進一步完善人大特定問題調查制度

王俊華

摘 要：特定問題調查權作為人大監督權的一項重要內容，是憲法和法律賦予國家權力機關的一項重要職權。在實踐中這一制度卻基本處于“沉睡”狀態。本文分析了人大特定問題調查制度的實施現狀，提出了進一步健全人大特定問題調查制度的若干建議。

關鍵詞：特定問題調查權；運行現狀完善建議

黨的十九大報告指出：人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權。

特定問題調查權作為監督權的一項重要內容，是憲法和法律賦予國家權力機關的一項重要職權，相較于聽取和審議工作報告、執法檢查、質詢、詢問等人大實施監督的法定方式，特定問題調查是更為嚴厲、更為有效的監督方式。然而，在實踐中這一制度卻基本處于“沉睡”狀態。進一步健全人大特定問題調查制度對于強化人大監督，完善人民代表大會制度，保障人民當家作主，發展社會主義民主政治具有重要作用。

一、人大特定問題調查制度的法理基礎

1954年憲法規定：“全國人民代表大會認為必要的時候，在全國人民代表大會閉會期間全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織對于特定問題的調查委員會。” 然而從1957年下半年起，憲法與法律處于虛置狀態，人大職能受到削弱。直至1982年憲法重新確立了特定問題調查制度，現行憲法第7l條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。”在憲法和有關法律繼續賦予全國人大及其常委會特定問題調查權的基礎上，1986年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第31條和52條明確規定：縣級以上地方各級人民代表大會及其常委會可以組織特定問題調查委員會。2006年的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第七章專章列舉特定問題調查，《監督法》第39條規定： 各級人民代表大會常務委員會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會。《預算法》第67條也規定了各級人大及其常委會有權就預算、決算中的重大事項或特定問題組織調查。由此，我國各級人大及其常委會關于特定問題調查制度基本形成。

二、人大特定問題調查制度的運行現狀

盡管憲法對特定問題調查作出了原則性規定，但在實踐中運用得非常少。多年來，很多社會關注度高、影響極大的事故都有人大代表或者學者建議人大啟動特定問題調查，如2011年甬溫線特別重大鐵路交通事故、2015年天津爆炸事故等。但全國人大至今未啟動過該程序。

近年來，各級地方人大及其常委會在積極探索行使該職權，取得了一些成效。2014年，浙江省云和縣人大啟動特定問題調查制度，盤點財政存量資金；2015年，云和縣人大常委會又對國有固定資產開展特定問題調查。連續兩年開展特定問題調查的浙江云和縣人大得到了張德江委員長的特別批示，全國人大前往調研。這一事件被稱為“特定問題調查在地方上發力”入選了《檢察日報》評選的2015年十大民主法治事件。2016年6月，江西省人大常委開展特定問題調查，成立食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題調查委員會，依法對全省食品生產加工小作坊和食品攤販存在的問題進行調查。這些成功的樣本都給地方人大工作者提供了良好的示范和激勵。然而從地方人大特定問題調查制度的整體運行現狀來看，特定問題調查仍然是運用極少的一種監督形式，基本上處于虛置狀態。主要原因有以下幾方面：

1、主觀認識的限制

首先地方人大及其常委會作為監督的主體，在主動啟動特定問題調查制度的認識上存在顧慮，對這一制度的運用意識不太強。在我國，人大雖然擁有很高的法律地位，但在既定體制的約束下，人大的作用還有待提高。人大及其常委會在實施特定問題調查制度時非常慎重。一方面考慮到在全國層面未曾動用過，地方就更加不敢輕易啟動；另一方面顧慮特定問題調查權的運行會影響同一府二院的關系。特別是人大及其常委會的組成人員大多數是黨委和政府機關工作人員或具有黨委和政府的工作經歷，所以，人大在行使監督職權中往往對一府二院的工作只是支持和配合，而不是真正的監督制約。

實踐中，人大對特定問題調查的啟動難度也較大。現行《憲法》第71條規定：臨時調查委員會成立條件為“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要時”，全國人大議事規則并沒有對“必要”作進一步規定。

現行法律規定，委員長會議、主任會議、1/5以上常委會委員可以向本級人民代表大會常務委員會提議組織關于特定問題的調查委員會；縣級以上的地方各級人民代表大會1/10以上代表書面聯名，可以向本級人民代表大會提議組織關于特定問題的調查員會。然而，監督法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法均將臨時調查委員會成立條件設定為“全體會議或常委會決定”。大大限制了人大調查權行使的可能性。事實上，由人大代表或常委會委員聯名發起啟動調查機制的情形基本沒有發生過，實踐中更多是由“人大領導”甚至“市委領導”拍板決策向人大常委會提出成立調查委員會。

2、立法滯后的制約

雖然《人大監督法》中對特定問題調查作出了明文規定，但無論是實體性規范還是程序性規范都較為籠統，導致操作性不強。

（1）“特定問題”內容規定模糊

對于具體哪些情況可以實施特定問題調查制度，憲法規定為“必要的時候”，監督法規定為“職權范圍之內的”、“重大事實不清的”事項，對何謂“特定問題”始終沒有一個明確的界定。各種規定散見于不同的法律中，如憲法、監督法、預算法等，這些法律規范的模糊性，使得人大及其常委會無法精準地把握特定問題的界限，那么其調查的啟動以及調查委員會的組建就會有隨意性，可能致使這項權力泛化或虛化。同時，被調查者可以質疑“此類問題是否屬于特定問題調查范圍”，從而阻抗調查委員會的工作，使人大的調查將失去合法性和合理性。

另外，隨著監督法的出臺，一些地方人大圍繞人大特定問題調查權，制定了較為詳細的辦法，但欠缺系統性和完備性的狀況，將妨礙了我國人大特定問題調查權的整體發揮，影響人大行使監督權的權威性和一致性，需要加以完善。

（2）職權與運作程序規定不清晰

我國憲法和監督法，都涉及到特定問題調查委員會在調查過程中的材料獲取權，但沒有明確規定調查委員會行使職權的性質及相應的法律責任，調查委員會不具備強制性的調查權力，缺乏主動可以采取的必要的強制性措施，也沒有強制調查對象履行或承擔調查結果的權力。如果該制度沒有一定的強制力來作為保障的話，必然會降低調查委員會的權威性，甚至會使調查難以深入。此外，法律上還缺乏對調查委員會調查工作的處理措施、操作程序、評價標準以及調查委員會組成人員的法律責任的規范。以法定程序啟動的調查委員會，目前也缺少法定的解散程序。

（3）結果的處理規定不明

關于如何處理特定問題的調查結果，監督法第43條只是規定常務委員會作出相應的決議、決定。調查結果是否公開，決議、決定如何真正落實，這些問題法律都沒有明確規定。要保證調查工作的公開透明、公平正義，必須要用立法的形式來規制調查結果的處理情況。

三、完善人大特定問題調查制度的建議

1、破除思想的藩籬，正確認識人大特定問題調查制度

在大眾的法治意識提升、民主進程加快的背景下，人大工作者應走在時代的前列。首先積極解放思想、更新觀念，以對黨、對人民高度負責的精神和勇氣，要敢于拿起特定問題調查等有力武器，積極行使監督職權，充分履行憲法和法律賦予的職責。各地人大似乎都有一個顧慮：認為黨是我們建設有中國特色社會主義的領導核心，黨的領導是人民當家作主、依法治國的政治保障，我們處于被領導地位，擔心我們來真格的黨委不支持。其實，在我們國家，黨沒有超乎人民利益之上的任何利益，而人大又是全國的民意機關，從根本上說，兩者的最高利益是完全一致的。特定問題調查，是調查那些沒有很好地貫徹黨的方針路線政策和沒有認真執行有關法律、法規的問題，目的就是維護黨的權威、加強黨的領導的體現，同黨的意志是完全一致的，不存在“拆臺”“唱對臺戲”之說。這項權力的運用，是對法律尊嚴的維護，是對人民利益的維護，也是對黨的領導的維護。

觀察近年來各地方人大啟動特定問題調查實踐的一個重要的共性特征就是：黨委支持，人大重視，政府配合。堅持黨的領導、爭取同級黨委支持是各級人大及其常委會做好工作的基本遵循和根本保障，特定問題調查也不例外。只有在黨委領導下，人大及其常委會的特定問題調查才能有的放矢推動問題解決。開展特定問題調查，人大及其常委會必須事先主動向黨委請示報告，爭取理解支持，通過解決人民群眾關心的問題，才會提高黨在群眾中的威信，進而增加人大及其常委會的威望。因此人大及其常委會在行使特定問題調查這一職權時要主動報請黨委協調，在調查過程中及時向黨委報告，爭取支持。黨委也應該在憲法和法律的范圍內積極引導人大及其常委會的監督工作，加強和改進人大工作的措施，各級黨委要認真聽取人大黨委的匯報，尊重和支持各級人大及其常委會的特定問題調查工作和調查結果。各級黨委和全體黨員要帶頭貫徹執行人大及其常委會的決定。總之，發揮人大的作用尤其是特定問題調查制度，必須置于黨的領導之下。

2、完善立法，健全人大特定問題調查制度運作機制

特定問題調查制度的順利運行，需要具體制度的保障實施，如調查啟動程序、回避制度、時限制度、公開制度等，但目前各地實踐中這些配套機制還未建立完善，影響了特定問題調查制度的實施效果。

（1）明晰“特定問題"的范圍，為人大啟動調查提供有力的法律依據

現行《憲法》第71條“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要時”可以組織對于特定問題的調查委員會。 如何界定“必要”的涵義， 應當由全國人大常委會作專門解釋。全國人大或全國人大常委會可以通過立法來規范調查權實質性標準和程序性標準。特定問題調查權行使的條件是“重大復雜的特定問題”，一些地方在監督法實施具體辦法中明確了“特定問題”的類型分類，即通過地方性法規列舉“特定問題”的具體情形。人大特定問題調查權，作為監督權的一種具體形式，主要應體現監督職能，因而，重大特定問題主要應當包括對一府二院及其工作人員重大違法失職行為的調查。緊扣重大性和特定性，抓住在行政區域內反響重大、社會公眾普遍關注、具有典型代表性的問題案件，可以歸類界定為：本行政區域內發生的重大違反憲法、法律和法規和上級或本級人大及其常委會決議、決定的重大事件；一府二院工作人員重大違法失職、瀆職事件；人民法院、檢察院、監察院不予受理、錯誤處理，又有重大社會影響的案件；以及本行政區域內具有重大社會影響力的突發性事件。

（2）明確調查委員會的權責，樹立調查委員會的權威性

特定問題調查委員會的調查方式是職權運行的具體表現。立法宜明確調查機構的調查手段，如收集證據方式，傳喚相關人員的條件，要求相關人員出席聽證會等實體性及程序性要求。結合我國的法律規定，調查委員會行使權力的方式應包括如下幾個方面：查看有關現場，到與被調查事實有關的現場去察看和檢查，并可聘請有關專家提供技術支撐；聽取有關人員的匯報，提出詢問意見，被調查的相關國家機關、社會組織和個人應當如實反映案件的真實情況；調閱案件相關資料，記錄和案件事實有關的卷宗等證據材料，被調查對象不能以涉及保密為由不予配合調查；進行科學鑒定，調查委員會有權組織各方面專家或鑒定機構進行鑒定；召開座談會，允許多方主體參與，聽取多方面意見，進行全方位的綜合分析；傳喚證人聽取證言，調查委員會有權要求任何公民包括在押人員提供證言。

強制力是法律規范產生約束作用的根本力量之所在，人大特定問題調查權成為人大監督權中最具剛性的監督職權，惟有具備強制力的保障，才能夠有效地發揮人大的剛性監督效果。法律應當進一步明確調查委員會必不可少的職權，比如，在給予傳喚詢問有關人員、調閱相關證據材料、組織專家技術鑒定等權力的同時，可對不予配合的組織和個人，提出內部處罰或司法處理的建議。

有權必有責，在賦予權力的基礎上，也要明確調查委員會成員的法律責任。作為一種國家權力，調查權也可能會對公民權利或自由構成威脅，因此界定好調查權力邊界，既是保障調查權有效實施的基本前提，也可避免權力濫用。要增設調查委員會組成人員的責任追究條款，可以從調查人員的違法失職、濫用職權、徇私舞弊、損害證據材料、泄露他人或國家秘密等方面加以約束，甚而追究相關人員的民事或刑事責任。

（3）規范調查操作程序，保證調查有序進行

人大特定問題調查權的程序規定，是特定問題調查制度完善的重要內容。有必要制定更加詳盡規范的操作程序，如針對調查案件的提出階段、調查階段、處理階段，要制定每個階段的職責內容和工作程序。要完善回避制度，與調查的問題有利害關系的常務委員會組成人員和其他人員不得參加調查委員會。組織特定問題調查委員會后，對于提出報告的時間應該設置一定的限度，不能無原則地調查下去，在兼顧效率與公平的情況下，建議規定調查時限一般不宜超過半年，確因案情復雜需要延長期限的，可以經人大及其常委會批準，展開不超過一定期限的延期調查。當調查結束，形成規范的調查報告后，可采用相關程序宣布解散特定問題調查委員會，并向產生它的人大及常委會報告具體流程。

（4）公開結果，切實發揮特定問題調查制度監督實效

我國監督法第43條規定：調查委員會應當向產生它的常務委員會提出調查報告。常務委員會根據報告，可以作出相應的決議、決定。厘清案件情況，目的在于匡扶社會正義、維護人民權益。要確保調查效率，限定調查委員會就某一重大問題進行調查的最長時限；要確保調查透明，適時公開調查過程和調查結果，以便公民知情、社會監督；要確保調查效力，進一步明確調查委員會書面報告的效力以及調查處置權。還要進一步強化調查結果與其他監督手段的配套使用和有效銜接，真正發揮特定問題調查的監督實效。人民代表大會或者常委會審議調查報告后，對于代表或者委員可能涉及到違憲違法事實的情況，有權在職權范圍內，啟動詢問案、質詢案、罷免案或者撤銷職務等其他后續監督程序，追究相關責任人的法律責任。人民代表大會或常委會對調查委員會的調查報告進行審議，作出決議、決定，如決定某項立法，決定撤銷本級人民政府的不適當的命令或者決定等。調查結束后，地方人大及其常委會還應建立特定問題調查結果公布制度，向公眾公開調查結果，保障各方的知情權，促使人大及其常委會更好地為人民群眾的切身利益作出正確的決定。

黨的十九大報告指出，加強人民當家作主制度保障。健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權。人大要敢于依法履職、抓牢制度建設，用好監督權，進一步激活處于“休眠”狀態的監督方式一特定問題調查制度，奮力開創新時代人大工作新局面。

（作者單位： 中共揚州市委黨校， 江蘇 揚州 225000）