員的尋租行為；第三、在基礎設施PPP運營過程中企業可能采取機會主義行為，表現為參與PPP項目建設的動機不純，參與基礎設施PPP項目招投標的企業能力和資歷參差不齊。所以，本文將政府與企業在PPP項目運營過程中的博弈看作為看作為不完全信息下的靜態博弈，建立如下博弈模型。

1. 基本假設

假設1：基礎設施PPP項目的契約主體包括政府和企業兩大類；

假設2：基礎設施PPP項目中政府與企業之間是信息不對稱的；

假設3：政府在不進行約束且企業投標人不違反契約的前提下效用為U0，若政府對投標企業違反契約行為不約束，將會造成自身損失為B；企業在違反契約與不違反契約兩種情況下，政府開展約束產生的成本為C1、C2，且C1>C2；政府對企業違反契約行為進行成功約束后將產生正面效應，在投標企業有違反契約行為時為A，獲得成功的概率為λ，失敗的概率為1-λ，且0<λ<1；對于投標企業，違反契約被查處的損失為M1，違反契約不被查處的效用為M2，不違反契約時效應為M3，且M3>M2>M1。

2. 不完全信息下的靜態博弈模型

根據上面的假設條件，本文建立政府與企業之間的博弈矩陣，模型如圖2所示。博弈效用分析如表1。

（二）博弈模型的分析

根據上述分析，在PPP項目運行過程中，政府與企業在混合策略博弈均衡下，政府的期望效用為：

當企業以p>p*違反契約時，約束是政府的最優選擇。反之，如果企業以p

企業的期望效用為：

EV=-pqM1+p（1-q）M3+（1-p）qM2+（1-p）（1-q）M2

當政府對投標企業約束概率大于時，投票企業不會違反契約；反之，當政府對投標企業約束概率小于q*時，投標企業就會選擇違反契約。

五、基礎設施PPP融資模式的政策建議

（一）加快PPP頂層設計，構建完善的法規政策制度體系

有效的法律體系是化解PPP項目運營風險，提高PPP項目運作效率的重要前提。當前，中國PPP項目的推進仍然缺乏頂層設計，上位法尚未建立，下位法存在重疊和沖突的現象，法律制度的不健全是我國推廣PPP工作中的重要問題。近年來，關于民營資本進入基礎設施領域的立法工作已經開展，中央層面的PPP總則性法律，地方政府區域性PPP法規體系，指導實踐部門合適的PPP運作方式的制度都在逐步構建，由法律法規、管理機構、操作指引、標準化工具和專業培訓構成的相對完整的PPP政策框架正在完善。

（二）加強識別PPP項目風險，建立合理的公私分攤機制

政府與企業合作經營是風險較高的公共服務供給方式，法律與道德約束力的不足加大了政府與企業項目合作的風險。政府與企業合作的項目通常運營周期較長、相關技術復雜，在PPP項目運營過程中可能面臨法律法規變化、政府換屆、技術創新等系列問題，對PPP項目的運營帶來根本性的變化。因此，在PPP項目立項時需加強風險識別，明確各契約方責任，分配各契約方的風險范圍。各司其職，合理分配，政府對政策變化的把握和掌控力更強，應多承擔政策風險；企業對項目的經營管理能力較強，應多承擔運營風險；對于不可預測的風險，應根據風險發生的實際情況由政府和企業共同承擔。

（三）建立完善的定價與調價機制，加大對社會資本的政策支持

在PPP項目運營過程中政府與企業的目標導向不同，保證公益性的基礎上提高產品的供給效率和質量是政府的目標，而企業是以追求利潤最大化為目標的，因此，在價格制定時既要維護公共利益，又要保證企業的收益。但鑒于PPP項目的風險性和長期性，政府需加大對企業的支持：1.在融資方面，調整銀行的信貸評價體系，保障私營企業與國有企業擁有一樣平等的地位；2.在相同的條件下，政府將優先選擇私營企業的社會資本，積極引入社會資本。3.政府在征地、稅收、資金使用等方面給予奇特一定的優惠，調動企業的積極性。

（四）建立各級政府專設PPP管理機構，加快培養PPP項目投融資專業人才

PPP項目一般復雜耗時，穩定性差，項目的運營可能涉及到多個領域和管理部門，因此，政府可以設置專門的管理機構，負責PPP項目設計、開發、管理、監督等流程的運作，在降低PPP項目風險的同時提高資金使用率，保證PPP項目的高效運營。其次，PPP項目的運作涉及到金融、法律、財務、管理等方方面面的知識，要加強專業性較強的復合型人才的培養，一方面派遣人才去國外學習先進的理論和成功的經驗，推進運營PPP項目的學習進度；另一方面加強教育和培養本土人才。

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（作者單位：貴州大學經濟學院）