論國家治理視域下的檔案行政執法體制改革

陳忠海 宋晶晶

摘? 要：檔案行政執法體制改革不僅是依法治檔的重要組成部分，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要。當前，國家治理背景下的檔案行政執法被賦予了新的內涵：執法主體多元化、執法方式多樣化、執法理念開放性。在檔案行政執法體制改革的過程中，應當把握的原則性和框架性的內容是：構建權責清晰、協調配合的檔案行政執法體系;推進檔案執法重心下移，實現檔案行政執法的合法性;完善檔案行政執法有效監管體系;建設高素質的檔案行政執法隊伍。

關鍵詞：國家治理;檔案行政執法;執法體制改革

Abstract：The archives administrative law enforcement system reform is not only an important part of archives management according to law， as well as promoting national governance systems and governance capacity modernization. The current reality， including archives administrative enforcement of national governance under the background of new connotation： diversified law enforcement， law enforcement mode diversification， the concept of law enforcement in the process of law enforcement open。In the process of administrative law enforcement system reform in the archives should grasp the principle and framework of the content is： the construction of responsibility clear， coordination of the administrative law enforcement system of archives; promoting the archives law enforcement center of gravity， the legitimacy of administrative enforcement of archives law; perfecting the effective supervision system of administrative enforcement of archives law; the construction of high-quality archives administrative law enforcement team.

Keyword：National governance;The archives administrative law enforcement;Reform of law enforcement system;

新一輪檔案法律法規修訂的研究和檔案法治建設的實踐，極大地推動了檔案工作的法治化步伐，同時也向檔案行政管理部門和其他專業主管部門的執法工作提出了更高的要求，而如何做好國家治理背景下的檔案行政執法體制改革就成為亟待研究的課題。檔案行政執法體制改革是推進國家檔案治理體系和檔案治理能力現代化的重要組成部分。中國共產黨十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》）明確指出要“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制”[1]，明確了檔案行政執法體制改革的主要方向和任務。在統籌與協調國家治理現代化的背景下，提升檔案治理能力、推進依法治檔、理順檔案行政管理體制、提升檔案行政監管能力的重要抓手就是加強檔案行政執法體制改革的力度。在實現國家治理現代化的進程中，檔案行政執法體制改革不僅包括優化檔案行政權力、理順檔案行政管理體制，還包括對檔案行政管理權責關系的梳理、檔案執法機制的優化，其本質就是重構檔案行政執法體系，建立權責統一、科學高效的檔案行政執法體制。

1 推進檔案行政執法體制改革是國家治理體系和治理能力現代化建設的現實需要

1.1傳統行政執法體制的弊端。檔案行政管理部門與其他專業主管部門就檔案工作管理存在著交叉重疊的部分，因此檔案行政執法權不僅存在于檔案行政管理部門，也存在于其他專業主管部門，這導致檔案行政執法中普遍存在條塊分割、職能交叉、重復執法等狀況，簡單地依賴技術性的措施已經無法從根本上解決檔案執法中存在的問題。因此，只有從制度、規范層面變革和創新才能從根本上擺脫檔案行政執法工作中出現的治標不治本的困境。

從橫向來看，檔案行政執法主體權力分散，同一層級的執法職能交叉，造成執法隊伍臃腫，影響檔案行政執法效率;從縱向上看，檔案行政權力缺乏分權，計劃經濟時代的不同層級的行政權力“上下一般粗”，往往造成多層執法、重復執法的狀況[2]。由于行政執法體系條塊之間缺乏聯動，故呈現出決策、執行與監督一體化的執法格局，換而言之，就是檔案行政管理部門和其他專業主管部門各自不僅享有決策權，還享有執行權和監督權，實際上充當著雙重角色，造成自我約束和外部監督機制都存在嚴重的缺陷與不足。這容易導致職能交叉重疊和部門利益至上，難以保障執法權的有效行使，甚至會造成執法空白和執法盲區。

隨著我國檔案事業的發展，基層檔案工作的重要性不斷凸顯，工作任務不斷增加，但是縣級以下檔案行政管理部門和其他專業主管部門卻存在著執法力量薄弱的現實，甚至沒有執法隊伍，導致執法主體缺失，加之縣級以上行政執法力量延伸的局限性，常常導致無法及時發現基層檔案違法行為，或者常常導致基層檔案執法工作被動、滯后。同時，檔案行政執法工作普遍停留在表面，運動式執法、突擊執法成為當前行政管理中的常態化執法方式，盡管可以取得一時成效，但整治過后又往往恢復成了原樣。

因此，當前探索立足于擁有法律法規依據的檔案行政執法方式，推進檔案行政執法體制改革，就具有重要意義。一方面，科技發展為檔案綜合行政執法提供了技術保障，另一方面，相關政策、法律法規的出臺為檔案行政執法體制改革提供了法律依據。而檔案行政執法體制的改革有利于轉變執法方式，提升執法能力，進而解決檔案工作中普遍存在的執法難題。

1.2推進檔案行政執法體制改革的意義。《決定》確定了當前和今后一個時期內對于行政執法體制改革的原則和目標，這也預示著檔案行政執法體制改革將走向注重系統性、持續性的新階段。檔案行政執法體制改革是否切實可行，能否解決檔案行政執法方面的難點與痛點問題，達到預期的目的，就需要對檔案行政執法體制改革進行反思與探索，對檔案行政執法的合法性予以充分論證。筆者認為，檔案行政執法體制改革不僅是檔案執法工作現實的需要，更具有十分重要的歷史意義。

推進檔案行政執法體制改革是實現國家治理現代化的重要途徑。行政執法體制是行政體制的重要內容，在國家治理現代化的背景下，推動檔案行政執法體制改革是檔案法治體系建設的題中應有之義。這有利于改變檔案執法薄弱、效率不高、多頭執法、重復執法等現狀，有利于優化檔案行政執法職能，有利于建設實現銜接有序與協同配套推進的檔案行政執法體制，進而推動國家檔案治理體系和檔案治理能力現代化的建設與發展。

推進檔案行政執法體制改革符合政府職能轉變的發展趨勢，有利于落實精簡、統一、高效的要求。《中華人民共和國憲法》第27條規定：一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率[3]。檔案行政執法體制改革，目的是通過明確檔案行政執法主體，整合檔案行政執法資源，通過科學合理的設置，以形成權責一致、執行合法、監督有力的行政執法體制，將分散在不同部門的檔案執法權集中在一起，從而減少檔案行政執法部門與其他專業主管部門之間的內耗、降低執法成本，同時可以避免不同執法主體對執法標準把握不一等問題，提升執法效能，保證公正執法。

2 國家治理視域下檔案行政執法體制改革的內涵

目前，我國檔案行政執法體制改革進入了全新的軌道，相關政策以及法律法規的出臺為行政執法體制改革指明了方向。但是從檔案行政執法的現狀來看，執法難的現象依然普遍存在;從檔案行政執法的相關理論成果來看，研究水平不高，前瞻性不夠，還未跟上國家行政執法體制改革的步伐。所謂實施檔案行政執法，就是將檔案法律法規所規定的義務與權利，通過各種檔案行政執法方式、方法和途徑轉化為公民、法人及檔案行政執法者的行為規范，保障檔案行政相對人的權益[4]。隨著檔案事業的發展，一些新的社會組織和工作形式開始進入檔案領域，國家治理視域下的檔案行政執法將被賦予新的內涵。

檔案執法主體的多元化。在國家治理的語境下，檔案治理的主體不僅包括檔案行政管理部門，還包括社會組織甚至公民個人，公私部門之間相互滲透，關系更加密切，單一的行政執法主體將無法滿足檔案工作的需要，必將通過委托執法、綜合執法等執法形式授權其他主體參與到檔案執法的過程中來，并逐步走向檔案行政執法主體的多元化之路。

檔案執法方式的多樣化。在國家治理的背景下，為了更好地完成治理的目標，多部門聯動已成為當前行政管理中的常態化執法模式。檔案行政管理部門應當加強與有關專業主管部門的協作，開展多樣化、深層次的聯合執法活動。另外，檔案行政管理部門還需不斷創新工作方式、探索新的工作經驗以適應日益復雜的檔案事務，真正將檔案法律法規的具體執行落到實處[5]。同時，在行政許可、行政處罰、行政強制等傳統的行政執法方式之外，還出現了激勵性規制等新型的行政執法方式，這應當引起我們的關注。

檔案執法理念的開放性。在國家治理的宗旨下，應當以維護和保障公民利益為出發點，樹立全新的執法理念：第一，公正正義。檔案行政執法要從部門利益中走出來，轉而關注保障公民的合法權益，注重社會的公平。第二，責任與效率。檔案行政執法要注重權責關系的調整，以公民的利益作為出發點，注重執法的成本與效率。第三，民主與開放。檔案行政執法要注重公民的參與，通過公民的監督，規范檔案行政執法權力，保證檔案行政執法整個過程的透明公開，為建設服務型政府、陽光政府貢獻自己的力量。

3 檔案行政執法體制改革的措施

3.1構建權責清晰、協調配合的檔案行政執法體系。構建檔案行政執法體系要秉承權責一致的原則。理順檔案行政執法不同部門之間的權責關系，明確權責邊界，統籌推進檔案行政執法權力清單、責任清單，在完成權力清單梳理的基礎上，結合協同責任的梳理，健全監督機制，完成執法程序設計，探索規范執法模式，明確執法流程，建立科學的檔案行政執法體系，確保不同行政部門和各級行政部門之間的無縫銜接，實現檔案行政執法的規范化、制度化。

加強檔案行政執法部門與其他業務主管部門在執法中的協調配合。健全檔案行政執法協調配合機制，堅持規范化和制度化，避免重復執法、標準不一、相互扯皮的現象。規范檔案行政執法權力運行，檔案行政執法部門和相關業務主管部門應當建立健全信息共享機制，理順內部機制、加強外部協作，實行信息實時共享;做好行政執法與刑事司法的無縫銜接;強化問責機制和責任追究制度，綜合運用法治思維、法治方式，創新監管方式，強化社會監督，形成有序監管的協同治理機制，科學地推進檔案行政執法體制改革。

3.2推進檔案執法重心下移，實現檔案行政執法的合法性。要把握檔案行政執法的合法性原則。在理論層面，《檔案聯合執法問題大辯論》[6]一文中針對當前檔案聯合執法中存在的問題進行了理論辨析。在實踐層面，聯合執法的合法性尚存質疑，這必然會在一定程度上影響檔案行政執法的公信力。因此，檔案聯合執法檢查也只能是檔案領域中存在的一種暫時性的執法方式，需要尋求立法幫助，或者探索擁有法律依據的執法方式，因此，探索合法化、規范化的檔案行政執法方式任重而道遠。合法性是推進檔案行政執法的前提，從根本上來看，主要是完善檔案行政執法的相關法律法規和執法程序，檔案行政執法的主體設立要有法律依據，執法程序、執法權責的確定要具有合法性，執法權要在其權限范圍內依法行使，建立和完善檔案行政執法法律體系，形成“系統科學、執行有力、監督有效、全面創新”的檔案行政執法體制，加強對現行檔案法律法規的清理，盡量消除法律規范相互沖突的現象，把依法行政落到實處。

隨著檔案治理工作的推進，基層檔案工作變得更加復雜，但是傳統檔案行政執法對于基層檔案工作難以覆蓋，造成了執法缺位的現象。在推進檔案行政執法體制改革的過程中，應注重形成檔案行政執法的全面覆蓋，推動執法重心下移，避免留下執法空白與執法死角，力爭形成基層執法網罩，將檔案違法問題消除于萌芽之中。同時，在執法的過程中，要保持橫向聯動、上下銜接，提高檔案行政執法的能力;通過檔案行政管理部門內部、跨部門、跨區域執法三個類別循序漸進地推進檔案行政執法結構重組，整合檔案行政執法資源，打破檔案執法、監督一體化的局面，強化與監管部門的銜接與配合，構建檔案行政執法基層治理結構，破解執法主體缺位、基層執法力量薄弱的現實不利局面。

3.3完善檔案行政執法有效監管體系。完善檔案行政執法有效監管體系要秉持有序監督的原則。深化行政執法體制改革，規范檔案行政執法行為，就必須破除檔案行政執法決策權、執行權和監督權一體化的局面，實現決策權、執行權與監督權之間的相互制約，建立并不斷完善檔案行政執法監督機制，落實檔案權力清單和責任清單規定的權責，公開檔案行政執法部門和其他專業主管部門的執法職責、執法依據、運行流程等，促進規范執法。具體來講，就是要建立行政執法公示制、行政執法責任制、過錯責任追究制等監督制約機制。

檔案治理主體的多元化，要求完善檔案行政執法配套改革，注重培育社會組織和市場參與檔案治理的能力。推動檔案學會、檔案社會服務機構等按機制運作，為構建檔案行政執法監督體系提供組織支撐。加強各類社會組織和公眾對檔案行政執法的監督，營造良好的監督環境，形成社會監督、公眾參與的綜合監管體系。

3.4建設高素質的檔案行政執法隊伍。建設檔案行政執法隊伍要堅持專業化的原則。建立檔案行政執法隊伍管理制度，培養既擁有專業知識，又知法懂法的檔案行政執法工作人員，加強學習與培訓，提高執法人員的綜合素質。同時，為了保證檔案行政執法隊伍的穩定性，既要提供充足的執法經費保障，又要打通檔案行政執法人員的晉升通道，構建專業、高效、公正的檔案行政執法隊伍。檔案執法機構內部應以重塑文明執法、規范執法的形象為著力點，自覺接受社會和行政相對人的監督，以自己的實際行動打造人民滿意的檔案行政執法機關和檔案行政執法隊伍的新形象。

參考文獻：

[1]國務院法制辦公室.關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].（2016-9-19）[2017-11-9].http：//www.chinalaw.gov.cn/art/2014/10/29/art_2_82878.html.

[2]劉恒，邱新.行政執法與政府規制[M].北京：北京大學出版社，2017：12-19.

[3]國務院法制辦公室.憲法[EB/OL].（2014-3-16）[2017-11-9].

http：//www.chinalaw.gov.cn/art/2004/3/16/art_2_85926.html.

[4]陳忠海，劉東斌.論依法治檔[J].檔案學研究，2015（04）：41-45.

[5]陳忠海，袁永.論國家治理現代化視角下的檔案守法[J].檔案學通訊，2017（01）：4-8.

[6]滄海一粟.檔案聯合執法問題大辯論[J].檔案管理，2012（06）：56-60.