我國民族地區學校體育政策發展研究

何平香 張玲

摘 要：對我國民族地區學校體育政策進行分析。研究發現：我國中央到地方的各級人民政府出臺的體育政策文件中，包含有大量關于體育課程設置、課程內容、體育設施、體育安全、體育師資和體育經費等民族地區學校體育發展的政策內容。從發展過程看，前期政策出現曲折和反復，阻礙民族地區學校體育工作的發展；改革開放后得到恢復和發展，并始終堅持“健康第一”指導思想，堅持民族地區自力更生和國家扶持相結合，堅持民族地區特事特辦，堅持對口支持和“體育扶貧”攻堅的政策保障。這些學校體育政策不但增強學生體質，而且扶持和促進民族地區學校體育工作開展，維護和保障了民族地區學生參與體育的權益。

關 鍵 詞：體育管理；學校體育政策；少數民族

中圖分類號：G807 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2018）03-0051-05

Abstract： The authors analyzed school physical education policies in ethnic minority regions in China， and found that in the sports policy documents issued by the peoples governments at all levels ranging from the central peoples government to local peoples governments， there were a lot of contents of policies for school physical education development in ethnic minority regions， such as physical education curriculum setup， curriculum contents， physical education facilities， physical education safety， physical education teachers and physical education funds， etc. From the perspective of development process， earlier policies were developed in a zigzag or repeated way， which hindered school physical education work development in ethnic minority regions； after the reform and opening， these policies were restored and developed， and kept sticking to the “Health First” guiding ideology， sticking to the combination of self-dependence of ethnic minority regions with state support， sticking to handling special matters of ethnic minority regions in a special way， and sticking to policy assurance for corresponding support and “sports for helping the poor”. These school physical education policies not only enhanced student fitness， but also supported and promoted school physical education work development in ethnic minority regions， maintained and ensured the sports participation right of students in ethnic minority regions.

Key words： sports management；school physical education policy；ethnic minority

學校體育政策上位概念是“政策”。“政策”是指“國家或政黨為實現某一歷史時期的路線和任務而制定的行動標準和準則”[1-2]。“學校體育政策是針對學校教育領域內的體育問題，為貫徹教育政策而制定的具體行動方案”[3]。“學校體育政策是指國家在一定的歷史時期，為了實現一定的學校體育目的和任務制定的法規、命令、措施辦法以及計劃和方案”[4]。而就學界對于民族地區的學校體育政策研究看，普遍認為民族地區學校體育政策是在全國學校體育政策基礎上，對于不同民族地區，依據民族特色，有針對性為提高民族地區青少年體質水平而實施的學校體育政策[5]。建國以來黨和政府一直非常重視民族地區學校體育工作，頒發很多促進學校體育發展的政策。對我國民族地區學校體育政策進行分析，可為今后民族地區學校體育政策的頒布和實施提供參考。

1 我國民族地區學校體育政策發展歷程

1.1 新中國成立初期民族地區學校體育政策（1949—1966年）

1951年9月，我國教育部第1次在北京召開民族教育工作會議，指出“各少數民族教育必須是新民主主義的內容，現階段的民族教育工作方針應該根據實際情況，分別采取鞏固、發展、整頓、改造的方針”[6]。并于同年政務院開始在民族地區推行《關于改善各級學校學生健康的指示》政策內容，要求改善體育教學條件，充實體育教學內容。在民族地區各級學校毎周開設兩課時的體育課，每天早晨必須做廣播體操30分鐘，下午課外活動增加到1.5小時。體育教材使用國家統一編寫的教材，教學內容都是現代體育項目，包括籃球、排球、足球、乒乓球、田徑、體操、游泳等[7]。1952年4月16日，政務院頒布政策《關于建立民族教育行政機構的決定》，教育部設立民族教育司，并在民族地區設立了教育行政機構專職管理民族教育事務，進而推進國家統一的教育制度和政策、法規[8-9]。1955年5月，教育部在民族地區中小學執行《準備勞動和衛國體育制度》，并在民族地區成立相應的工作領導小組，監督推行“勞衛制”，并定期進行達標測驗，把“勞衛制”列入學校體育教學內容。1958年10月，國家體委和教育部在民族自治區出臺《關于切實貫徹全國中、小學體育工作經驗交流會通知》，在民族自治區中小學體育教學中開展“勞衛制”、等級運動員、普通射手等為內容的體育活動。1960年下半年，由于民族自治區人民生活困苦，學生根本沒有精神上體育課，學校體育課間斷，該政策在民族自治區中小學中被取消。1963年3月，民族自治區體委舉辦大、中小學體育訓練班，進行體育知識和技術的學習，在民族中小學中恢復體育教學、課外活動、早操和課間操。

1.2 “文化大革命”時期民族地區學校體育政策

（1967—1976年）

“文化大革命”期間，在民族文化教育問題上，有人認為：“民族問題已經解決，民族學校已無必要存在。”[10]因此，民族教育管理機構被撤。在隨后召開的全國教育工作會議上，再次強調“政法、財經、民族學校要多撤銷一些”[9]。這樣大部分民族地區的財經、政法、體育類學校被通知整改和停辦[11]33。部分民族地區學校的校址、校舍被占用，許多教師被下放干校勞動[11]3。建國初期頒布和實施的民族教育政策也在這場運動中被取消，部分民族地區的體育風俗、節慶日體育文化也被當作“資產階級生活方式”“四舊”和“迷信活動”掃除；把解放初期頒布的“尊重少數民族風俗習慣”政策給予否定，認為是在“保護特殊、享受特權”“民族沒有差別”[11]33。這種情況，直到1968年以后才有所糾正。國務院對教育領域進行檢查和整頓，并出臺補救政策，恢復了民族地區的學校教育。但是學校體育并沒有得到恢復，而是被學工、學農、學軍活動所取代。直到1971年以后，民族自治區中小學生體育課、課外活動、早操和課間操得到全面恢復。如1975、1976年，寧夏回族自治區體委和教育局聯合出臺政策，要求在回民聚集區吳忠師范、固原師范學校舉辦全區中小學體育教師訓練班，每期學員100名。自此，回民聚集區各中等學校“早操”“課間操”“體育課”“課外體育活動”逐漸被制度化[11]40。

1.3 改革開放時期民族地區學校體育政策（1977—1999年）

1978年國家教育部頒布了第2部《高等學校體育課教學大綱》，根據教育部的政策要求，民族地區各級學校制訂新的體育教學計劃，體育課成為必修考試課，規定每學期考查，每學年考試[12]。同年，國家財政部、民委、民政部、勞動局出臺《關于妥善解決回族等職工的伙食問題的通知》政策中，對參加學校體育運動訓練和運動員給予適當的伙食補貼，每人每月4元[13]。1988、1990年，國家教委、國家體委先后向民族地區頒布《中學生體育合格標準》《學校體育工作條例》，這些政策在民族地區中小學實施后大大提高了學生參加課外活動的積極性和自覺性。如1992年4月，寧夏回族自治區教育廳出臺政策對回族區各類學校體育課進行課程評估。評估內容包括體育教師隊伍、教學管理、學生學習質量、教學效果、教學實踐、教師授課質量、教學條件、教學器材等8項。同時要求學生必須堅持參加早操、課間操與課外活動，要求每個學生每周參加早操不少于4次，參加課外體育活動不少于3次。另外，1989—1999年間，回族自治區體委、自治區教委連續10年在回族地區組織開展推行《國家體育鍛煉標準》政策和冬季體育鍛煉課外活動，豐富中學體育課教學和課外體育活動內容[11]33。

1.4 21世紀以來民族地區學校體育政策（2000—2016年）

2000年9月15日出臺的《寧夏回族自治區體育條例》針對學校體育指出：“學校組織課外體育活動，學生每天的體育活動時間不得少于一小時”“縣級以上人民政府及其教育行政部門應當按回族自治區有關規定，建設學校體育場地，配備體育器材，并加強管理監督。各類公共體育場所應當優惠向中、小學生開放。”[14]2003年2月27日，各民族地區轉發中共中央國務院《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》指出：“堅持‘健康第一的指導思想，保障學校體育場地設施，改善體育教師待遇，確保學生的體育課程和課余體育活動時間。從2003年起，每年在各民族地區新建5個青少年俱樂部。到2010年，使每個民族地區青少年俱樂部的總數達到60個。”[15]如2003年4月22日，寧夏回族自治區體育局出臺《關于加強和改進全區青少年業余訓練工作的意見》指出：“民族地區經濟發展滯后，在地方財政對體育事業投入不足的情況下，要利用體教結合的模式，充分發揮體育傳統項目學校的骨干作用，把縣級業余體校辦到學校、辦出特色。”[16]2006年4月15日，寧夏回族自治區出臺《寧夏回族自治區體育事業發展第十一個五年規劃》政策綱要，其中學校體育內容有：“各級教育、體育行政部門應加強對學校體育工作的管理和指導，督促各級各類學校認真貫徹德、智、體全面發展的方針，抓好體育傳統項目學校和青少年體育俱樂部建設，加強師資力量，提高教學水平。”[17]2012年《關于進一步加強學校體育工作若干意見》《中小學體育工作督導評估指標體系（試行）》、2014年《高等學校體育工作基本標準》等政策，都針對民族地區學校體育工作做出重要指示，提出民族地區要實施“體育扶貧”和“對口支持”等政策措施。2016年國務院出臺的《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》也針對民族地區學校體育工作指出：“堅持全面推進與分類指導相結合。鼓勵依據民族特色和地方傳統，大膽探索創新，不斷提高學校體育工作水平。”“進一步挖掘整理民族民間體育，充實和豐富體育課程內容。”[18]

2 我國民族地區學校體育政策發展的成就

2.1 初步形成比較完善的學校體育教育政策體系

改革開放后，黨和政府根據社會發展的需要，不斷制定并頒布一系列適合民族地區特點的學校體育政策，并不斷豐富和完善內容。比如，積極開展對民族地區體育教育資源的挖掘工作，分派體育教育志愿者到各民族地區，以幫助和促進民族地區的學校體育教育。這些政策內容有力地彌補了我國民族地區學校體育政策在體育教育資源上的缺失。同時也為我國民族地區學校體育事業的發展提供了有力保障。

2.2 體育教育政策的目標和措施更加具體

新中國成立以來，民族地區學校體育教育政策的目標，由單純實現學校體育教學目標、提高民族地區青少年體質水平，轉變為在此基礎上更加系統、科學、有序。另外，為更好實現民族地區學校體育教育目標，其措施愈發具體。比如在回族學校體育問題上，既制定學校體育改革“健康第一”的目標，也提出具體到學生每周鍛煉的頻次和標準；設置民族地區學校體育專項資助，解決了民族地區學校體育開展過程中的資金匱乏等問題；比如新疆師范大學體育學院建立的民族體育文化展覽室，為新疆地區高校學生學習民族體育文化提供了良好的平臺；再如將傳統的民族項目課程化，不僅能夠有效提高學生身體素質，還能實現對民族傳統體育文化的傳承。

2.3 初步形成學校體育教育法規體系

建國以來，我國出臺的很多教育法律法規文件都包含有民族地區的學校體育教育政策的內容。尤其在改革開放以后，民族地區學校體育教育政策的法制化建設取得了較大成績。在《中華人民共和國憲法》《民族區域自治法》《體育法》《教育法》等法規文件中都有體現。如在《教育法》第44條中規定“教育、體育、衛生行政部門和學校及其他教育機構應當完善體育、衛生保健設施，保護學生的身心健康”[8]268；在《體育法》中對學校體育的師資配備、課程設置、場地設施等做具體規定；在《民族區域自治法》的第41條中指出：“民族自治地方的自治機關自主地發展體育事業，開展民族傳統體育活動，增強各族人民的體質。”[8]124在這些基礎法律法規的指導下，黨和政府先后制定大量學校體育教育政策法規、規章及規范性文件，如《寧夏回族自治區體育條例》等地方體育法規的出臺，有力推進寧夏回族地區學校體育教育政策法制化進程。

2.4 學校體育管理機構日益健全

1952年4月16日，國家政務院下發《關于建立民族教育行政機構的決定》政策，在中央人民政府教育部下設立民族教育司，并在民族地區設立了教育行政機構專職管理民族教育事務，進而推進國家統一的教育制度和政策、法規。各民族地區相繼成立地方體育局，與當地教育局共同指導并監督學校體育教育政策的貫徹落實以及體育教育工作的有序開展。建國以來，隨著民族地區學校體育政策不斷完善，民族地區學校體育管理機構日益健全，更好地服務于民族地區學校體育教育工作。

3 我國民族地區學校體育政策發展的特點和經驗

3.1 我國民族地區學校體育政策發展的特點

1）堅持民族平等。

在長期民族地區學校體育工作中，黨和政府始終以“堅持民族平等”作為制定學校體育政策的基本原則。1984年中共中央發出《關于進一步發展體育運動的通知》，指出：“全黨、全社會都要重視加強體育工作，進一步發展全民族體育運動。”[19]“全民族”一詞高度概括體育發展政策中所堅持的民族平等基本原則。國家體育總局對民族地區學校體育發展也非常重視，在《2001—2010年體育改革和發展綱要》中指出：“要率先抓住西部大開發的有利時機，積極扶持中西部地區和民族地區發展體育。”[20]并在政策中強調給予民族地區學校體育人才培養的特殊照顧和“應對民族地區的體育人才培養給予積極支持”。黨和政府在出臺政策的各個層面不斷加大對民族地區學校體育的支持力度，確保民族地區的學生能夠平等享有參與體育和接受體育教育的權利。

2）堅持從各民族實際出發。

在民族地區學校體育工作過程中，由于民族環境多樣性和復雜性，民族文化多元性和豐富性，民族習慣局限性和差異性，導致各民族地區對開展學校體育活動的認識及價值取向存在較大分歧。因此，在不同文化特色的民族地區形成各具特色的學校體育教育模式。黨和政府在針對民族地區制定學校體育政策時，也是因地制宜，從各民族的實際情況出發，以各民族的文化信仰、文化風俗、文化環境為參考依據，充分利用各民族地區特有的人文、地理環境和傳統體育資源，制定不同的學校體育政策，以推動各民族地區學校體育的順利開展。如在民族地區學校體育的管理上，憲法規定：“民族自治地方的自治機關自主管理本地區的教育、科學、文化衛生和體育事業”[21]，從而給民族地方以自主權力。在《中華人民共和國民族區域自治法》中更進一步明確民族地區依據自身特色發展學校體育的權力。如第41條指出：“民族自治地方的自治機關自主地發展體育事業，開展民族傳統體育活動，增強各民族人民的體質。”[22]針對民族地區頒布地方性學校體育管理辦法，比如寧夏回族自治區學校體育工作管理辦法中第7條規定：“要符合教學大綱要求，符合學生年齡、性別特點，并根據當地地理、氣候條件，可以增加民族傳統體育和鄉土體育教學內容。”[23]上述法規中所做的規定表明，黨和政府充分尊重各民族地區的人文特色、堅持以民族地區的實際情況出發為原則，保障學校體育工作順利進行。

3）堅持與時俱進。

建國以來，我國民族地區的學校體育政策在不斷創新發展，這主要得益于黨和政府始終堅持與時俱進的精神。在與時俱進思想的引導下，《中華人民共和國民族區域自治法》等各項政策都得以完善，另外在不同時期黨和政府會根據不同的社會環境制定相關政策。比如隨著西部大開發戰略的推進，國家會組織包括體育人才在內的各行業志愿者赴西藏、新疆等地支援民族地區的學校體育等工作，并根據在民族地區工作志愿者的最新情況，政府部門出臺“援藏援疆干部或志愿者待遇的補充規定”[24]，以及時解決援藏援疆工作者的實際困難。

4）堅持教育現代化特色化。

民族地區教育的現代化不僅在于學校硬件設施的現代化，還在于學校民族文化的現代化，包括體育教學模式的現代化等。比如在《寧夏回族自治區學校體育工作管理辦法》中規定：“要推行體育課教學改革，注重學生身體鍛煉能力和鍛煉方法、技巧的培養，加強學生終身體育教育。”[25]300另外，根據各民族地區的自然環境、人文環境的特點以及我國社會現代化發展的需要，黨和政府在學校體育政策制定過程中遵循因地制宜、因時制宜的原則，引導民族地區學生在全面發展的基礎上積極主動發展個人興趣及特長。比如《寧夏回族自治區學校體育工作管理辦法》中指出：“對于體育競賽中成績突出具有發展潛力的學生，學校和體育行政部門應當將其作為優秀體育后備人才培養，并可以向專業運動隊推薦。”[25]1 126

3.2 我國民族地區學校體育政策發展的經驗

1）堅持“健康第一”的指導思想。

我國學校體育政策中規定，學校體育教育的指導思想是堅持“健康第一”，不管是在體育課程設置，還是在課外體育活動中都必須體現這一思想。1950年6月19日，毛澤東針對當時學生負擔過重、健康水平下降的情況，在給教育部長馬敘倫的信中指出：“要各校注意健康第一，學習第二。營養不足，宜酌增經費……全國一切學校都應如此。”[26]1999年6月，在中共中央《關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》[27]中指出：“健康體魄是青少年為祖國和人民服務的基本前提……學校教育要樹立健康第一的指導思想，切實加強體育工作。”2006年12月，《關于進一步加強學校體育工作，切實提高學生健康素質的意見》指出：“學生的學習、生活、體育、娛樂、課外活動和休息的安排，都要按照健康第一的指導思想和青少年生長發育的規律進行。”[25]1 119這充分體現了黨和政府對學生身體健康的重視，也體現了學校體育始終堅持“健康第一”的指導思想。

2）堅持民族地區自力更生和國家扶持相結合。

建國以來，我國的民族地區學校體育工作不斷取得新成就。作為一個多民族國家，各民族分布在山區、海濱、草原、盆地、高原等多種地域，所受自然環境的影響也各不相同。我國政府根據不同民族在自然環境、人文環境等方面的不同特點，在民族地區學校體育工作中始終堅持國家幫助、發達地區支援、民族地區自力更生相結合的原則。鼓勵民族地區政府發揮其主動性和創造性，積極開發并合理利用當地獨有的資源及條件，不斷地為民族地區學校體育的發展注入活力。通過民族地區政府有針對性地制定適宜的學校體育政策并與國家宏觀政策背景相結合，促進民族地區學校體育的健康、可持續的發展。同時，通過民族傳統體育文化進課堂活動，有效保護和弘揚少數民族傳統體育文化。

3）堅持對口支持、“體育扶貧”攻堅的政策。

新世紀以來，在“全國一盤棋，先進帶后進”的思想指引下，我國民族地區的學校體育政策首次在全國提出“體育扶貧”和“對口支持”概念，并著力推進這項工作，使我國民族地區學校體育工作中取得很大成就。在始終堅持“對口支持”“體育扶貧”的攻堅政策和發展民族地區學校體育教育工作中，我國黨和政府制定并實施了發達地區對民族地區的對口支援戰略政策，并鼓勵二者之間的技術合作與交流。在這一政策的支持下，我國確定發達地區企事業單位干部下基層、西部鍛煉制度，國家體育總局和教育部先后抽調、派遣體育老師、體育干部到甘肅、西藏、青海、新疆、內蒙古、四川等民族地區扶持學校體育教育工作。發達地區從多方面對民族地區學校體育教育工作進行扶持，有效促進民族地區學校體育事業的健康和可持續發展。

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