公共性視域下地方政府生態治理探究

鐘立華

摘 ? ? ?要：綠色是黨的十八屆五中全會提出的五大發展理念之一。生態環境的公共屬性以及綠色發展的本質要求都與政府公共性高度契合。目前，地方政府的生態公共性仍有所缺失，具體體現在片面追求經濟發展指標、生態環境群體性事件頻發、生態治理的滯后性和不協調性等方面。新時期，地方政府應從機構機制改革、府際關系協調、治理體系創新等方面著手，牢固樹立綠色發展理念，真正擔負起為全民創造優美生活環境的歷史責任。

關 ?鍵 ?詞：生態治理;地方政府;公共性

中圖分類號：D035 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2018）07-0103-06

黨的十八屆五中全會提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。“綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。綠色發展，就是要解決好人與自然和諧共生的問題”。[1]政府作為國家方針政策的執行者和落實者、經濟社會公共事務的管理者，應首先樹立綠色發展理念，這樣才能在履行行政職能、實施管理行為的過程中成為綠色發展理念的引領者，以倡導綠色文明的生活方式，厚植綠色發展優勢，培養全社會的生態文明意識，進而促進產業綠色轉型升級，節約能源資源，保護自然生態環境。

一、政府的生態公共性內涵

“公共性”一詞從西方引入我國后，被廣泛運用于政治、經濟、管理、文化、藝術、教育等問題的研究和討論中。盡管在不同領域其內涵有所差異，但其“公共利益”的內核并無差別。就政府的公共性而言，學界對于公共性與行政的關系已達成共識，公共性是公共行政的本質屬性，維護和增進公共利益是公共行政的旨歸。[2]公共性被看作是政府的第一屬性，政府行政的本質就是公共性。[3]改革開放以來，我國逐漸由高度集中的行政管理體制轉向“公共管理”。在綠色發展的公共性視域下，政府公共性有了新的時代內涵，公共生態利益、公共生態目標、公共生態服務以及創造具有生態文明精神的意識形態成為公共行政、公共政策、公共權力的重要目的之一，生態的公共屬性進一步凸顯。

（一）生態福祉是一種公共福祉

生態（Eco-）源于古希臘，原意指“住所”或“棲息地”。隨著“人類生態學”的興起，“環境”這一概念自20世紀80年代中期開始被“生態”一詞所取代。生態的公共性特征主要體現在三個方面：一是公共利益相關性、消費非競爭性和供給的非排他性，即生態資源不屬于任何一個特定的主體，而是與每個人的利益休戚相關的。二是個體對生態資源的消費相對整個生態資源的影響微乎其微。三是不能以自己消費為理由而排除其他人消費生態資源的權利。生態時代的到來是人們經歷資本主義工業生產所帶來的巨大痛苦后不斷反省的結果。在以機器大工業為標志的現代化過程中，生物與環境之間的平衡遭到了嚴重的破壞，人對自然無節制的開發利用超出了自然界自我修復的界限，導致自然界生態平衡被嚴重打破，生態系統被嚴重破壞。健康良好的生態系統是人類生存發展的基礎條件，屬于人類所享有的公共財富。為公眾提供生態環境這一公共產品，與政府綠色發展公共性具有高度契合性。對此，習近平總書記指出：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”[4]

（二）生態危機是一種公共危機

生態危機是指由于人類不合理的活動導致基本生態過程（即生態結構與功能）的破壞和生命維系系統的瓦解，從而危害人類存在的現象。[5]當下，能源戰略是一國的重要戰略，世界范圍內對能源的需求和競爭呈加劇態勢。然而，石油、煤炭、天然氣、稀有礦石等不可再生能源屬于化學能源，不僅儲量有限，且在開采、使用過程中還會產生有害物質，造成環境污染;土壤、淡水等可再生資源也不是“取之不盡用之不竭”的，過度開發會使環境受到破壞。環境污染和環境破壞導致環境惡化，使人類陷入到溫室效應、荒漠化、酸雨、酸霧、霧霾、有害氣體和光化學煙霧、河流污染、海洋污染、土壤污染、食物污染、放射性污染、噪聲污染等各種生態危機之中。從某種程度上說，我們正生活在一個“毒化了的世界”。政府如果不能采取積極有效的措施進行生態治理，公眾的健康將遭到更大的威脅。

（三）生態治理是一種公共治理

生態治理是指由各種公共的或私人的機構建立一系列的生態環境合作關系，通過制定并依據一定的準則與規范從不同層面上對生態環境問題進行管理，以改善生態環境和促進人類可持續生存與發展。[6]從公共性的視角出發，政府生態責任是指代表公共利益并且行使公共權力的政府為了追求和實現自然生態的和諧穩定，在尊重和順應自然生態物品公共性規律的前提下，對自然環境所應承擔的政府責任。作為國家治理體系的重要內容，生態治理是尋求生態文明建構合理性的實踐路徑，其意旨在于回歸政府的公共性。換言之，在處理涉及每個個體利益的生態環境問題時，政府必須承擔起從公共利益出發協調和整合社會各方的生態訴求以實現生態利益最大化的責任。生態物品的市場調節有可能會出現“失靈”問題，以政府為單一主體的生態治理也可能會出現“失靈”問題，因此，政府主導下的生態治理多元化策略成為落實政府公共責任的最優選擇。

二、地方政府生態公共性缺失的表現及原因

地方政府是相對于中央政府而言的各級政府，負責管理各級行政區域公共事務，執行國家大政方針和中央政府的法規政策，擁有制定地方政策、實行有限立法的權力，其與廣大民眾切身利益緊密相連，對改善民生負有直接責任。就政府公共性而言，地方政府尤其是基層政府的“行為表現出‘政權經營者、晉升錦標賽治理模式、政府制度異化等特征，其‘公共性集中體現在兩大功能的實現上：一是（經濟資源）財稅汲取能力，一是（政治資源）社會整合和動員能力”。[7]

（一）地方政府生態公共性缺失的表現

目前，部分地方政府在追求經濟發展、謀求社會穩定的過程中，一定程度上忽視了綠色發展的重要性，忽視了公眾的生態訴求。具體表現在：

⒈片面追求經濟發展指標。在經濟持續增長的時代背景下，一些地方政府在追求發展速度與規模的道路上有點“剎不住車”，將“發展就是硬道理”片面理解為經濟發展是唯一的目標，重視物質文明建設卻放松了精神文明尤其是生態文明的建設。為形成產業規模和集聚效應、增加財稅收入和就業機會，沒有對產業產能與本地區的生態環境承受能力作科學的評估就盲目發展，過度開發，甚至為招商引資做出一些明顯不利于當地自然生態環境保護的讓步，致使本地區生態資源和生活條件遭受破壞。個別地方政府的領導迷信于“數字出政績”，將經濟指標當作其維系形象、晉升職位的唯一依憑，相對好看的經濟數據伴隨的卻是不被看好的城市規劃、人居環境，被破壞的山體植被以及被污染的空氣、水源、土壤。

⒉生態環境群體性事件頻發。相關數據顯示，進入新世紀以來，因環境問題引發的群體性事件逐年增加，已經成為危害社會穩定的一個重要因素。生態環境群體性事件是因公眾認為生態權利受到損害、訴求不暢而引起的聚集、抗爭事件，其以區域性公眾自發性或半組織性為特征，采用游行、集會、上訪、靜坐等非暴力方式向地方政府施壓。總體看來，誘發生態環境群體性事件的直接原因是“可能帶來環境影響的工程項目選址不當，項目的審批、征地、建設、運行過程中存在法律性問題，企業排放污染對周邊較大范圍環境與公眾生活產生不良影響，企事業單位內部管理無視職工工作的環境權益，部分弱勢群體因利益訴求無著，而被少數不法分子利用、煽動鬧事等”。[8]生態環境群體性事件一般可分為兩種類型：一種是由環境糾紛或環境污染行為引起的，如“陜西鳳翔血鉛污染事件”“廣西靖西鋁廠污染事件”“浙江德清血鉛超標事件”等;另一種是由地方政府環境決策或鄰避沖突（對擬建或在建的鄰避設施不滿）引起的，如“廈門PX事件”“啟東反對排海工程項目事件”“什邡反對鉬銅項目事件”等。[9]隨著公眾生態環保意識日益增強，后一種生態環境群體性事件發生的概率也會增加，屢見于媒體的居民反對在當地建設垃圾焚燒站、變電站等事件即是明證。

⒊各部門在生態治理上協調性不夠。生態治理作為一種事后補救性修復，不僅周期較長，而且需要在政策執行、成果鞏固、監督保障等方面投入較高的成本。其具體工作涉及到產業政策調整、落后工藝和產能淘汰、道路交通和建筑施工揚塵、工廠廢氣廢水和機動車尾氣排放、盜采盜挖礦石、盜伐和非法開發森林資源等諸多方面，作為地方生態治理主體的地方環保部門顯然獨木難支，需要與其他相關部門齊抓共管。但實踐中，地方環保部門與國土、水利、安監、建設、森林公安、城市管理等相關部門間的協調性則嚴重不足，加之少數地方“知名企業”“納稅大戶”“明星企業家”“市場能手”為謀求利益最大化運用在地方人大、政協、商會組織、行業協會等機構和組織中的政治資源進行干擾，使得生態治理工作變得更加復雜。

（二）地方政府生態公共性缺失的原因

⒈地方政府公共性的內涵在縮小。在以往較長一段時間內，“發展是硬道理”的理念由于其科學性與合理性而深入人心，但也易被地方政府“誤讀”：“發展”僅集中于經濟，政府的公共性縮小為經濟全面優先。一旦在經濟決策中涉及生態問題時，在相對短期的經濟效益和相對長遠的生態效應之間，衡量的“天平”往往會偏向前者，以快速提高地方政府的財政能力和經濟競爭力。公眾并非環保專家，只能憑借生活體驗、一般常識以及情感情懷對將要發生或業已發生的環境變化提出質疑和異議，而地方政府則利用其專業和技術的優勢予以回應。其結果是：地方政府以經濟數據攀升來論證并維護某種發展目標的“合理性”，以“專業技術”應對民意并獲得環境評估“通行證”，以自然環境的減損以及公眾生活環境短期內并不顯著的惡化為代價，換取了地方公共財政數字的增長。

⒉地方政府公共性的外延不斷擴大。目前，一些地方政府有相當的發展自主性與緊迫性，在一定程度上成為有著自身部門利益的“經營者”，存在利益博弈的可能性。部分地方政府將本區域的利益置于首位，將部門自利性或地方狹隘性的發展目標冠以整體性或全民性的利益追求，其公共權力向生態環境這一重要的公共福祉自主擴張，重大項目論證、環保評估等環節既不公開也不透明，對于公眾的生態訴求更是無動于衷。如此做法不僅有可能破壞公平、競爭、開放的市場秩序，甚至有可能破壞國家的全局利益。

⒊地方政府公共性被異化。有學者指出：“中國的地方政治，一方面受到村落人情主義的滲透，另一方面受到市場謀利觀念的影響，如何使我們的各級官員不徇私舞弊、貪贓枉法呢？”[10]地方政府的領導如果缺乏對綠色發展理念的深刻領會以及對“美麗中國”這一遠大愿景的強烈認同，沒有抗拒人情請托的意志，那么在面對利益誘惑時就很難堅持理性，就會為超標排放、破壞生態、污染環境等行徑大開“綠燈”，從而為生態治理增加阻力和難度。特別是鄉鎮和鄉村的基層干部是與公眾聯系最密切的群體，如果其違法亂紀將會直接損害公眾的切身利益。在最近五年“拍蠅”的反腐斗爭中，“雁過拔毛”式的腐敗案件數量之多可見一斑。例如：有的基層干部將村民共有的自然資源據為己有，隨意開發破壞;有的基層干部收受賄賂將污染工廠開進村莊，使村民深受其害;有的基層干部直接參與非法挖石采礦攫取暴利，留下滿目蒼夷。在這些破壞生態環境的基層腐敗鏈條中，地方政府的個別工作人員有時也牽涉其中，尋租腐敗。由此可見，一旦公共權力異化為為個別人員或小團體牟取私利，不僅會削弱地方政府的公共性，還會給生態治理制造阻力和障礙。

三、地方政府生態公共性路徑初探

習近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。綠色既是我國在新形勢下科學發展的“底色”，也是公眾向往的良好生活條件和生活方式。樹立綠色發展理念，就是要堅定地走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。地方政府是黨和國家方針政策的實際執行者，要自覺擔負起新時代中國特色社會主義事業賦予的為全民創造優美生活環境的歷史責任，在理念上和行動上歸于中央生態戰略的全國“一盤棋”。

⒈加快推進機構改革。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議并通過了國務院機構改革方案，組建生態環境部，不再保留環境保護部。生態環境部整合了國家發展和改革委員會、國土資源部、水利部、農業部等部委有關生態環境保護的職責，制定并組織實施生態環境政策、規劃和標準，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，統一負責生態環境監測和執法工作，監督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環境保護督察等。[11]省級及以下地方政府生態環境部門也紛紛跟進整合，統一行使地方生態環境治理職權。同時，黨政同責和“一崗雙責”的環境保護管理和監管已取得了明顯成效，“已有24個省份出臺了黨政干部生態環境損害責任追究細則，其余省份也在制定和征求意見當中”。[12]對此，筆者建議，在新一輪的國家機構改革后，生態治理也要有新的思路，應以國家監察促進地方監管，提升地方部門負責人的生態環境責任感與效能感，使其自覺擔當起環境保護的歷史使命。

⒉協調府際關系。習近平總書記指出，不能簡單以國內生產總值增長率論英雄。衡量經濟發展的好壞，不僅只看速度和規模，更要注重質量和效益，要遵循自然規律的可持續發展。中央要加強對地方政府綠色績效的考核，建立科學的綠色績效評估指標體系，“要將環境質量及相關要素納入考核中，使定量評估與定性評估相結合，階段性評估與長期性評估相結合，盡量減少地方政府的價值扭曲，防止其短期行為”。[13]以往生態治理實踐過程中，中央與地方關系不協調的主要原因在于機會主義傾向，即地方政府采取隨機應變、主動違背或空洞承諾的方式為自己謀取更大利益。為解決這一問題，一方面，要加強中央與地方政府之間的信息協調、科層協調、利益協調;[14]另一方面，地方政府之間要加強連片區生態聯合防治機制，建立健全定期對話和協調制度，尤其對于涉及共有、毗鄰的水域治理、山體保護以及廢氣排放等問題，責任應落實到位。此外，要提高各級地方黨組織在經濟社會發展中的環境話語權，使其能夠督導各級地方政府以黨中央保護良好生態環境的全局規劃與建設“美麗中國”的公共性愿景來規范地方經濟決策與生態治理。

⒊創新治理體系。習近平總書記在黨的十九大報告中提出要加快生態文明體制改革，在解決突出環境問題方面要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。[15]對此，筆者建議：第一，地方政府可以嘗試采取“獎優、治庸、懲惡”的形式，對嚴格執行和落實環境保護政策做出重要貢獻的單位和組織予以嘉獎，授予榮譽稱號;對在環境保護工作中不履行職責、不落實政策、不按時完成任務的組織和個人給予行政處分;對于因失職造成重大環境事故者以及環境資源背后的瀆職賄賂犯罪嚴加查處，追究當事人的法律責任，讓知法犯法、監守自盜者無處遁形。第二，進一步加強環保宣傳，引導、支持環保公益組織和環保志愿者發揮更大的作用，從家庭、社區、學校、單位等多方位入手提升全社會的環保意識。第三，在建設區域全覆蓋的生態環境監測網絡的基礎上，利用官方網站、微博、微信等新媒體加強區域生態環境的實時輿情監測工作，防微杜漸。第四，實行環保有獎舉報，支持公眾有序參與環保、有序生態維權，在此過程中要引入第三方環保科研評估機構，斬斷利益輸送鏈條，以此提高公眾的參與度，實現綠色績效管理主體多元化。

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On the Ecosystem Management of Local Government

from the Perspective of Publicity

Zhong Lihua

Abstract：Green is one of the Five Development Ideas，which was proposed by the Fifth Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China，in order to solve the problem of harmonious coexistence between human and nature.The public property of the ecological environment and the essential requirement of green development are highly fit with the government publicity.The one-sided pursuit of economic development indicators， the emergent group events cause of ecological environment，the lag and non-coordination of ecological management both of the absence of the local government publicity，its root lies in expansion，reduction and alienation of the local government publicity.The ecosystem management in the New Era should firmly establish the development idea of green;the central government should reform the organization and mechanism of ecological governance，coordinate the relations of central and local government，mechanism，and innovate the integrated system of ecological governance.

Key words：ecosystem management;local government;publicity