收費制度改革背景下公共圖書館讀者管理模式研究

張前永，張一川（．江蘇泗陽縣圖書館；．南京大學信息管理學院）

1 研究背景

“放管服”改革是推動經濟社會持續健康發展的戰略舉措。為進一步推進價格管理“放管服”工作，2017年7月，江蘇省宿遷市公布了新一輪《行政事業性收費項目目錄清單》，之前目錄清單匯總中涉及圖書館的分編加工材料費、圖書遺失賠償費、圖書污損賠償費等收費條目沒有出現。［1］同年10月，泗陽縣發展和改革局、泗陽縣財政局聯合發文（泗發改費［2017］19號），明確取消圖書館“借閱卡、閱覽卡遺失補辦費；圖書延期繼續使用費”。［2］這是繼2011年全國范圍內推行的公共文化場所（美術館、公共圖書館、文化館）免費開放政策后，［3］在公共圖書館服務領域實施的又一重大改革措施。

筆者通過對國內外公共圖書館及國內部分高校圖書館借閱制度和規則研究，對傳統的讀者管理模式運行狀況及效果、“新政”背景下圖書館的對應措施進行總結和探索，起到拋磚引玉之效，以求他山之石之策。

2 圖書館讀者管理傳統模式

圖書館的所有工作內容中，外借和閱覽是圖書館服務中最基本、最傳統的服務項目，公眾正是通過這種方式與圖書館實現交互、產生交集。讀者在使用圖書館過程中，違規行為主要表現在：讀者證冒用、借用；遺失或污損館藏書刊報；擅自將文獻帶出；文獻逾期不還、預而不借；損壞機器、系統、軟件等公共財物等。

公共圖書館是政府投資興辦、由各級政府文化行政部門管理，面向社會公眾開放的公益性公共文化服務機構。公益性決定了其基本服務應是免費的，其投資主體為各級公共財政經費，決定了其資產和文獻資源具有國有性質。圖書館針對讀者的不同違規行為采用不同的處置方式，以實現資源利用的最大化。

2.1 限制性措施

讀者證限本人使用，對轉借或交換使用的，停止證件使用，取消借閱資格；對讀者未按時取回預約圖書的“預而不借”行為，取消一段時間內的預約權；對偷竊資料或因疏忽造成的非正常借出行為，促其悔過自新、彌補過失，情節嚴重、態度惡劣者，注銷本人讀者證（押金折抵賠償費用）或通過法律途徑解決。

2.2 收費性措施

（1）暫存型。該類型收費項目主要體現為辦證押金。圖書館在讀者辦理借閱證時，結合單冊圖書定價和每次最大借閱量（冊）而設置不同標準的押金數額。通常情況下，普通個人借閱證每證50-100元，單次可以借閱2-3冊；集體（團體）借閱證每證200-500元押金，每次可借閱更多的圖書，上海圖書館則針對特殊研究型讀者收取的借閱證押金每證1000元。

押金是圖書館為了減少借出圖書的損失，促進讀者能夠將所借圖書“完璧歸趙”而采取的一種約束措施。讀者在退證時，只要沒有丟失或未還的圖書，所收款額將如數退還。這種收取暫存型押金的做法，在公共圖書館和私人性質的圖書館普遍存在，學校圖書館尤其是高校圖書館因其有較為完善的校園學生管理體系和約束機制，較為少見。

（2）成本型。指辦證工本費和補證費。20世紀中后期，許多基層圖書館在辦理讀者證時，通常會收取5元辦證工本費。這主要是因政府撥付的經費不足，向辦證讀者收取辦證費，可適當解決經費不足問題。此外，對丟失讀者證需要補證的讀者，加倍收取補證費，目的是引導讀者重視節約、珍惜資源、減少浪費，激發公眾的圖書館意識和公德意識。2010年起，中央財政每年開始為公共圖書館補助免費開放專項資金，這種收取工本費的做法基本廢止。

（3）勞務型。指資料查詢、復制費。圖書館是文獻資源的集散中心，數量多、品種全、完整性強，尤其擁有與公眾日常工作、學習生活有著較高關聯度的報紙、刊物等連續出版物以及具有地域特征的地方文獻，具有資源優勢。接待公眾查詢文獻資料成為各公共圖書館一項常規工作。通常，為讀者查找并復制資料，都會收取一定的復制費用。

（4）處罰型。指逾期費、污損費、賠償費。在實際工作中，各級各類圖書館的讀者中，均不同程度地存在書刊逾期、污損、遺失的現象。為了加強管理，各圖書館均因地制宜地制定相應制度和管理、應對措施，通過《讀者需知》《辦證需知》《借閱規定》等不同形式進行告知，并印制在《讀者信息采集（登記）表》中進行書面提醒。以減少違規現象發生，降低圖書館資源流失風險、控制違規現象的擴大和蔓延。

3 圖書館讀者管理傳統模式利弊分析

3.1 積極意義

《中華人民共和國公共圖書館法》第四十四條規定，“讀者應當遵守公共圖書館的相關規定，自覺維護公共圖書館秩序，愛護公共圖書館的文獻信息、設施設備，合法利用文獻信息；借閱文獻信息的，應當按照規定時限歸還”；“損壞公共圖書館的文獻信息、設施設備或者未按照規定時限歸還所借文獻信息，造成財產損失或者其他損害的，依法承擔民事責任”。

李正華認為，“社會作為一個整體，必須有共同的規則”。［4］如若借書無法及時歸還，他人平等享受知識的權利無從保證，甚至圖書館的藏書直接變為部分讀者家中的“私藏”，圖書館可以依據雙方的約定或者是已被讀者知曉的圖書館規定，向讀者要求歸還圖書并且要求讀者承擔違約金。［5］濟南圖書館和安徽圖書館因讀者借書引發的法律訴訟具有代表性。2014年5月10日，濟南市民鄭某因借書超期，被濟南市圖書館收取8.3元逾期費，后向物價局投訴，但物價局認為收費合法。2015年1月9日，鄭某將物價局告上法庭，要求重新調查，法院最終認可物價局的調查結論，判其敗訴。［6］2017年5月19日，合肥市包河區人民法院終審判決，安徽省圖書館在收取讀者書刊逾期使用費訴訟中案勝訴。［7］

傳統的讀者管理模式和措施，為圖書館界廣為采用，具有普適性、針對性和實用性。雖然不能從根本上消除讀者違規行為的發生，但對于圖書館的資源使用和財產管理起到了一定的積極作用。

以泗陽縣圖書館2015-2017年（1-10月）的流通服務數據統計為例，其反映出的情況在基層公共圖書館中有一定的代表性（見下表）。

表 泗陽縣圖書館近三年流通服務數據統計（中心館）

表中所列數據顯示，近年來，泗陽縣圖書館持證讀者、讀者到館人數、借閱量、逾期費總體呈上升趨勢。受該館中心館裝修、少兒館閉館遷址裝修等因素影響，2017年以來雖然讀者違約人次、逾期費略有下降，但通過同期定量對比分析，讀者違約同比增幅較大，逾期費增長明顯。其中，成年讀者持有證人員的違約行為有增無減。

據了解，目前泗陽縣圖書館最長逾期時間已達2,975天。以2016年為例，其所收的3萬余元逾期費僅占政府所撥公用經費的1%，違規讀者人均收取的費用僅1.35元。同時，所收費用均上繳政府指定賬戶，圖書館并沒有私用。從這個層面看，圖書館并非是出于獲得經濟收益或者“懲罰”讀者的目的，而是通過一定的經濟手段讓讀者重視與遵守“按期歸還圖書”的基本義務。因此，有學者提出，在現今的社會環境下，逾期費的“勸導功能”遠大于其“經濟功能”。［8］

3.2 負面效應

圖書館傳統的讀者借閱管理模式，雖然有著政策法律法規的支撐，也得到了大多數讀者的認可和響應，但在實施的過程中并非一帆風順。

（1）導致讀者的遠離。逾期不還，圖書館通常會凍結這些用戶賬戶，使其不能正常使用。很多讀者會簡單地因此遠離圖書館，必然會給讀者平等獲取圖書館服務造成障礙。據美國鹽湖城公共圖書館研究報告顯示，一些低收入社區分館的圖書外借比例僅為14%，但讀者賬戶被凍結的比例卻高達30%。

（2）引起甚至激化矛盾。在制度執行過程中，圖書館員不止一次地遭遇過一些讀者的無禮行為、言語攻訐，引發通過政府12345熱線和網絡問政的投訴甚至法律訴訟。在國家不斷推進的法治社會進程中，公民的法律意識不斷增強，他們在自身權益受到侵害時，會拿起法律武器維護自身權益。前述的訴訟案例就是最好的例證，盡管圖書館最終勝訴，但聲譽受損已是不爭的事實。

（3）影響圖書館服務能力的提高。在傳統的管理模式下，對于違規的讀者，大多數館員會按章辦事，但卻通常是一罰了之，個人的主觀能動性難以發揮，不負責任的惰性暴露無遺。長此，圖書館的服務質量和服務水平無從談起。

4 圖書館新型讀者管理模式及路徑探索

“妥善保存館藏文獻信息”是《中華人民共和國公共圖書館法》賦予圖書館的權力和義務。面對“新政”的施行，圖書館所要面對的，一是如何應對圖書丟失、延期、丟失補證等不經意行為，尤其是帶有惡意性質的行為故意；二是圖書館如何確保資源的完整性；三是如何保障圖書館對于讀者的正常資源供給。

4.1 業界的有益嘗試

針對圖書館相關收費項目的設置引發的爭議，尤其由此而產生的負面效應，已引起圖書館界的重視和關注。國外圖書館中，美國俄亥俄州的特拉華縣圖書館在1986年就取消了逾期費，華盛頓特區、舊金山、亞利桑那州皮馬縣的圖書館，采取了不收取兒童或者青少年逾期費的作法。近來，越來越多的美國公共圖書館開始取消收取圖書逾期費用，讀者賬戶中以往累積的逾期費用也會被取消。納什維爾公共圖書館、鹽湖城公共圖書館等在2017年7月初推出了這一做法，希望借此消除圖書外借的一些障礙，讓更多讀者可以盡可能地借閱圖書；澳大利亞悉尼市圖書館在8個月取消圖書館逾期費的試行期間，有6.8萬冊圖書歸還到館，是以往一年歸還逾期圖書的數倍。而整個悉尼市圖書館的可供外借的圖書數量為41.5萬冊。有些圖書逾期的時間甚至已經超過14年。［9］由此可見，免除逾期費促進逾期圖書歸還的效果很是明顯。

國內許多公共圖書館在“新政”實施前，也開始了先行先試的探索與實踐。被廣大網友親切地稱為“史上最溫暖的圖書館”的杭州圖書館，率先取消借閱押金，早在2003年首推免證閱覽制度，2008年推出文獻免證閱覽、免費外借。［10］上海、嘉興圖書館將讀者借書不還的行為，上傳至市公共信用信息服務平臺，納入個人信用系統，借書不還，將影響到個人信用；廣州圖書館在今年公共圖書館服務宣傳周期間，舉行“讓逾期圖書回家吧”活動。［11］

4.2 公共圖書館讀者管理的思路與途徑

（1）探索以促進協同為目標的措施融合。市民卡記載了市民姓名、身份證號、社會保障號、個人照片等基本信息，上海、杭州、蘇州等地的圖書館率先實現了讀者證與市民卡的深度融合，市民卡均具備了圖書館讀者證的功能，將圖書館基礎業務置于社會服務總的框架體系中，方便居民使用的同時，也為圖書館管理納入個人征信系統提供前置條件。

推行上海、浙江等地公共圖書館借閱失信管理辦法，爭取相關部門支持，推動公共圖書館誠信體系建設，建立圖書館“誠信黑名單”制度，將圖書館借閱失信行為納入公民的誠信檔案，通過誠信制度的有效實施，預防、改善圖書借閱違約行為。

（2）增強圖書館權利意識宣傳激勵。采取多種形式和手段，加強對借閱制度的宣傳，讓讀者在享有圖書館服務的同時，能夠明晰自己的權利和義務。通過圖書館宣傳進機關、進社區，讓公職人員身先士卒、率先垂范，進而影響團隊、家庭；與學校聯合，對學生進行公共圖書館權利意識教育，通過學生帶動家長，家長學生互促，實現家庭推動社會，干部帶動群眾的良好局面；利用圖書館服務陣地，通過展板、座位宣傳標牌，電子屏等全方位、多形式的宣傳，在全社會形成尊重知識、愛護圖書、善用圖書的氛圍；重視志愿者隊伍建設，鼓勵公眾參與圖書館的建設管理。

（3）加強以維護讀者權益為核心的內部建設。①建立彈性借閱制度。對普通圖書、一般文獻，增加借閱時間、借閱冊數；對借閱量大的圖書縮短借閱時間、減少借閱數量。［12］完善和改進圖書館服務方式，細化服務內容。② 建立提醒機制。推行大慶圖書館的做法，借助現代通訊手段，利用“手機移動圖書館”和圖書館微信公眾號，隨時查看自己的借閱信息及還書日期，通過微信續借。對圖書館管理自動化系統進行升級，完善提醒功能，通過技術更新，實現續借、逾期告知；建立違約、逾期等預警機制。③ 拓展服務方式。通過總分館體系的有效運行，發揮圖書館各成員館通借通還功能作用；增設服務窗口，在行政中心、學校等閱讀群體較為集中的區域，拓展分布于各社區的基層點服務范圍，使其具備還書功能。合理調整服務時間，增設自動還書設備，盡可能地提供24小時服務。

（4）實施以警示為目的戒勉措施。① 建立讀者申訴制度。針對讀者借閱違規行為可以成立讀者申訴評議小組，讀者如果認為圖書館管理措施或相關處置不當，可以提出申訴，不失為緩解、減少圖書館與讀者之間的矛盾的有效途徑。［13］② 實施柔性“懲戒”。加強借閱失信人員檔案管理，對借閱失信行為實行積分制管理，合理設置處罰標準。對違約人員，在圖書館內部曝光臺進行公告并將相關情況抄告所在單位；借鑒國內外同行的經驗，對輕微或一般讀者違約行為，提供義務宣傳、加工編目圖書、圖書上架、清掃垃圾、整理書報刊等多種“義務勞動”補過方式。對違約達到上限且不主動“將功補過”的及時向征信部門提供材料，實施信用懲戒措施。