我國科研項目管理機構建設歷史及專業機構布局建議

周斌 ，曲軼龍 ，霍竹

（1.中國21世紀議程管理中心，北京100038；2.科學技術部高技術研究發展中心，北京100044；3.科學技術部，北京100862）

專業機構管理項目，是本次深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的重點，是推動政府科技管理職能轉變的重大舉措。國發〔2014〕64號文[1]提出依托專業機構管理項目。將現有具備條件的科研管理類事業單位等改造成規范化的項目管理專業機構，由專業機構通過統一的國家科技管理信息系統受理各方面提出的項目申請，組織項目評審、立項、過程管理和結題驗收等，對實現任務目標負責。

為落實64號文件精神，積極推動專業機構建設發展，對國內科研管理類機構相關情況進行了較為深入的調研和分析，綜合考慮科技發展需求和我國科研管理現狀，分析研究提出適于我國專業機構的相關考慮。

1 我國科技計劃項目發展歷程

新中國成立之初，我國參考蘇聯建立了以計劃式為主的科研管理體系[2]。其戰略目標是要在較短時間內趕上和超過世界先進水平，進入世界科技大國的行列；采用的科技體系是企業、科研院所、高校、國防科研相互獨立的結構，以計劃來推動科技項目和任務，帶動技術的轉移。1962年，國家科委組織制定 《1963年至1972年科學技術發展規劃》，其中安排重點科研項目374項，將有限的資源向戰略目標領域動員與集中，在短短十幾年間，建立了比較完整的科技組織體系和基礎設施，培養了大批優秀人才，為國家的社會、經濟發展和國防建設解決了一系列重大科技問題，使我國的科學技術從整體上大大縮小了與世界先進水平的差距[3]。

1978年實施改革開放之后，隨著政府的工作重心逐漸轉向經濟建設，科技與經濟 “兩張皮”比較突出、科技成果轉讓依靠政府行政手段、科研院所內部 “大鍋飯”現象較重等原有的科技管理體系弊端逐漸顯現。國家在“面向、依靠、攀高峰”方針的指引下，完成了面向經濟建設主戰場、發展高技術研究及實現產業化、加強基礎研究三個層次的戰略部署。在國家中長期科技發展規劃指導下，陸續出臺了多個專項科技計劃。1982年國家科技攻關計劃出臺以及1986年國家高技術研究發展計劃（863計劃）的啟動實施標志著我國科技計劃體系新的發展里程碑。之后的幾十年間，國家先后在基礎研究、應用開發和成果轉化與產業化等科技活動的不同階段承接性的出臺一系列專項計劃，如星火計劃、火炬計劃、基礎性研究計劃（973計劃）等，初步形成了較為完善的科技計劃體系[4]。

進入21世紀以來，特別是2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》發布實施以來，國家進一步加大了對科技投入，在“十一五”和“十二五”期間，形成了基本計劃和重大專項相互配合的局面，一批核心關鍵技術實現突破和應用，激勵創新的政策法律不斷完善，我國整體科技實力和科技競爭力明顯提升。基本計劃主要包括基礎研究計劃（973計劃和自然科學基金）、科技支撐計劃（原攻關計劃）、國家高技術研發計劃（863計劃）、政策引導類計劃（星火計劃、火炬計劃、科技惠民計劃、國際科技合作計劃、國家重點新產品計劃、國家軟科學研究計劃等主題計劃）。重大專項是為了實現國家目標，通過核心技術突破和資源集成，在一定時限內完成的重大戰略產品、關鍵共性技術和重大工程。《規劃綱要》確定了核心電子器件等16個重大專項，涉及信息、生物等戰略產業領域，能源資源環境和人民健康等重大緊迫問題，以及軍民兩用技術和國防技術。

2 原有科技計劃管理模式分析及對管理機構要求

在我國科技計劃管理改革以前，對于中央級科技計劃的管理方式沒有明確統一的法律法規進行規定。下面以原有幾類主要的科技計劃為例予以說明。

2.1 國家科技支撐計劃（支撐計劃）

根據支撐計劃管理辦法[5]，科技部負責支撐計劃總體實施的組織、管理和監督，主要職責包括：（1）負責支撐計劃的總體設計和發展戰略研究；（2）制定有關管理辦法；（3）建立國家科技計劃備選項目庫，匯總提出、審定項目立項建議，確定項目組織單位，組織項目可行性論證，批復立項；（4）編制年度計劃；（5）指導并督促支撐計劃的實施，協調并處理項目執行中的重大問題；（6）組織項目驗收；（7）匯總登記項目產生的科技成果，按規定加強管理。（8）建立國家科技計劃管理信息系統。也就是說政府負責從頂層設計、評審立項、過程管理、結題驗收、成果管理和平臺建設等全部任務。

2.2 國家重點基礎研究發展計劃管理辦法（973計劃）

根據973計劃管理辦法[6]，科技部負責973計劃的組織實施，主要職責是：（1）制定國家重點基礎研究發展規劃；（2）制定實施細則及相關管理規定；（3）編制年度計劃，發布申報指南；（4）負責申報受理、建立備選項目庫、立項、評審評估、結題驗收等工作，負責實施過程中的調整、協調、監督等工作。可見，973計劃與支撐計劃類似，由科技部相關司局代表科技部負責計劃的頂層設計、發布任務、評審立項、過程管理和結題驗收等全流程工作，無第三方參與。

2.3 國家國際科技合作專項（國合專項）

根據國合專項管理辦法[7]，科技部作為實施國合專項的主管部門，對專項的規劃設計、立項管理和經費總體使用的合理性和有效性負責，其主要職責是：（1）研究制定國合專項的總體發展戰略，確定任務目標及合作重點領域；（2）研究制定國合專項管理辦法等有關規章制度；（3）編制、審定國合專項年度組織實施方案及要求；（4）建立專門的國合專項備選項目庫，組織開展國合專項年度項目立項工作，審批年度項目立項建議，批復立項；（5）指導、督促和檢查國合專項項目的實施，并對項目過程管理實施有效監督和績效考評。（6）將國合專項逐步納入國家科技計劃管理信息系統。

科技部委托專門機構承擔國合專項項目的過程管理。過程管理機構對項目管理過程中所涉及的受理審查、組織專家咨詢論證、檢查、驗收等工作的公正性和有效性負責，其主要職能是：（1）承擔項目受理及組織項目立項咨詢、論證工作；（2）組織填報、審核項目任務合同書；（3）承擔項目中期檢查、評估和監督等過程管理工作；（4）承擔組織項目驗收的支撐和服務工作；（5）承擔項目管理信息系統的建設與運行維護工作；（6）協助開展專項相關管理政策與發展戰略研究。

可見，在國合專項的管理中，主管部門主抓頂層設計、發布任務、批復立項、督促檢查項目實施等工作。專門機構對過程管理的公正性和有效性負責，在項目受理、評審、填報任務書、過程管理、驗收等方面為主管部門提供全面的支撐服務，幾乎無自行裁定權，獨立性較差。

2.4 國家高技術研究發展計劃（863計劃）

根據863計劃管理辦法[8]，科技部和總裝備部是863計劃的組織實施部門，主要職責是：（1）制定計劃發展戰略、目標和戰略任務；（2）確定技術領域及領域內任務設置；（3）批準年度計劃；（4）建立國家科技及計劃備選項目庫，批準項目（課題）立項建議、項目調整建議；（5）對計劃執行中的重大問題進行決策；（6）建立國家科技計劃管理信息系統。組織實施部門的具體任務執行由下設的863計劃聯合辦公室（聯辦）和各領域辦公室（領域辦）具體負責。

組織實施部門所屬的相關中心在聯辦、領域辦的指導下，承擔863計劃的過程管理和基礎性工作，主要包括：（1）組織課題實施方案評審；（2）提出課題立項建議和課題調整建議；（3）審核簽訂課題任務書；（4）承擔項目、課題實施的過程管理工作；（5）承擔主體專家組的支撐和服務工作。

可以清晰地看出，863計劃中，組織實施部門負責計劃的頂層設計、發布任務、批復立項與調整等核心工作。中心具有組織評審、提出立項建議、簽訂任務書和過程管理等職責，相對具有一定的獨立性和自主性，支撐組織實施部門開展管理工作。

2.5 公益性行業科研專項（行業專項）

根據行業專項管理辦法[9]，主要分為三個管理層級，分別是財政部和科技部、各行業主管部門、專項經費管理咨詢委員會。各主體的具體職責分別如下。

財政部和科技部的主要職責是：（1）財政部會同科技部制定專項經費管理辦法；（2）科技部負責對行業主管部門報送的專項經費項目建議提出協調意見;（3）財政部會同科技部組織專項經費項目預算評審評估；（4）財政部負責核批專項經費項目總預算及年度預算；（5）財政部會同科技部組織抽取項目進行項目實施情況年度檢查和財務審計，逐步建立專項經費的績效評價制度。即科技部對經費項目建議提意見，財政部評估批復立項，兩部門共同開展實施情況年度檢查和審計。

行業主管部門的主要職責是：（1）制定本行業科技發展戰略規劃；（2）負責委員會的組建和管理工作；（3）審核委員會提出的項目建議，并提出項目預算及年度預算安排建議方案；（4）確定項目承擔單位，與項目承擔單位簽訂項目任務書；（5）組織項目實施方案的評審和協作攻關；（6）協調處理項目執行中的重大問題，組織監督檢查、財務審計、項目驗收和對項目經費的績效考評。即行業部門負責頂層設計、發布任務、組建專項經費管理咨詢委員會（委員會）、審核項目建議清單、提出預算安排、組織日常檢查等。

行業主管部門在財政部、科技部的指導下，組織來自行業主管部門以外的相關部門的管理代表和來自行業協會、科研院所、高等院校等方面的科技、管理、經濟等領域的專家，成立專項經費管理咨詢委員會（以下簡稱“委員會”）。委員會的主要職責是：（1）根據行業科技發展戰略規劃,向行業主管部門提出專項經費項目建議；（2）提出項目承擔單位選擇方式建議；（3）對項目執行的全過程發揮咨詢評議作用。即提出經費項目清單和立項的方式建議。

簡而言之，委員會確定立項評審模式并提出初步經費項目清單，行業部門審核項目清單并提出預算安排，科技部審核無意見后財政部批復立項，由行業部門負責與項目承擔單位簽訂任務書，并開展日常管理工作。

3 我國科研項目管理機構現狀分析

科技計劃管理改革前，國家自然科學基金委員會各學部、科技部各業務司局、各行業主管部門科技司都具有組織評審和實施科技計劃項目的職責。部門所屬事業單位同樣是項目管理的主力軍。

1986年成立的國家自然科學基金委員會（自然科學基金會）是我國最大、級別最高的專門從事科研項目管理的機構。自然科學基金會編制230人，其下設的數學物理科學部、化學科學部、生命科學部、地球科學部、工程與材料科學部、信息科學部、管理科學部、醫學科學部8個學部既部分綜合局負責面上、重點、重大項目、重大研究計劃等研究項目，國家基礎科學人才培養基金、青年科學基金、地區科學基金、國家杰出青年科學基金、創新研究群體科學基金等人才項目和科學儀器基礎研究、國際合作交流項目、科普項目等環境條件項目的三大系列。隨著國家財政對基礎研究投入的不斷增長，自然科學基金會2015年資助直接費用達到218.8 億元[10]。

科技部作為我國科技事業的主管和牽頭部門，負責國家總體科研與創新工作的統籌和布局。根據2008年國務院辦公廳發布的 《科學技術部主要職責內設機構和人員編制規定》中關于科技部職責調整的部分，將國家科技計劃項目的課題承擔單位由審批確定改為專家評審確定,相關工作交給事業單位或社會中介組織。從此其下屬事業單位承接了更多的項目管理工作。經調研，科技部主要有中國農村技術開發中心、中國生物技術發展中心、中國21世紀議程管理中心、科技部高技術研究發展中心等9家事業單位具有項目管理的職能，涉及人員約450余名，各機構具體管理任務見表1。

表1 科技部具有項目管理職能單位清單

除科技部和自然科學基金會外，我們對有中央財政科技支出預算的41家部門所屬事業單位進行調研。各部門所屬事業單位中直接從事科技項目管理的相關機構11家，具體有教育部科技發展中心、工信部產業發展促進中心、農業部科技發展中心、衛計委醫藥衛生科技發展研究中心、環保部環境發展中心、住建部科技與產業化發展中心、水利部科技推廣中心、海洋局海洋咨詢中心、林業局科技發展中心、中醫藥局科技開發交流中心等。工信、農業、衛計、環保等部門承擔科研項目管理任務比較集中，且其所管理的科技計劃項目具有明顯的行業特征。

受部門委托承擔輔助性項目管理工作的科研院所、一些國有企業、轉制院所、行業聯合會（協會）、產業技術創新戰略聯盟也參與了部分國家科技計劃的組織實施工作。通過研究發現，在石油、鋼鐵、造船、電力等集中度較高的行業，大型國有企業、轉制大院大所具備突出的科研研發能力。開展調研的9家大院大所均表現為擁有較多科研人員，承擔大量科研項目，2013年科研收入均超過1億元。其中中國農業科學院一年科研收入超過30億元，中國醫學科學院一年科研收入接近25億元。這類單位內部科研管理部門對科研組織較熟悉，具有較好的項目管理經驗。此外，“十一五”以來組織支撐科技項目最多的7家單位均為行業協會，其中中國有色金屬工業協會、中國輕工業聯合會組織項目超過20項，其他5個協會組織項目數也均超過10項，遠遠高于其他單位。這類行業聯合會或協會成立時間較長，基礎扎實，并且長期承擔或組織國家科技項目，行業和領域引領能力強，對科研組織較熟悉，具有較好的項目組織和管理經驗。

總體看，我國中央財政科技計劃管理單位有以下特點：一是改革前擁有中央財政科技支出預算的41家部門，直接從事科技項目管理的事業單位有十余家；二是在某些重點領域建立了管理隊伍，但項目管理人員數量總體偏少；三是在項目管理方面積累了較為豐富的管理經驗，但在質量控制、風險防控、知識產權、經費管理及法律事務等方面能力尚待提高。

4 我國科研項目管理專業機構布局建議

按照國發〔2014〕64號文件要求，積極推動專業機構建設發展，綜合考慮科技發展需求和我國科研管理現狀，結合“十三五”重大科技任務部署，提出專業機構布局的有關考慮。

4.1 從研發環節考慮

對于基礎研究類項目，可考慮主要由自然科學基金會和科技部所屬科研管理類事業單位進行管理；對于產業化應用特征明顯的項目，可考慮由行業部門所屬專業機構進行管理；對于重大共性關鍵技術和產品類項目，可考慮引入競爭。

4.2 從領域角度考慮

應統籌考慮農業、能源、資源環境、信息、制造與材料、交通、生物與健康、城鎮化等技術領域項目管理部署專業機構。對于某一領域的計劃項目可由專業特色明顯的專業機構進行管理；對于跨學科交叉技術特征明顯的領域可由綜合性比較強的專業機構進行項目管理；對于涉及國家安全等要求嚴格保密的，設立專門的專業機構進行管理。

4.3 從部門角度考慮

充分發揮部際聯席會議成員單位作用，不搞平均。對于重大專項和重點研發計劃，可考慮專業機構主要集中在科技、農業、工信、衛計、環保、住建等部門，今后可考慮個別條件好的協會、民辦非企業等社會化科技服務機構參與競爭。