基于SWOT分析的城市街區制推廣策略研究

王 雙，唐 欣

（山東農業工程學院，山東 濟南250100）

2016年2月,中共中央、國務院發布《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出：“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。”這一政策打破了長期以來城市住區采用封閉式的局面，街區制的推廣在城市中拉開了序幕。

開放住區是被城市道路所圍合的、尺度較小的、不設圍墻的、開放的“街區”式住區。開放住區與封閉住區各有優缺點，由封閉住區向開放住區的更迭過程中難免存在一些矛盾和困難。通過分析街區制的優勢（S）、劣勢（W）以及面臨的機會（O）和威脅（T），力爭在街區制推廣過程中能夠發揮優勢、抓住機會、克服劣勢、面對威脅，掃清街區制建設和推廣的羈絆和障礙。

1.城市街區制推廣的優勢因素

與封閉住區相比，街區制不僅能夠優化交通路網布局，在實現各種設施的共享、建設和諧活力的生活街區、增進鄰里交往和豐富社區生活等方面都發揮著積極有效的作用。

1.1 實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題

我國推行街區制的初衷是為了 “優化街區路網結構”，緩解大城市道路擁堵、交通不暢等城市病。“窄馬路、密路網”的街區制增加了城市道路網密度，解決了城市支路不暢的問題，緩解了城市交通的壓力。通過打開已建成的住宅小區和單位大院，實現了內部道路公共化，完善了城市路網結構。

1.2 實現住宅小區公共服務設施、綠化景觀的共享

隨著生活水平提高，居住區內公共服務設施、綠化景觀等的配套越來越高。但封閉住區內的設施僅供少數人使用，使用率不高，造成了重復建設和資源的浪費。封閉小區打開后，住區內的服務設施、綠化景觀能夠滿足周邊居民對公共資源和設施的需求，實現了資源的共享，提高了公共資源和設施的利用效率。

1.3 擴大居民的交往空間，社區充滿活力

開放街區在街區開放空間統一建設公共服務設施、公園、綠地等，讓居民走出樓棟就能走進街區，為居民的休閑、游樂、運動、交往提供了豐富的空間，也減少了居民的出行時間和出行距離。街區型住區以多功能、多類型和多維度的空間為居民提供交往和休閑場所，鄰里關系更加和諧，社區生活更加豐富。

2.城市街區制推廣的劣勢因素

與封閉住區相比，街區制也有其內在的缺點，主要表現在封閉住區一旦打開，安寧和獨享的空間消失，如果相應解決措施跟不上的話，會影響到原有居民的居住品質。

2.1 居住品質下降

封閉住區設有圍墻，為居民提供了安寧、獨享的居住活動空間。小區內部的設施、景觀等僅供小區內居民享有，是高品質生活的象征。封閉小區打開后，其綠化和公共設施會吸引大量周邊居民，打破了原有的安寧，降低了居住品質。

2.2 居住安全風險上升

封閉住區由物業服務公司提供保安、保潔、綠化、公共設施和公共區域的維護等服務，外來人員和外部車輛不能隨意進入小區，因此住區內部相對安全。封閉住區打開后，外來車輛和人員隨意進入，無形中增加了安全隱患。

2.3 過往車輛噪音擾民

封閉住區內部不允許過境交通穿越，還可采用人車分流的形式保障居民安全，交通干擾少，相對比較安靜。住區開放后，小區內道路變成公共道路，交通噪聲會影響居民生活。

3.城市街區制推廣的機會因素

《意見》中提出的“加強街區的規劃和建設”是在我國城市中推廣街區制最有力的外部推動力量，急需解決的城市交通擁堵也讓封閉住區的打開有了理由和依據。

3.1 破解交通擁堵的需要

居住用地是城市建設用地中比例最高的用地類型，居住空間格局對城市道路網絡有著重要的影響。大型的封閉住區阻礙了城市道路的通暢性，降低了城市道路網密度，造成了城市支路不暢等問題。開放性住區將居住區內部的道路公共化，豐富了城市路網，能夠緩解城市擁堵問題。

3.2 政府政策大力支持

《意見》明確提出在我國城市推廣街區制，這讓建設街區制有了政策保障。有了政策方面的支持，街區制將會在城市中得以實踐并發揮積極的作用。目前，各個城市在城市規劃和新建住宅中進行了街區制的有益探索，街區制建設已經起步。

3.3 城市居民對街區制的認可度和接受度不斷提升

《意見》發布之初，公眾對街區制有著較大誤解。隨著專家、媒體對街區制的解讀以及政府部門對街區制的正面宣傳，公眾抵制街區制的情緒逐漸消失。街區制在新建住區中的實踐讓城市居民切實感受到了街區制的積極作用。居民對街區制的認可度和接受度不斷提升，這為街區制的推廣奠定了堅實的群眾基礎。

4.城市街區制推廣的挑戰因素

街區制在城市中的推行勢在必行，但具體做起來會面臨很多的挑戰。已建成的住宅小區想要打開必定要面對重重困難。

4.1 政府的管理成本增加

街區型住區，物業服務公司僅提供組團或樓宇內的物業服務，街區內整體的安保、街區道路的清理、公共設施的維護、街區綠化的養護均需要政府來負擔。這意味著政府需增加社會管理支出，以提供更多的人力和物力維護城市安全與衛生。

4.2 已建住宅小區打開的具體措施尚待出臺

長期以來我國居住區的建設多采用封閉式，街區制的推廣僅僅針對新建小區是不夠的，還需要打開已建成的住宅小區和單位大院。已建住宅小區打開是一個非常復雜的問題，實踐經驗又非常有限，還牽扯到居民權益的保護等問題。因此，政府有必要出臺已建住宅小區打開的具體措施。

4.3 已建住宅小區開放的產權問題尚需解決

《物權法》規定：“建筑區劃內的道路、綠地、其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。”打開圍墻，將住宅區內現有的道路、綠地和公共設施等公共化，侵犯了業主的共有權利。因此解決產權問題是封閉住宅小區打開的必要前提。

5.城市街區制推廣策略

雖然街區制在國外已經相當成熟，但我們不能一味地照搬照抄，必須結合我國實際，并充分認識到街區制的劣勢以及公眾對街區制的意見和態度。通過SWOT分析矩陣（見表1），制定出相應的城市街區制推廣策略，以引導我國城市的街區制建設。

表1 城市街區制SWOT分析矩陣

5.1 街區尺度要適宜，交通設計和公共設施的配建須滿足居民要求

要發揮街區制的積極作用，必須科學合理地確定開放生活街區的內容。交通設計方面要明確道路寬度、道路間距、道路網密度、道路面積率、道路橫斷面的形式以及公共交通和慢行交通設計。公共服務和綠化設施配建方面要明確設施的等級、位置、布置內容和布置標準。對小區內已有的公共設施和綠化、活動場所等進行整合和改造，將其納入到城市各級公共設施和綠化系統中來，滿足居民的生活需求，為居民提供豐富便捷的活動和交往空間。

濟南中央商務區在規劃設計中提出了“采用五小尺度、打造活力新中心”的理念，“五小”即小馬路、小地塊、小退界、小轉角、小綠地，這是對《意見》中提出的“窄馬路、密路網、街區制”的最佳實踐。濟南中央商務區道路寬度為15m～30m左右，道路間距在130m～150m左右，以13km/km2的道路網密度和30%以上的道路面積率設計出了發達的城市路網交通系統，并設計了通達舒適的步行系統和便捷多樣的公交網絡，創造出了高共享的開放街區和生態空間。

5.2 新建小區采用“大開放、小封閉”的格局

街區制的推廣是一個漸進的過程，不能一蹴而就。開放住區和封閉住區相比，在完善城市交通路網、共享各種設施資源以及營造良好的社區氛圍等方面有著一定的優勢，但封閉住區的安全、安寧也是居民所追求的。如何權衡利弊，發揮街區制的優勢并克服其劣勢是街區制推廣的關鍵。對于新建小區，在街區制推廣的初期階段，宜采用“大開放、小封閉”的格局。整個居住區、居住小區采用開放式布局，以4～6棟住宅樓組成一個居住組團封閉起來，組團內人車分流，布局綠化等設施，而公共服務設施和居住區、居住小區級道路和綠化則在開放空間統一布置。這樣組團內仍然設有圍墻，保證了居住的安全和私密性，而這種小尺度的封閉又增加了城市的路網密度，也實現了各種設施的共享。

濟南東部某住宅區總規劃用地約76.92公頃，可規劃建設用地約為63.59公頃，住宅戶數約8000戶，總建筑面積約201萬平方米，大約相當于一個居住區那么大。該住宅區采用了“大開放、小封閉”的規劃布局結構，市政道路將整個住宅區劃分為六個開放的居住片區，片區內又劃分為多個封閉的居住組團，體現了“街區制”的建設理念。開放的規劃格局，加大了社區路網密度，加強了街坊的可達性，塑造了充滿活力的社區街巷空間。封閉的居住組團內人車分流，設置綠化、健身等設施，保證了居住品質，也為居民提供了私密安寧的居住空間。

5.3 已有小區要逐步打開，充分尊重民意并保障居民權益

已有小區的打開不能搞一刀切，要從實際出發，具體問題具體分析，切實貫徹好“逐步”二字。先根據實際情況，評估小區打開的效益和給居民帶來的影響，確實有必要打開的街區再出臺具體措施。不妨先從單位大院下手，積累一定經驗之后再考慮住宅小區的打開。住宅小區打開前，除對打開的必要性和方式進行探討之外，一定要尊重民意并切實保障居民的權益。

5.4 健全相關法律法規，制定街區制規范標準

《意見》提出了推廣街區制的基本原則，但缺乏法律依據和標準規范。街區制的推廣必須有法可依。一方面要處理好打開封閉小區與《物權法》之間的矛盾，明確界定小區內道路、綠地、停車位、公共設施等資源的歸屬權，切實保護居民的產權和利益。另一方面要制定相應的規范標準解決街區制推廣和建設的具體問題，使街區制落地有據可依。