美國公務(wù)員績效激勵(lì)機(jī)制之經(jīng)驗(yàn)借鑒

徐芳芳 劉旭濤

摘 ? ? ?要：美國公務(wù)員績效激勵(lì)機(jī)制建設(shè)成效顯著，已建成了包含法律法規(guī)、組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)督系統(tǒng)在內(nèi)的實(shí)體性規(guī)范機(jī)制和績效激勵(lì)計(jì)劃、績效評(píng)價(jià)、績效激勵(lì)結(jié)果反饋在內(nèi)的程序性規(guī)范體系的績效激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)了政府工作效能和公共服務(wù)質(zhì)量的不斷提升。美國公務(wù)員績效激勵(lì)機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于新時(shí)代背景下深化和完善我國公務(wù)員績效激勵(lì)機(jī)制建設(shè)具有借鑒意義。

關(guān) ?鍵 ?詞：公務(wù)員;績效管理;績效激勵(lì)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D771.2 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2018）07-0028-10

美國公務(wù)員績效管理自1883年頒布《文官制度法》以來已有一百多年的歷史，而且仍在發(fā)展中不斷探索與完善。美國的績效管理從制定考評(píng)計(jì)劃、確立考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行考評(píng)管理到實(shí)現(xiàn)信息反饋、鞏固考評(píng)結(jié)果等各個(gè)階段均對(duì)公務(wù)員進(jìn)行了績效激勵(lì)，已經(jīng)建立了一套能夠適應(yīng)政府管理需要的績效激勵(lì)機(jī)制，成為激勵(lì)美國公務(wù)員的重要制度工具。目前，我國十分重視績效管理制度建設(shè)，黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，將績效管理提升到一個(gè)前所未有的新高度，而績效激勵(lì)作為績效管理的重要組成部分更加值得關(guān)注。2018年5月20日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，對(duì)建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制以及進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為提出了明確要求。歸納總結(jié)美國公務(wù)員績效激勵(lì)機(jī)制的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于豐富和完善中國特色公務(wù)員績效激勵(lì)機(jī)制建設(shè)具有參考價(jià)值。

一、績效激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)涵和特征

（一）績效激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)涵

績效激勵(lì)機(jī)制這一概念從結(jié)構(gòu)上可分為兩部分：“績效”和“激勵(lì)機(jī)制”。本文側(cè)重從公共管理領(lǐng)域出發(fā)理解績效激勵(lì)機(jī)制的涵義。

“績效”來源于英文“performance”，國外學(xué)者Bates， Holton認(rèn)為績效是一個(gè)多維建構(gòu)，觀察和測量的角度不同，其結(jié)果也會(huì)不同[1]。從管理學(xué)角度來看績效是組織期望的結(jié)果，從社會(huì)學(xué)角度來看績效強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看績效是員工對(duì)組織的承諾。“激勵(lì)機(jī)制”是指政府在公共行政目標(biāo)指引下，按照預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)珓?wù)員及行政組織進(jìn)行資源分配，以激發(fā)公務(wù)員的工作主動(dòng)性和創(chuàng)造性。[2]在對(duì)這兩部分理解的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，在公共管理領(lǐng)域，績效激勵(lì)機(jī)制是指在政府管理活動(dòng)中，通過理性的制度、規(guī)范對(duì)各級(jí)政府公務(wù)員的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)，依據(jù)責(zé)任主體的績效表現(xiàn)而實(shí)施獎(jiǎng)懲的一套責(zé)任制度。可見，績效激勵(lì)機(jī)制除了作為一套規(guī)范的責(zé)任制度設(shè)計(jì)外，更是一套有效的行為監(jiān)督改進(jìn)機(jī)制。

（二）績效激勵(lì)機(jī)制的特征

⒈績效激勵(lì)性質(zhì)的公益性。政府績效激勵(lì)機(jī)制有別于企業(yè)績效激勵(lì)機(jī)制，企業(yè)績效激勵(lì)目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)企業(yè)盈利最大化，提升企業(yè)市場競爭力，提高員工工作效率;而政府績效激勵(lì)具有公益性，政府績效激勵(lì)的目的在于提高行政效率和管理能力，并完善公共責(zé)任機(jī)制，提升公共服務(wù)質(zhì)量，以獲得公眾對(duì)政府及公共政策的信任和支持。

⒉績效激勵(lì)功能的兩重性。一是監(jiān)督功能，通過績效激勵(lì)對(duì)公務(wù)員的工作表現(xiàn)和工作結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)并實(shí)施獎(jiǎng)懲，對(duì)公務(wù)員行為具有約束性;二是責(zé)任功能，績效激勵(lì)以一種更加積極、客觀、全面的方式對(duì)公務(wù)員實(shí)行績效獎(jiǎng)懲，幫助公務(wù)員明晰工作職責(zé)并準(zhǔn)確定位自己，更好服務(wù)于社會(huì)。

⒊績效激勵(lì)過程的全程性。績效激勵(lì)貫穿于績效管理全過程，將績效激勵(lì)納入到績效計(jì)劃、績效評(píng)價(jià)、績效反饋等環(huán)節(jié)，不局限于依績效結(jié)果對(duì)公務(wù)員實(shí)行績效激勵(lì)。能夠全方位提升公務(wù)員的工作積極性，消除績效考核的顧慮，增強(qiáng)公務(wù)員工作責(zé)任意識(shí)。

⒋績效激勵(lì)目標(biāo)的改進(jìn)性。績效激勵(lì)最終目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)績效改進(jìn)，促進(jìn)社會(huì)公共利益最大化。一方面，運(yùn)用包括精神激勵(lì)、物質(zhì)激勵(lì)等在內(nèi)的績效激勵(lì)手段，激發(fā)公務(wù)員的工作熱情，強(qiáng)化責(zé)任并提升工作效率;另一方面，對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行績效激勵(lì)，實(shí)則也是對(duì)政府公務(wù)員的監(jiān)督，以矯正正在發(fā)生的失職行為，將失職行為帶來的損失降低到最小程度。

二、美國公務(wù)員績效激勵(lì)機(jī)制的主要內(nèi)容

美國是世界上最早實(shí)行公務(wù)員績效考核機(jī)制的國家之一，美國政府績效管理成效顯著得益于一套完善的績效激勵(lì)機(jī)制。美國公務(wù)員績效激勵(lì)包括實(shí)體性規(guī)范機(jī)制和程序性規(guī)范體系。

（一）美國公務(wù)員績效激勵(lì)的實(shí)體性規(guī)范機(jī)制

美國公務(wù)員績效激勵(lì)的實(shí)體性規(guī)范機(jī)制包括法律法規(guī)系統(tǒng)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)。

⒈法律法規(guī)系統(tǒng)。美國政府歷來重視立法建設(shè)，隨實(shí)踐需要及時(shí)補(bǔ)充修正有關(guān)公務(wù)員績效管理法律。多部法律規(guī)定了績效激勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)、流程等。本文梳理了從1950年《績效等級(jí)評(píng)價(jià)法案》頒布以來到2016年之間美國聯(lián)邦政府雇員績效激勵(lì)演變年表（見下表），[3]并詳細(xì)介紹部分法律。

⑴《公務(wù)員改革法案》。1978年，卡特政府頒布該法案，確立了美國公務(wù)員績效管理制度。建立功績制九項(xiàng)原則，公務(wù)員要貫徹評(píng)價(jià)制原則，工作績效和工作表現(xiàn)較差者必須改進(jìn)工作，情節(jié)嚴(yán)重者將予以解雇。該法案指出：績效評(píng)估必須基于與工作相關(guān)的績效標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)雇員參與制定業(yè)績標(biāo)準(zhǔn);評(píng)價(jià)結(jié)果作為雇員培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)、重新分配、晉升、降級(jí)、解雇的依據(jù);建立績效工資部門，為執(zhí)行主管提供績效獎(jiǎng)勵(lì)，并且提供高級(jí)行政服務(wù)執(zhí)行獎(jiǎng)和杰出職業(yè)高管獎(jiǎng)。[4]該法案將公務(wù)員分成高級(jí)公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員，專門為高級(jí)公務(wù)員設(shè)立績效獎(jiǎng)勵(lì)制度，由自主權(quán)較大的各級(jí)政府績效審查委員會(huì)進(jìn)行評(píng)估;事務(wù)類公務(wù)員也以績效進(jìn)行激勵(lì)，將考核結(jié)果作為晉升、降級(jí)等的重要依據(jù)。[5]

⑵《政府績效與結(jié)果法案》。1993年，美國出臺(tái)該法案，其在政府績效評(píng)估中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，由立法目的、戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計(jì)劃、績效報(bào)告、管理責(zé)任與靈活性、績效預(yù)算六部分組成。公務(wù)員考核要在包括戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計(jì)劃、年度績效報(bào)告在內(nèi)的制度框架下進(jìn)行。為了檢測考核實(shí)際效果，政府通過設(shè)立試點(diǎn)項(xiàng)目，給予項(xiàng)目管理者包括項(xiàng)目運(yùn)行、項(xiàng)目績效等適度管理權(quán)限。美國學(xué)者西蒙·羅伯特認(rèn)為，授權(quán)意味著更大的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在個(gè)人對(duì)組織績效所作貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)或者非經(jīng)濟(jì)的（公共認(rèn)同和聲譽(yù)）獎(jiǎng)勵(lì)。[6]2010年，美國政府修正該法案，明確規(guī)定在各職能部門和績效改進(jìn)委員會(huì)分別任命一名績效改進(jìn)官，協(xié)助部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計(jì)劃、績效報(bào)告進(jìn)行監(jiān)督，考核部門內(nèi)部人員，保證雇員各司其職。

⒉組織機(jī)構(gòu)設(shè)置系統(tǒng)。美國公務(wù)員績效激勵(lì)相關(guān)法律的具體落實(shí)離不開組織機(jī)構(gòu)的有效設(shè)計(jì)，美國政府建立了較為完善的公務(wù)員績效管理機(jī)構(gòu)，確保了績效激勵(lì)法律的實(shí)施。

⑴人事管理局。美國政府的人事機(jī)構(gòu)是人事管理局（Office of Personnel Management，簡稱OPM），負(fù)責(zé)對(duì)政府公務(wù)員進(jìn)行管理，主要使命在于通過行動(dòng)計(jì)劃招聘優(yōu)秀人才，培訓(xùn)和激勵(lì)發(fā)揮雇員最大潛能。OPM監(jiān)督所有旨在支持美國政府人力資源部門的政策，從分類支持系統(tǒng)到招聘部門，從績效管理到薪酬、休假和福利。OPM的目標(biāo)包括四個(gè)方面：一是快捷地搜尋美國政府工作;二是為美國政府雇員提供關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、靈活、公平的福利;三是使人們?nèi)菀捉佑|美國政府就業(yè)機(jī)會(huì);四是保持美國政府工作人員的多樣化。[7]

⑵功績制保護(hù)委員會(huì)。功績制保護(hù)委員會(huì)（Merit Systems Protection Board，簡稱MSPB）擔(dān)任美國政府考績制度的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，也是申訴和懲戒機(jī)關(guān)。委員會(huì)的主要法定職能之一是對(duì)被授予管轄權(quán)的雇員上訴進(jìn)行裁決，確保美國政府考績制度不受黨派政治和其他違禁人員做法的侵害。功績制保護(hù)委員會(huì)具體遵循以下原則：①在招聘環(huán)節(jié)堅(jiān)持公平公開競爭，確保所有人獲得平等機(jī)會(huì)。②所有雇員和求職者在人事管理的所有方面都應(yīng)得到公平公正的待遇。③同等價(jià)值的工作應(yīng)獲得同等報(bào)酬，同時(shí)適當(dāng)考慮私營部門雇主支付的國家和地方費(fèi)率，為業(yè)績優(yōu)異者提供適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。④應(yīng)當(dāng)向雇員提供有效的教育和培訓(xùn)。[8]

⑶聯(lián)邦勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)。聯(lián)邦勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)（Federal Labor Relations Authority，簡稱FLRA）是獨(dú)立的美國行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理美國政府雇員的勞資關(guān)系計(jì)劃，F(xiàn)LRA由管理局、總法律顧問辦公室、聯(lián)邦事務(wù)小組三部分組成，分別行使獨(dú)立檢查和裁決責(zé)任，具有獨(dú)立法律地位。FLRA主席負(fù)責(zé)整個(gè)機(jī)構(gòu)的行政職能，包括人力資源、預(yù)算編制、財(cái)務(wù)、信息技術(shù)、績效管理。FLRA履行五項(xiàng)主要法定職責(zé)，包括解決不公平勞動(dòng)行為的投訴、確定勞動(dòng)組織代表單位的適宜性、裁決仲裁員裁決的例外情況、裁決與交易義務(wù)有關(guān)的法律問題、在談判中解決僵局[9]。通過解決并預(yù)防勞資糾紛，建設(shè)穩(wěn)定的勞資關(guān)系，充分發(fā)揮雇員、工會(huì)和機(jī)構(gòu)的積極作用，為建立公平公正的公務(wù)員績效激勵(lì)奠定基礎(chǔ)。

⒊監(jiān)督系統(tǒng)。公務(wù)員績效激勵(lì)能保持客觀和公正是離不開監(jiān)督系統(tǒng)的，美國公務(wù)員監(jiān)督系統(tǒng)包括以政府道德辦公室、監(jiān)察長辦公室為主的內(nèi)部監(jiān)督和以新聞媒體、公眾為主的外部監(jiān)督。

⑴內(nèi)部監(jiān)督。①政府道德辦公室的獨(dú)立監(jiān)督。1978年，美國成立“政府道德辦公室”（Office of Government Ethics，簡稱OGE），專門對(duì)道德立法進(jìn)行管理。該辦公室是獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)，以公正的方式履行其咨詢和執(zhí)行責(zé)任，在許多州和市也設(shè)立了地方道德辦公室。政府道德辦公室具有較大的管理權(quán)限，一是負(fù)責(zé)對(duì)總統(tǒng)屬下的430萬名公務(wù)員關(guān)于道德方面的宏觀管理，還包括對(duì)總統(tǒng)在內(nèi)的3000多名高級(jí)公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)檢查，政府公務(wù)員應(yīng)當(dāng)每年填報(bào)財(cái)產(chǎn)申報(bào)表，該表對(duì)社會(huì)公眾公開，公眾可以隨時(shí)對(duì)政府公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行查看;[10]二是負(fù)責(zé)召開聽證會(huì)，側(cè)重高級(jí)公務(wù)員的行政倫理和廉政建設(shè)方面;三是負(fù)責(zé)受理調(diào)查行政違紀(jì)違規(guī)方面的舉報(bào)，只對(duì)違紀(jì)違規(guī)的政府公務(wù)員提出處理建議，沒有直接處理權(quán)力。②監(jiān)察長辦公室的行政監(jiān)察。美國監(jiān)察長辦公室具有雙重性質(zhì)，即國家審計(jì)和行政部門內(nèi)部審計(jì)。1978年，美國通過《監(jiān)察長法》，在聯(lián)邦各部門建立總監(jiān)察長辦公室，州以下地方政府設(shè)立監(jiān)察長辦公室。監(jiān)察長行使職權(quán)具有獨(dú)立性和綜合性，通過法律途徑規(guī)定監(jiān)察長相關(guān)職權(quán)。聯(lián)邦總監(jiān)察長辦公室主要開展審計(jì)、調(diào)查、監(jiān)察和評(píng)價(jià)工作，同時(shí)向國會(huì)和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人報(bào)告，這些報(bào)告必須隨時(shí)向公眾公布。[11]州以下地方監(jiān)察長辦公室享有獨(dú)立的監(jiān)察職能，調(diào)查范圍十分廣泛，包括普通公務(wù)員、行政首長以及與政府來往的企業(yè)。例如馬薩諸塞州監(jiān)察長辦公室的管轄范圍包括州立法機(jī)關(guān)、管理機(jī)構(gòu)及1000多個(gè)地方政府、區(qū)政府等，對(duì)公共資金花費(fèi)中的貪污、浪費(fèi)、濫用等進(jìn)行預(yù)防或者偵查。[12]

⑵外部監(jiān)督。①新聞媒體監(jiān)督。美國憲法給予新聞媒體自由批評(píng)政府和官員的權(quán)力，被稱為美國的“第四種權(quán)力”，在不危害國家利益的前提下，能夠自由報(bào)道政府領(lǐng)導(dǎo)人的有關(guān)活動(dòng)、具體言論等，在監(jiān)督政府公務(wù)員方面作用巨大。設(shè)有以美國廣播公司、全國廣播公司等為主的廣播類內(nèi)層監(jiān)督，還包括權(quán)威期刊的中層監(jiān)督和以一般性出版物、地方通訊社、小型報(bào)紙為主的外層新聞媒體監(jiān)督。政府部門定期向這些機(jī)構(gòu)透露相關(guān)消息，與新聞媒體保持密切的接觸。新聞媒體通過挖掘新聞、評(píng)述時(shí)事等途徑對(duì)政府公務(wù)員的績效表現(xiàn)、績效結(jié)果進(jìn)行披露以確保績效獎(jiǎng)懲客觀公正。②公眾監(jiān)督。新公共管理運(yùn)動(dòng)之后，美國公眾對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)從法律上得以保障。1976年，美國通過《置政府于陽光下的法律》，該部法律明確規(guī)定聯(lián)邦政府50個(gè)機(jī)構(gòu)和委員會(huì)的會(huì)議必須公開舉行;1978年頒布的《美國行政程序法》規(guī)定公務(wù)員必須行政公開化。[13]美國聯(lián)邦政府績效管理將公眾參與貫穿始終，定期向社會(huì)公布其年度績效目標(biāo)、績效計(jì)劃、績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、績效評(píng)估結(jié)果等，以廣泛接受公眾監(jiān)督。例如政府道德辦公室會(huì)及時(shí)向社會(huì)公布包括總統(tǒng)在內(nèi)的公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料，方便社會(huì)公眾及時(shí)查閱相關(guān)資料。

（二）美國公務(wù)員績效激勵(lì)的程序性規(guī)范體系

美國公務(wù)員績效激勵(lì)的程序性規(guī)范體系表現(xiàn)為績效激勵(lì)的啟動(dòng)環(huán)節(jié)、主體環(huán)節(jié)、應(yīng)用環(huán)節(jié)之間相輔相成、相互作用。

⒈啟動(dòng)環(huán)節(jié)：制定績效激勵(lì)計(jì)劃。美國公務(wù)員績效激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)是績效激勵(lì)計(jì)劃，其發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。1995年，美國總統(tǒng)備忘錄中提到，工作計(jì)劃、指導(dǎo)信息等各方面應(yīng)當(dāng)指向“顧客”，政府各部門對(duì)公務(wù)員的工作動(dòng)態(tài)展開調(diào)查，采取措施激勵(lì)公務(wù)員滿足“顧客”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。[14]在克林頓政府改革時(shí)期，克林頓同時(shí)與五個(gè)內(nèi)閣部長及兩個(gè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人簽署績效合同，確立獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)并詳細(xì)說明績效測評(píng)目標(biāo)。[15]美國還通過設(shè)立績效目標(biāo)來完善績效計(jì)劃，績效目標(biāo)設(shè)定運(yùn)用量化的方式，通過運(yùn)用不同的指標(biāo)對(duì)某一可量化的工作進(jìn)行衡量，并對(duì)這些指標(biāo)設(shè)定相應(yīng)的目標(biāo)值。這些目標(biāo)值被稱為公務(wù)員的績效目標(biāo)，公務(wù)員在完成績效目標(biāo)的同時(shí)會(huì)得到相應(yīng)的績效獎(jiǎng)勵(lì)。通過設(shè)定績效目標(biāo)能夠有效提升工作人員的積極性，也能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)公平公正的績效激勵(lì)提供客觀、切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)，以有效避免績效激勵(lì)論資排輩的現(xiàn)象。

美國公務(wù)員績效激勵(lì)計(jì)劃設(shè)立部門激勵(lì)計(jì)劃和個(gè)人激勵(lì)計(jì)劃。因?yàn)樵S多工作由公務(wù)員個(gè)體難以獨(dú)立完成，由此根據(jù)其職位要求設(shè)立年度目標(biāo)和季度目標(biāo)，制定部門績效激勵(lì)計(jì)劃。依據(jù)部門目標(biāo)及具體崗位設(shè)立個(gè)人年度工作計(jì)劃，擬定個(gè)人績效激勵(lì)計(jì)劃。美國公務(wù)員績效激勵(lì)計(jì)劃遵循兩個(gè)原則：一是遵循績效激勵(lì)原則，設(shè)立績效激勵(lì)計(jì)劃的目的不局限于對(duì)績效優(yōu)異的公務(wù)員實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和對(duì)績效差的公務(wù)員實(shí)行懲罰，其最終目的在于指引公務(wù)員的工作方向和增強(qiáng)他們的工作主動(dòng)性;二是遵循績效報(bào)酬設(shè)計(jì)高于績效激勵(lì)計(jì)劃原則，以消除公務(wù)員績效目標(biāo)達(dá)到但工作動(dòng)力停滯現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員的持續(xù)激勵(lì)。

⒉主要環(huán)節(jié)：績效評(píng)價(jià)。績效評(píng)價(jià)是績效激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的主要環(huán)節(jié)，目的是為實(shí)現(xiàn)合理公正的激勵(lì)提供依據(jù)。績效評(píng)價(jià)是指依據(jù)公務(wù)員在績效規(guī)劃階段或組織分配的績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公務(wù)員或部門的績效成果作出評(píng)價(jià)。[16]美國政府自1883年頒布《彭德爾頓公務(wù)員改革法案》以來，陸續(xù)頒布了《職位分類法案》《公務(wù)員制度改革法案》等法律，其不僅僅局限于法律層面上的規(guī)定，還通過部門政策規(guī)范、行政命令等方式對(duì)公務(wù)員的績效評(píng)價(jià)作出相關(guān)規(guī)定，將績效評(píng)價(jià)內(nèi)化為公務(wù)員管理的重要部分。美國公務(wù)員績效評(píng)價(jià)注重強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)結(jié)果和責(zé)任，改變以往重“投入”而輕“產(chǎn)出”的做法，主張資源投入和公務(wù)員業(yè)績效果相聯(lián)系，要求項(xiàng)目目標(biāo)可衡量。

⑴績效評(píng)價(jià)目的。盡管績效評(píng)價(jià)目的具有共性，即實(shí)現(xiàn)公務(wù)員績效改進(jìn)并作為公務(wù)員晉升、培訓(xùn)、辭退等重要依據(jù)，但美國公務(wù)員的績效評(píng)價(jià)目的主要集中于三個(gè)層面：一是促進(jìn)公務(wù)員績效水平提升，績效評(píng)價(jià)結(jié)果將有助于識(shí)別甄選高素質(zhì)的公務(wù)員;二是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員績效改進(jìn)，將公務(wù)員的績效與績效計(jì)劃和績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，實(shí)時(shí)檢查公務(wù)員工作績效并及時(shí)修正;三是應(yīng)用于公務(wù)員的整體性管理，通過績效評(píng)價(jià)，根據(jù)公務(wù)員的績效表現(xiàn)對(duì)未來的培訓(xùn)、發(fā)展等方面作出相應(yīng)的調(diào)整。

⑵績效評(píng)價(jià)主體。美國政府擁有多元化的績效評(píng)價(jià)主體，運(yùn)用360度公務(wù)員績效反饋法對(duì)公務(wù)員進(jìn)行全方位監(jiān)督和評(píng)價(jià)，改變了以上級(jí)評(píng)價(jià)為主導(dǎo)的評(píng)價(jià)方式，能夠更加準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)公務(wù)員的整體績效。績效評(píng)價(jià)包括上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)、“顧客”、自身五個(gè)主體，上級(jí)評(píng)價(jià)側(cè)重對(duì)公務(wù)員個(gè)人或所在團(tuán)隊(duì)的監(jiān)督，同級(jí)評(píng)價(jià)側(cè)重對(duì)同事關(guān)系的處理及合作任務(wù)完成情況的評(píng)價(jià)，下級(jí)評(píng)價(jià)注重對(duì)管理者行為的監(jiān)督，“顧客”評(píng)價(jià)指公眾及使用政府部門產(chǎn)品或服務(wù)的相關(guān)人員對(duì)公務(wù)員的信息反饋，個(gè)人評(píng)價(jià)則強(qiáng)調(diào)公務(wù)員自我認(rèn)知和自我監(jiān)督。

⑶績效評(píng)價(jià)步驟。美國政府側(cè)重對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，國家生產(chǎn)力中心創(chuàng)立了一套相對(duì)完備的績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，具體流程分為七步（見下圖）。[17]

第一步，鑒別認(rèn)定擬測評(píng)項(xiàng)目，主要由政府?dāng)M定，同時(shí)要將公眾納入擬定過程;第二步，明確項(xiàng)目目標(biāo)，運(yùn)用項(xiàng)目說明書清晰闡明項(xiàng)目使命、目標(biāo)，公眾和政府參與項(xiàng)目測評(píng);第三步，設(shè)定項(xiàng)目衡量指標(biāo)，通過搜集與項(xiàng)目相關(guān)的信息，采用問卷形式了解公眾反饋，納入投入、產(chǎn)出、效率、生產(chǎn)力等指標(biāo);第四步，設(shè)立項(xiàng)目結(jié)果和業(yè)績衡量標(biāo)準(zhǔn)，充分了解項(xiàng)目在何種條件下實(shí)施及完成;第五步，監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施過程，系統(tǒng)性、周期性追蹤項(xiàng)目實(shí)施過程，采取相應(yīng)改進(jìn)意見，保證項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果;第六步，報(bào)告業(yè)績，運(yùn)用圖表和文字解釋項(xiàng)目業(yè)績及付出的成本代價(jià)，績效報(bào)告廣泛接受政府監(jiān)督部門、新聞媒體、社會(huì)公眾等監(jiān)督;第七步，分析運(yùn)用業(yè)績結(jié)果及信息，對(duì)已獲取項(xiàng)目信息進(jìn)行分析，促使政府、公眾及時(shí)發(fā)現(xiàn)不足并修改項(xiàng)目計(jì)劃，以進(jìn)一步完善項(xiàng)目計(jì)劃。由此可見，美國政府對(duì)于項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)步驟條理清晰、層層遞進(jìn)，將公眾參與貫穿始終，接受行政機(jī)關(guān)、新聞媒體等廣泛監(jiān)督。項(xiàng)目完成情況與公務(wù)員職責(zé)、績效密切相關(guān)，依據(jù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)公務(wù)員實(shí)行績效激勵(lì)，確保激勵(lì)客觀公正。

⒊應(yīng)用環(huán)節(jié)：績效激勵(lì)結(jié)果反饋。績效激勵(lì)結(jié)果反饋直接關(guān)系到績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量與效果。美國績效評(píng)價(jià)的結(jié)果是公務(wù)員調(diào)整薪酬、職位，制定培訓(xùn)計(jì)劃，獎(jiǎng)賞，升遷等方面的重要依據(jù)。[18]

美國政府對(duì)公務(wù)員績效激勵(lì)分為正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)。正激勵(lì)表現(xiàn)為正式獎(jiǎng)勵(lì)（績效薪酬、福利獎(jiǎng)勵(lì)等）和非正式獎(jiǎng)勵(lì)（表彰、日常鼓勵(lì)等）。高級(jí)公務(wù)員的績效獎(jiǎng)勵(lì)分為總統(tǒng)獎(jiǎng)、績效獎(jiǎng)。總統(tǒng)獎(jiǎng)由總統(tǒng)簽發(fā)給績效優(yōu)異的公務(wù)員，總統(tǒng)獎(jiǎng)分為一等獎(jiǎng)和杰出獎(jiǎng)，一等獎(jiǎng)的獲得者會(huì)得到年薪20%的獎(jiǎng)勵(lì)，杰出獎(jiǎng)的獲得者將會(huì)得到年薪35%的獎(jiǎng)勵(lì)。[19]績效獎(jiǎng)通過績效審查委員會(huì)進(jìn)行推薦，會(huì)得到年薪5%到20%之間的獎(jiǎng)勵(lì)。負(fù)激勵(lì)表現(xiàn)為職位調(diào)動(dòng)、解聘，若被解聘的公務(wù)員對(duì)處理結(jié)果存在異議，可以向美國特別檢察官委員會(huì)提起申訴并在解聘15日之內(nèi)請(qǐng)求考績制度保護(hù)委員會(huì)舉行非正式的聽證會(huì)。[20]除此之外，對(duì)于績效表現(xiàn)差的公務(wù)員也會(huì)采取相應(yīng)的措施，美國政府認(rèn)為最好的處理辦法是在問題發(fā)生之前采取預(yù)防行動(dòng)，通常會(huì)采取四個(gè)方面的措施：一是向員工傳達(dá)明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和期望（考慮與雇員分享上司的績效期望）;二是提供定期和頻繁的績效反饋;三是采用非正式或者正式的方式獎(jiǎng)勵(lì)和確認(rèn)良好的表現(xiàn);四是充分利用新雇員的試用期。[21]

三、美國公務(wù)員績效激勵(lì)機(jī)制的特點(diǎn)及啟示

美國擁有一批高素質(zhì)、高效率的公務(wù)員隊(duì)伍離不開相對(duì)健全的績效激勵(lì)機(jī)制，美國政府績效激勵(lì)機(jī)制建設(shè)獨(dú)具特色且成績卓越，其成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（一）美國公務(wù)員績效激勵(lì)機(jī)制的特點(diǎn)

一是績效激勵(lì)的法制化程度較高，制定了系統(tǒng)的、可操作的法規(guī)，而且能夠隨著績效激勵(lì)實(shí)踐和發(fā)展方向?qū)ο嚓P(guān)法律進(jìn)行補(bǔ)充和修訂，以確保績效激勵(lì)的客觀性、持續(xù)性;二是構(gòu)建了完整的績效激勵(lì)的實(shí)體性規(guī)范機(jī)制和程序性規(guī)范體系，二者能夠相輔相成，發(fā)揮整體效用;三是構(gòu)建了完善的公務(wù)員績效激勵(lì)監(jiān)督系統(tǒng)，不僅包含政府道德辦公室、監(jiān)察長辦公室等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立監(jiān)督，還包含新聞媒體、社會(huì)大眾的外部監(jiān)督，內(nèi)外監(jiān)督相互配合，以保障公務(wù)員績效激勵(lì)客觀公正;四是制定了公務(wù)員績效激勵(lì)計(jì)劃，在開展績效激勵(lì)之前簽署績效合同，確立績效測評(píng)目標(biāo)，明晰獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn);五是側(cè)重對(duì)事情進(jìn)行評(píng)價(jià)而不是對(duì)人進(jìn)行評(píng)價(jià)，將項(xiàng)目完成情況和公務(wù)員的職責(zé)、績效緊密聯(lián)系，作為公務(wù)員績效激勵(lì)的重要依據(jù);六是強(qiáng)調(diào)績效激勵(lì)的結(jié)果反饋，充分運(yùn)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果并及時(shí)糾正不合理的績效激勵(lì)，美國公務(wù)員的維權(quán)意識(shí)較強(qiáng)，若公務(wù)員對(duì)績效激勵(lì)結(jié)果存在異議，可通過正當(dāng)程序進(jìn)行申訴并申請(qǐng)舉行公開聽證會(huì)。

（二）美國公務(wù)員績效激勵(lì)機(jī)制的啟示

⒈營造有利于績效激勵(lì)的立法環(huán)境。良好的立法環(huán)境是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員績效激勵(lì)科學(xué)化的關(guān)鍵。我國應(yīng)盡快完善公務(wù)員績效激勵(lì)的配套制度規(guī)范和單項(xiàng)法規(guī)，將績效激勵(lì)貫穿績效管理全過程，促成公務(wù)員績效管理體系的法治化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。同時(shí)，地方政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化公務(wù)員績效激勵(lì)制度，實(shí)現(xiàn)中央與地方的有效銜接。

⒉完善績效激勵(lì)機(jī)制的整體性設(shè)計(jì)。一套完整的績效激勵(lì)機(jī)制是開展公務(wù)員激勵(lì)工作的基礎(chǔ)，應(yīng)包括實(shí)體性規(guī)范機(jī)制和程序性規(guī)范體系。在實(shí)體性規(guī)范機(jī)制建設(shè)方面，一是明晰我國不同種類公務(wù)員的職責(zé)，按照專業(yè)技術(shù)、行政執(zhí)法、綜合管理等對(duì)公務(wù)員進(jìn)行分類，劃定相應(yīng)職責(zé)，按照類別設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)，注重定量指標(biāo)，全方位衡量公務(wù)員崗位實(shí)績;二是可以在各級(jí)政府人事部門內(nèi)設(shè)公務(wù)員績效考核機(jī)構(gòu)，配備專職人員任職，為實(shí)現(xiàn)績效激勵(lì)提供組織保障。在程序性規(guī)范體系建設(shè)方面，一是轉(zhuǎn)變績效管理理念，不能將績效考核混同于績效管理，因?yàn)槠渥罱K目的在于改進(jìn)工作而不是打分排名;二是加強(qiáng)績效溝通建設(shè)，引入全過程績效激勵(lì)，逐步推進(jìn)平時(shí)績效激勵(lì)，改善年度績效激勵(lì)。

⒊強(qiáng)化內(nèi)外部雙重績效激勵(lì)監(jiān)督。內(nèi)外部雙重監(jiān)督為實(shí)現(xiàn)公正合理的公務(wù)員績效激勵(lì)提供了保障。我國公務(wù)員績效激勵(lì)監(jiān)督應(yīng)做好以下幾方面工作：一是建立獨(dú)立的績效管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，組成包括政府官員、專家等在內(nèi)的評(píng)估委員會(huì)對(duì)公務(wù)員績效進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。二是在績效評(píng)價(jià)過程中引入公眾參與，建立網(wǎng)絡(luò)媒體反饋平臺(tái)對(duì)公務(wù)員實(shí)行監(jiān)督。三是加強(qiáng)公務(wù)員自我監(jiān)督，鼓勵(lì)公務(wù)員個(gè)體參與績效管理過程，因?yàn)樗麄兗瓤梢宰鳛樵u(píng)估主體也可以作為評(píng)估客體，要鼓勵(lì)公務(wù)員制定個(gè)人績效目標(biāo)，鼓勵(lì)部分公務(wù)員作為決策小組成員，在制定決策過程中充分吸納公務(wù)員個(gè)體利益訴求，以實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的自我監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)績效激勵(lì)的客觀、公平、公正，全面調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性。

⒋加強(qiáng)公務(wù)員績效激勵(lì)計(jì)劃建設(shè)。公務(wù)員績效激勵(lì)計(jì)劃是績效激勵(lì)機(jī)制的邏輯起點(diǎn)。我國可以從兩方面加以改進(jìn)：一是充分認(rèn)識(shí)建設(shè)績效激勵(lì)計(jì)劃的必要性，為績效目標(biāo)的完成提供方向性指導(dǎo)，將績效評(píng)估內(nèi)化為績效管理的一部分。二是引入績效預(yù)算作為績效激勵(lì)計(jì)劃的組成部分，績效預(yù)算著重強(qiáng)調(diào)績效在預(yù)算管理過程中的作用;在績效預(yù)算編制環(huán)節(jié)，可以考慮設(shè)立績效激勵(lì)計(jì)劃，根據(jù)績效預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)相關(guān)主體實(shí)行相應(yīng)的績效激勵(lì)，如對(duì)于超額完成任務(wù)的部門或人員給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，而對(duì)未完成績效目標(biāo)的則扣減相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

⒌采取以績效為依據(jù)的激勵(lì)方式。以績效為依據(jù)是實(shí)行績效激勵(lì)的前提，能夠有效改變論資排輩現(xiàn)象并實(shí)現(xiàn)績效獎(jiǎng)懲公平公正。一方面，我國政府部門應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到績效激勵(lì)的重要性，考慮實(shí)行績效工資制，將工資、獎(jiǎng)金、福利的發(fā)放與績效掛鉤，逐步破除考核與獎(jiǎng)懲相脫節(jié)、依資歷定工資等現(xiàn)象，將績效作為獎(jiǎng)懲和提拔的重要依據(jù)之一;另一方面，深入貫徹落實(shí)中央的各項(xiàng)方針政策，例如中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，明確提出了要堅(jiān)持優(yōu)者上、庸者下、劣者汰，使能上能下成為常態(tài)[22]。

⒍重視績效激勵(lì)結(jié)果反饋的作用。績效激勵(lì)結(jié)果反饋為公務(wù)員對(duì)績效激勵(lì)結(jié)果存在異議的問題提供了解決途徑。一方面，我國政府要逐步完善績效激勵(lì)結(jié)果反饋的制度建設(shè)，從制度上保障公務(wù)員對(duì)于績效激勵(lì)結(jié)果反饋的申訴與復(fù)議程序，改變實(shí)踐中公務(wù)員申訴復(fù)議渠道不暢通現(xiàn)象;另一方面，要合理運(yùn)用負(fù)強(qiáng)化激勵(lì)，有效發(fā)揮績效激勵(lì)的正面作用，引導(dǎo)和強(qiáng)化公務(wù)員行為。應(yīng)加強(qiáng)績效管理部門、監(jiān)察部門的職能建設(shè)，暢通公務(wù)員申訴途徑，給予相關(guān)主體正當(dāng)?shù)年愂龊蜕贽q權(quán)利，以確保公務(wù)員績效激勵(lì)客觀、公平、公正。

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A Review and Its Reference of American Civil Servant's

Performance Incentive Mechanism

Xu Fangfang，Liu Xutao

Abstract：The construction of the American civil service performance incentive mechanism has achieved remarkable results，effectively promoting government work efficiency and the quality of public service.It contains the substantive normative mechanism such as laws and regulations，organization and supervision system.It also contains procedural normative system，such as performance incentive plan，performance evaluation，and performance incentive feedback.In practice，it shows the unique characteristics of American civil servant's performance incentive.The successful experience of the United States is of great significance to the construction of the performance incentive mechanism of Chinese civil servants in the new era.

Key words：civil servants;performance management;performance incentive mechanism