區(qū)域協(xié)同的財(cái)政路徑選擇
——從財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)走向財(cái)政合作

王 麗

區(qū)域協(xié)同是通過解決區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡、縮小和消除轄區(qū)間差距、聚集各轄區(qū)優(yōu)勢(shì)，從而形成更強(qiáng)大、更具有競(jìng)爭(zhēng)力的整體性區(qū)域過程。黨的十九大報(bào)告明確提出要“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，在此戰(zhàn)略布局下的“一帶一路”“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”等經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展格局已然更加清晰明了。但由于區(qū)域協(xié)同的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，為加速區(qū)域協(xié)同進(jìn)程，因此可將區(qū)域協(xié)同的近期目標(biāo)確定為縮小乃至消除區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，而將區(qū)域協(xié)同的遠(yuǎn)期目標(biāo)確定為既包含經(jīng)濟(jì)層面又包含社會(huì)層面的區(qū)域全方位“一體化”。黨的十八屆三中全會(huì)已明確了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位，而在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略的今天，為了推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)同的進(jìn)程和速度，以及區(qū)域協(xié)同近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)，財(cái)政也必將扮演著極其重要的角色，其財(cái)政路徑也會(huì)經(jīng)歷著從競(jìng)爭(zhēng)趨向于合作的演變。

一、區(qū)域協(xié)同中的政府干預(yù)

（一）區(qū)域協(xié)同中政府與市場(chǎng)的關(guān)系

政府與市場(chǎng)長(zhǎng)期被形象描述為“看得見的手”與“看不見的手”，而如何正確處理“兩只手”之間的關(guān)系歷來都是被爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，政府干預(yù)的作用在世界范圍內(nèi)已基本取得共識(shí)，政府干預(yù)理論也成為各國(guó)制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策的理論基礎(chǔ)。因區(qū)域協(xié)同是區(qū)域經(jīng)濟(jì)“一體化”的升級(jí)與進(jìn)一步的衍化，是區(qū)域全方位的“一體化”實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前的區(qū)域協(xié)同不僅包含了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同的內(nèi)涵，還包含區(qū)域社會(huì)協(xié)同的內(nèi)涵。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同的過程就是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)“一體化”進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡和持續(xù)發(fā)展的過程，政府適度的導(dǎo)向性干預(yù)不可或缺；區(qū)域社會(huì)協(xié)同的進(jìn)程包括整合區(qū)域內(nèi)各種社會(huì)管理資源、加速推進(jìn)區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間基本公共服務(wù)均等化等協(xié)同內(nèi)容，其相較于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同更加復(fù)雜，所需協(xié)調(diào)和顧及的領(lǐng)域也更加多元化，更需要政府科學(xué)的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理。總之，在以縮小區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)差距和實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展為目標(biāo)的區(qū)域協(xié)同過程中，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同和區(qū)域社會(huì)協(xié)同的共同發(fā)展中，通過政府干預(yù)將區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)的各類資源、生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化和配置，并協(xié)調(diào)好區(qū)域整體利益、各轄區(qū)間利益，避免過大沖突和矛盾，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同的有效途徑。

（二）政府干預(yù)中的公平與效率

公平與效率是評(píng)價(jià)政府經(jīng)濟(jì)行為的兩大基本準(zhǔn)則，并經(jīng)常成對(duì)出現(xiàn)。長(zhǎng)期以來，公平與效率的關(guān)系也都是眾多專家與學(xué)者熱衷探討的內(nèi)容，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中評(píng)價(jià)政府行為不可回避的長(zhǎng)期性的基本問題。而無論是維護(hù)經(jīng)濟(jì)效率抑或是維護(hù)社會(huì)公平，均是地方政府進(jìn)行政府干預(yù)的主要職責(zé)內(nèi)容。效率與公平在地方政府責(zé)任中均具有舉足輕重的作用，且兩者之間具有相輔相成、互促互進(jìn)的關(guān)系。良好的社會(huì)公平環(huán)境更加有助于經(jīng)濟(jì)效率的發(fā)揮，而經(jīng)濟(jì)效率所帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將會(huì)進(jìn)一步改善社會(huì)環(huán)境。在區(qū)域發(fā)展中，以地方政府作為行為主體的地方政府干預(yù)可以通過相互間的行政命令、政策協(xié)調(diào)以及財(cái)力支持，為區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)創(chuàng)造更加良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，以有效履行政府的經(jīng)濟(jì)效率責(zé)任和社會(huì)公平責(zé)任，促進(jìn)政府與市場(chǎng)關(guān)系的和諧發(fā)展，加快區(qū)域協(xié)同過程中從非均衡走向均衡、走向“一體化”的發(fā)展節(jié)奏。

二、區(qū)域協(xié)同中的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與財(cái)政合作

（一）財(cái)政分權(quán)下的地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)

第一，財(cái)政分權(quán)與財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的一般理論。分權(quán)一般包括管理分權(quán)、財(cái)政分權(quán)和市場(chǎng)分權(quán)。其中，財(cái)政分權(quán)是從分權(quán)演化而來的概念，主要指為實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置明晰各級(jí)政府間的收入與支出安排的權(quán)利分配而進(jìn)行的責(zé)任與利益的劃分。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家C.M.Tiebout在《地方公共支出的純理論》中提出了著名的“用腳投票”理論[1]，從公共產(chǎn)品提供和人口遷移的角度充分闡釋了地方政府存在的必要性，即地方政府以吸引選民為目的，有滿足選民公共服務(wù)需求的動(dòng)力和職責(zé)，從而標(biāo)志著傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的建立。之后美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家G.J.Stigler提出了最優(yōu)分權(quán)理論，認(rèn)為不同級(jí)次政府的居民對(duì)公共服務(wù)的需求偏好和需求數(shù)量是存在差異性的，相對(duì)于中央以及上級(jí)政府而言，地方政府對(duì)于轄區(qū)內(nèi)居民公共服務(wù)需求的具體偏好和需求數(shù)量更加了解，分級(jí)次展開對(duì)公共服務(wù)的提供更加合理[2]。而W.E.Oates在《財(cái)政聯(lián)邦主義》中以中央和地方提供等量公共產(chǎn)品為限制條件，總結(jié)出地方政府為轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品比中央政府提供效率更高、更符合帕累托最優(yōu)的分權(quán)定理[3]。后來J.M.Buchanan提出“俱樂部”理論[4]，指出地方政府在提供公共產(chǎn)品的過程之中，“俱樂部”內(nèi)成員數(shù)的過度增加會(huì)帶來?yè)頂D成本提高等外部負(fù)效應(yīng)問題，地方政府管轄范圍并非越大越好，其政府管轄存在最優(yōu)規(guī)模。由此，以財(cái)政分權(quán)理論為依托的多層政府、分級(jí)財(cái)政管理逐漸被廣泛接受，且隨著財(cái)政分權(quán)理論內(nèi)容的日益豐富，其已涉及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等眾多領(lǐng)域的內(nèi)容，尤其是發(fā)展至今的財(cái)政分權(quán)理論，與以公共產(chǎn)品理論與古典財(cái)政理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論不同，其承認(rèn)信息的不對(duì)稱，并以此作為先決條件，對(duì)如何架構(gòu)政府結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)公共政策制定者激勵(lì)機(jī)制與公共服務(wù)有效供給制度的契合展開研究。

因地方政府存在的必要性是財(cái)政分權(quán)理論的基礎(chǔ)，層級(jí)性的政府構(gòu)造又往往代表著層級(jí)性的財(cái)政制度。而在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中，地方政府已經(jīng)演化成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利益主體，在財(cái)政分權(quán)的背景下，地方政府為了追逐地方利益，具有長(zhǎng)期健康高效發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和更有效提供轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的雙重動(dòng)力，從而激發(fā)地方政府爭(zhēng)奪有利于本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的稀缺資源和改善轄區(qū)投資環(huán)境的積極性，從而展開地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。又因政府活動(dòng)的有效實(shí)現(xiàn)往往需要財(cái)政作為財(cái)力上的支持，因此，地方政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)成為政府競(jìng)爭(zhēng)中最為重要的體現(xiàn)方式之一，盡顯各個(gè)地方政府對(duì)于自身財(cái)政利益追逐的功利性。

地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)一般是指各級(jí)地方政府為了有效爭(zhēng)奪有助于增強(qiáng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和提高本地區(qū)社會(huì)福利的稀缺或優(yōu)質(zhì)資源、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素，而運(yùn)用稅收優(yōu)惠、提高公共財(cái)政支出等財(cái)政收支手段的行為和活動(dòng)。關(guān)于地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，“效率悖論”[5]早已存在。C.M.Tiebout在論證地方政府存在必要性的過程中就已提出，“用腳投票”會(huì)促使政府間展開以吸引選民為目標(biāo)的公共服務(wù)提供競(jìng)爭(zhēng)，而這種政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府支出效率的提高是有利的[6]。Richard Teather也在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、資本市場(chǎng)有效性、企業(yè)發(fā)展和政府行為等多方面論證出稅收競(jìng)爭(zhēng)確實(shí)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有推動(dòng)作用[7]。但與此同時(shí)，許多專家學(xué)者也對(duì)政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行了研究和論證，如W.E.Oates認(rèn)為，地方政府間通過競(jìng)相壓低稅率的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為雖然可以在招商引資中取得優(yōu)勢(shì)，但卻會(huì)造成公共支出水平的下降[8]。而G.R.Zodrow，P.Mieszkowski和T.Piguo及J.D.Wilson則在此基礎(chǔ)上通過一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的稅收競(jìng)爭(zhēng)模型，進(jìn)一步驗(yàn)證出地方政府間理性的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為也可能造成社會(huì)非理性后果的結(jié)論[9][10]。由此可以推斷出，地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為已經(jīng)成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)中較為普遍的現(xiàn)象和方式，其在吸引外資、調(diào)動(dòng)政府積極性方面確實(shí)有其有效的一面，但同時(shí)基于監(jiān)管不到位、體制不健全等因素，也確實(shí)存在眾多扭曲性的行為，甚至還具有負(fù)面影響。

第二，“中國(guó)式財(cái)政分權(quán)”與地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的特殊性。中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制推行的標(biāo)志是1994年的分稅制改革，其不僅以稅法的形式對(duì)中央與地方政府的財(cái)權(quán)進(jìn)行了劃分，還進(jìn)一步明確了中央政府與地方政府的事權(quán)范圍，從而實(shí)現(xiàn)了自20世紀(jì)就開始的中央政府部分性放權(quán)讓利的目標(biāo)。此次分稅制的主體內(nèi)容之一就是將稅收收入劃分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅，但因改革的不徹底，造成了我國(guó)中央政府與地方政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)方面的不對(duì)等，形成了財(cái)權(quán)集中在中央，而事權(quán)卻分散在地方的“中國(guó)式財(cái)政分權(quán)”[11]特色，致使中國(guó)地方政府在事權(quán)責(zé)任并未削減的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了財(cái)政主體收入迅速縮水的現(xiàn)象。再加上2006年農(nóng)業(yè)稅的取消、2011年起“營(yíng)改增”的推行，導(dǎo)致當(dāng)前地方財(cái)政因缺乏支撐力較強(qiáng)的主體稅種而財(cái)力愈發(fā)緊張。除此之外，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增速也由超高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中速增長(zhǎng)，在現(xiàn)行70%以上的稅收收入來自于間接稅的稅制體系下，稅收收入增速會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增速的下調(diào)而出現(xiàn)下降，使本就捉襟見肘的地方財(cái)力壓力更大。

在具有典型財(cái)政體制分散性和政治管理體制集中性特點(diǎn)[12]的“中國(guó)式財(cái)政分權(quán)”以及不完善的市場(chǎng)機(jī)制背景下，一方面，我國(guó)地方政府也會(huì)通過優(yōu)惠的財(cái)稅政策或改善公共服務(wù)水平等方式，以吸引更多的市場(chǎng)投資推動(dòng)本地區(qū)的發(fā)展，但因?yàn)槲覈?guó)中央稅、地方稅以及共享稅的立法權(quán)集中于中央，地方政府可以運(yùn)用的稅收優(yōu)惠手段極為有限，尤其是當(dāng)前稅收優(yōu)惠空間越來越狹小，使得我國(guó)地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)外地方政府主要通過稅收優(yōu)惠等方式展開財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)不同，我國(guó)地方政府之間雖然也存在稅收競(jìng)爭(zhēng)，但已經(jīng)難以在法律允許的范圍之內(nèi)發(fā)揮較大的競(jìng)爭(zhēng)性作用，而更多的則表現(xiàn)出以財(cái)政支出為主的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)形式。另一方面，與國(guó)外較發(fā)達(dá)地區(qū)主要依靠市場(chǎng)的資本投資不同，我國(guó)政府投資在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重的作用，而稅收收入作為政府投資的主要資金來源、地方財(cái)力作為政府投資能力的物質(zhì)支撐，引致各地方政府之間展開對(duì)稅源的爭(zhēng)奪以及地方財(cái)力的較量，加劇了我國(guó)各地方財(cái)政對(duì)于影響稅源的資源、資本、技術(shù)、人才等要素的角逐。此外，我國(guó)以GDP增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的地方官員晉升激勵(lì)機(jī)制，隨著市場(chǎng)的發(fā)育和完善，區(qū)域分工與整合的需求日益增加，其消極后果也越來越明顯[13]，造成地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)、政績(jī)工程等過度競(jìng)爭(zhēng)問題，給地方財(cái)政帶來沉重的財(cái)力負(fù)擔(dān)。

（二）地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)中的協(xié)調(diào)與合作

喬爾·布利克以及戴維·厄恩斯特在《協(xié)作型競(jìng)爭(zhēng)》一書中就明確指出合作可以為競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)，并認(rèn)為具有長(zhǎng)期性的有效協(xié)作是維持長(zhǎng)效競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，而由“草率”和“短視”目標(biāo)所驅(qū)動(dòng)的“聯(lián)營(yíng)”不僅會(huì)造成合作的失敗，還會(huì)引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)的無效[14]。而深入探索各個(gè)組織在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)抗中從競(jìng)爭(zhēng)走向協(xié)調(diào)以致合作的戰(zhàn)略決策與戰(zhàn)略形式演化歷程，發(fā)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中的協(xié)調(diào)與合作是在企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系之上衍生和拓展而來的，其根本的落腳點(diǎn)仍在競(jìng)爭(zhēng)上，即通過合作促進(jìn)自身的不斷發(fā)展與壯大，進(jìn)而在以后的競(jìng)爭(zhēng)中獲得更大的優(yōu)勢(shì)，其本質(zhì)是一種合作性競(jìng)爭(zhēng)，是一種“正和博弈”的“非零和博弈”①非零和博弈是相對(duì)于“零和博弈”而提出，是一種具有合作特性的博弈模式，即博弈后的收益和損失之和不再為零，可以分為“正和博弈”和“負(fù)和博弈”。零和博弈是指參與博弈的雙方不具有合作的可能性，只存在一方獲得全部收益而另一方只能全部損失這一種情況，收益與損失相抵為“零”。正和博弈是指當(dāng)博弈雙方的利益均有所提升，或者其中一方的利益有所增加但另一方的利益并未受損，其整體的利益之和仍舊有所提高時(shí)，呈現(xiàn)出“雙贏”的結(jié)局；負(fù)和博弈是指當(dāng)博弈雙方因沖突或斗爭(zhēng)，造成雙方的收益都小于損失，整體的利益也隨之有所下降時(shí)，呈現(xiàn)出“兩敗俱傷”的結(jié)局。過程。

1968年美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Richard N.Cooper在其《相互依賴的經(jīng)濟(jì)學(xué)》中，就曾指出地區(qū)與地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不是獨(dú)立的，而是彼此依存、相互聯(lián)系的，均有義務(wù)共同努力建設(shè)一個(gè)基于契約、協(xié)商的社會(huì)[15]。美國(guó)學(xué)者Adam M.Brandanburger以及Barry J.Nalebuff于1997年還曾將競(jìng)爭(zhēng)與合作策略運(yùn)用到區(qū)域發(fā)展的政府關(guān)系研究中，指出地方政府在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)時(shí)，會(huì)受到同一區(qū)域內(nèi)其他地方政府的影響，又由于各地政府之間利益及目標(biāo)并非完全一致，各地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作必然同時(shí)存在，而合作的實(shí)現(xiàn)則是基于對(duì)自身利益提高的追逐[16]，即各地方政府間的合作是以“正和博弈”為預(yù)期的策略選擇。日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家濱田宏一在哈馬達(dá)模型（圖1）中非常直觀地表達(dá)出，如果國(guó)家或者地區(qū)之間具有一定的相互依賴性，在政策協(xié)調(diào)與非政策協(xié)調(diào)不同的假設(shè)條件下會(huì)形成截然不同的三種解：第一種是效率最高的合作解，此時(shí)雙方國(guó)家（或地區(qū)）通過充分的信息溝通與協(xié)調(diào)，基于顧及到雙方福利的考慮而選擇達(dá)成的合作均衡“契約線”①契約線是指在該線上通過雙方的政策博弈可達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，但具體在線上哪一點(diǎn)實(shí)現(xiàn)均衡則需視具體的博弈情況而定。（B1B2），在該“契約線”上可實(shí)現(xiàn)雙方福利水平的提高以及整個(gè)社會(huì)福利水平的最大化；第二種是效率最低的納什均衡解，雙方國(guó)家（或地區(qū)）在非合作條件下，均不考慮其他國(guó)家（或地區(qū)）政策選擇，憑借自身的完全獨(dú)立性行為而作出的自認(rèn)為最利己的選擇解（點(diǎn)N），該點(diǎn)遠(yuǎn)離社會(huì)福利水平最大化的“契約線”；第三種是具有“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”的斯塔克爾伯格均衡解，雙方達(dá)成領(lǐng)頭方與尾隨方基本協(xié)議，領(lǐng)頭方作出承諾并且按照所做承諾執(zhí)行相應(yīng)的政策，如財(cái)政政策、稅收政策、金融政策等，而尾隨方基于領(lǐng)頭方的政策選擇，承諾在“反應(yīng)曲線”②反應(yīng)曲線是指具有相互依賴關(guān)系的國(guó)家（或地區(qū)）中，當(dāng)對(duì)方國(guó)家（或地區(qū)）的政策已經(jīng)給定時(shí)，該國(guó)家（或地區(qū)）有可能作出的政策選擇。上對(duì)應(yīng)作出最利己的相應(yīng)最優(yōu)選擇（點(diǎn)S），但并不考慮自身政策選擇對(duì)于領(lǐng)頭方的影響情況，該點(diǎn)也遠(yuǎn)離社會(huì)福利最大化的“契約線”[17]。通過三種情況的比較和分析，可以明晰地總結(jié)出相互依賴的國(guó)家（或地區(qū)）之間通過政策的相互協(xié)調(diào)與合作，可以實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，并逐步走向社會(huì)福利最大化。

圖 哈馬達(dá)政策協(xié)調(diào)模型③

由此，作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理者、干預(yù)者，在區(qū)域發(fā)展的背景下，地方政府基于提高地方經(jīng)濟(jì)利益的考量，地方財(cái)政之間的關(guān)系必然會(huì)從單純的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)走向“競(jìng)爭(zhēng)性合作”，即源于財(cái)政分權(quán)所帶來的地方利益之爭(zhēng)，地方政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)必然存在，但因各方利益之間存在空間依賴關(guān)系，為了減少經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中各地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)而引發(fā)的效率損失，并期待獲取更高、更長(zhǎng)效的單體利益及區(qū)域整體利益，地方政府間會(huì)通過各方利益的交換程序、爭(zhēng)端解決機(jī)制和公共決議等方式進(jìn)行財(cái)政合作[18]。雖然區(qū)域發(fā)展中地方財(cái)政合作也注重單體利益，但隨著區(qū)域中各轄區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距的縮小和地區(qū)間利益協(xié)調(diào)機(jī)制的完善，以及區(qū)域在世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中地位的上升，地方財(cái)政在區(qū)域內(nèi)對(duì)于資源、人才、技術(shù)、資金等方面的相互爭(zhēng)奪將會(huì)減弱，區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系也愈加緊密，地方政府間單純的單體競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，將會(huì)逐漸協(xié)調(diào)為以提高區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)的“競(jìng)爭(zhēng)性合作”關(guān)系，而非“合作性競(jìng)爭(zhēng)”關(guān)系，這種關(guān)系不僅可以防止地方財(cái)政間惡性競(jìng)爭(zhēng)、過度競(jìng)爭(zhēng)的再次發(fā)生，還可以形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的區(qū)域發(fā)展新格局，實(shí)現(xiàn)“非零和博弈”中的“正和博弈”結(jié)果，既促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)的發(fā)展，又有助于區(qū)域整體發(fā)展，符合區(qū)域協(xié)同的要求。

（三）區(qū)域協(xié)同中愈加深入的地方財(cái)政合作

合作通常被解釋為兩個(gè)或兩個(gè)以上的個(gè)體間或組織間為達(dá)到共同目的，相互之間展開的一種配合性聯(lián)合行動(dòng)方式。合作的范疇較為寬泛，無論是在具有被動(dòng)特性的協(xié)調(diào)中④協(xié)調(diào)指針對(duì)事務(wù)中出現(xiàn)的各種摩擦和矛盾進(jìn)行的不影響最終結(jié)果的處理方式，具有消極性。，還是在較為注重獨(dú)立性的協(xié)作中⑤協(xié)作是指各個(gè)獨(dú)立執(zhí)行任務(wù)的主體間為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而進(jìn)行的組合搭配和調(diào)整。，以及在既強(qiáng)調(diào)過程又注重結(jié)果的協(xié)同中，都依賴于合作去實(shí)現(xiàn)其共同或相似的目標(biāo)。合作的主體可以為個(gè)人也可以為組織，即合作的實(shí)現(xiàn)既可以是人與人之間的合作，也可以是組織與組織之間的合作，還可以是個(gè)人與組織之間的合作。地方政府作為特殊的經(jīng)濟(jì)主體，為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)、達(dá)到共同的目的，也可以進(jìn)行政府間的合作行為，即表現(xiàn)為地方政府間的合作。而地方財(cái)政作為“為了滿足公共需求”[19]而產(chǎn)生的以地方政府為主體的經(jīng)濟(jì)行為，地方政府之間長(zhǎng)期、全面的合作，必將充分體現(xiàn)在地方政府之間的財(cái)政往來活動(dòng)之上，進(jìn)而表現(xiàn)為地方財(cái)政合作。因此，地方財(cái)政合作是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的地方政府之間為了實(shí)現(xiàn)滿足公共需求等共同財(cái)政目標(biāo)，相互之間展開的配合性聯(lián)合分配財(cái)政行動(dòng)方式。

因地方財(cái)政主要包括財(cái)政收入和財(cái)政支出兩大活動(dòng)內(nèi)容，故地方財(cái)政合作也主要體現(xiàn)于地方政府間財(cái)政收入方面的合作與地方政府間財(cái)政支出方面的合作。地方政府間的財(cái)政收入合作是指在遵守國(guó)家既定的相關(guān)財(cái)政稅收法律法規(guī)前提下，地方政府之間基于共同的目標(biāo)在稅收優(yōu)惠政策范圍調(diào)整、稅收優(yōu)惠幅度選擇、非稅收入收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)等方面，通過談判、合議、契約等協(xié)商形式而達(dá)成的合作意向與合作方案。地方政府間的財(cái)政收入合作會(huì)帶來合作雙方或多方政府在稅收收入、非稅收入等地方財(cái)政收入的變化。地方政府間的財(cái)政支出合作是指在遵守國(guó)家相關(guān)財(cái)稅法律法規(guī)前提下，地方政府之間基于共同的目標(biāo)在地方財(cái)政支出項(xiàng)目的范圍、支出的規(guī)模、支出的形式等方面，通過協(xié)商而達(dá)成的合作行動(dòng)方案。地方政府間的財(cái)政支出合作會(huì)帶給合作雙方或多方政府在支出規(guī)模以及支出方向等方面的地方財(cái)政支出變化。

鑒于地方財(cái)政合作是以實(shí)現(xiàn)共同財(cái)政目標(biāo)而達(dá)成的配合性聯(lián)合行動(dòng)，其合作行動(dòng)的促成雖然受地方政府本身所具有的責(zé)任而賦予的地方財(cái)政職責(zé)的驅(qū)使，以及地方財(cái)政本身所具有的職能而賦予的財(cái)政作用范疇的驅(qū)使，但其合作的形成與否更決定于地方財(cái)政合作所帶來的共同財(cái)政利益踐行的可能性。隨著區(qū)域協(xié)同進(jìn)程的不斷加快，區(qū)域整體性的不斷加強(qiáng)，各地方政府的個(gè)體化利益與區(qū)域整體化利益的重合程度會(huì)不斷擴(kuò)大，在利益追逐的驅(qū)使下，地方政府間的財(cái)政合作領(lǐng)域會(huì)愈加拓展，合作程度也會(huì)愈加深入。

三、區(qū)域協(xié)同中財(cái)政合作的制度路徑構(gòu)想

區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)政府間地方財(cái)政的協(xié)調(diào)與合作對(duì)于激勵(lì)各轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)具有明顯的促進(jìn)作用。因此，為了推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)程，盡快實(shí)現(xiàn)縮小各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距的近期目標(biāo)以及區(qū)域“一體化”的遠(yuǎn)期目標(biāo)，秉承“協(xié)同與共贏、平等與均衡、長(zhǎng)效與動(dòng)態(tài)”的財(cái)政合作基本理念，遵循區(qū)域財(cái)政合作的制度化基本路徑，通過財(cái)政引導(dǎo)地方政府的正向、有效性政府干預(yù)，充分發(fā)揮政府的宏觀設(shè)計(jì)和導(dǎo)向作用，助力區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間通過契合的地方財(cái)政合作加速推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

（一）設(shè)立區(qū)域財(cái)政常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)調(diào)形式包括合作論壇、聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合委員會(huì)制度、區(qū)域政府制度等，這幾種形式相比較，在協(xié)調(diào)權(quán)威程度、自主自愿程度、協(xié)商程度等方面均具有自身不同的特點(diǎn)（表1）。其中合作論壇和聯(lián)席會(huì)議制度均屬于自主自愿性的協(xié)調(diào)參與形式，而聯(lián)合委員會(huì)制度和區(qū)域政府制度因設(shè)立了專門的管理機(jī)構(gòu)且擁有法律或法規(guī)的權(quán)益保障，具有非自愿性、強(qiáng)制執(zhí)行的特點(diǎn)，但這兩種區(qū)域協(xié)調(diào)形式的協(xié)同程度較高。而依據(jù)歐盟等國(guó)內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，跨區(qū)性協(xié)調(diào)因涉及各轄區(qū)利益以及跨區(qū)性公共服務(wù)供給等問題，從區(qū)域整體發(fā)展的效率角度和各轄區(qū)發(fā)展的公平角度，區(qū)域的協(xié)同發(fā)展確實(shí)需要設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)以保障區(qū)域協(xié)同的長(zhǎng)效性，故應(yīng)選擇共同參與且仍可保持獨(dú)立性的聯(lián)合委員會(huì)制度的協(xié)調(diào)形式。

表1 區(qū)域協(xié)調(diào)形式及機(jī)構(gòu)的差異對(duì)比

（二）增設(shè)地方財(cái)政間聯(lián)合預(yù)算機(jī)制

為了有效提高區(qū)域地方財(cái)政合作的合作效率，并充分實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政合作的制度化，區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)在執(zhí)行地方財(cái)政合作方案前，以及不違反現(xiàn)有《預(yù)算法》的前提下，可通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)部分聯(lián)合預(yù)算，即經(jīng)各轄區(qū)共同商議并作相應(yīng)時(shí)間上的安排和規(guī)定，在保障正常的年度預(yù)算編制制度中增設(shè)區(qū)域地方財(cái)政合作部分的預(yù)算內(nèi)容，或可單獨(dú)就區(qū)域地方財(cái)政合作的具體項(xiàng)目和具體內(nèi)容進(jìn)行年度或周期性的預(yù)算統(tǒng)籌安排，以便于年終總結(jié)中對(duì)區(qū)域地方財(cái)政合作的完成情況進(jìn)行比對(duì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并有助于下一年度合作預(yù)算方案的調(diào)整和優(yōu)化。因預(yù)算在財(cái)政制度中的作用主要體現(xiàn)于提高財(cái)政資金籌集和分配效率方面，故區(qū)域地方財(cái)政合作聯(lián)合預(yù)算的安排，其內(nèi)容核心則集中于區(qū)域協(xié)同發(fā)展基金的建立、基金的籌措以及基金的分配之上。

（三）完善地方財(cái)政間協(xié)同稅收機(jī)制

因財(cái)政主要包含收入與支出兩大部分內(nèi)容，故地方財(cái)政合作既需要財(cái)政收入方面的合作，也需要財(cái)政支出方面的合作。稅收作為財(cái)政收入中最為重要的核心內(nèi)容，在區(qū)域地方財(cái)政合作中，需要在協(xié)調(diào)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間稅收政策、協(xié)同增強(qiáng)地方稅源以及協(xié)作提高稅收征管能力等方面，完善各轄區(qū)間地方財(cái)政合作中的協(xié)同稅收機(jī)制，為各轄區(qū)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)提供公平、高效的運(yùn)營(yíng)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同和社會(huì)協(xié)同的迅速實(shí)現(xiàn)。但按照法律規(guī)定，我國(guó)地方政府并沒有稅收立法權(quán)，地方政府僅有在某些特定稅制要素中的選擇或調(diào)整權(quán)利，可以運(yùn)用的稅收優(yōu)惠手段極為有限，故區(qū)域內(nèi)地方財(cái)政間的稅收協(xié)同無論是協(xié)同對(duì)象、協(xié)同范圍抑或是協(xié)同程度均會(huì)有所局限，協(xié)同稅收所發(fā)揮的促進(jìn)性作用也較為有限。

（四）健全地方財(cái)政間協(xié)同支出機(jī)制

政府作為市場(chǎng)中具有稅收權(quán)利的特殊參與者，無論是資金的籌集抑或是資金的支配均會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生一定的影響。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，各轄區(qū)間的地方財(cái)政合作更需要財(cái)政支出的協(xié)調(diào)和配合，由此，應(yīng)健全區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間的協(xié)同支出機(jī)制，整合各轄區(qū)財(cái)政資金并給予合理的安排，充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，既可以有效激勵(lì)各轄區(qū)以及整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又可有效解決跨區(qū)域公共服務(wù)和公共設(shè)施的提供，從而促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展。

（五）構(gòu)建財(cái)政合作違約懲罰機(jī)制

因區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間的財(cái)政合作是各轄區(qū)政府之間利益沖突與利益競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)調(diào)結(jié)果，帶有“經(jīng)濟(jì)人”特性的各轄區(qū)政府在財(cái)政合作過程中，具有降低自身成本、獲取最大收益的行為驅(qū)動(dòng)力，在以協(xié)同稅收與協(xié)同財(cái)政為主要合作內(nèi)容的財(cái)政合作中，難以有效保證其參與的積極性和主動(dòng)性，因此，一方面需要建立立體化的監(jiān)督機(jī)制，包括國(guó)家機(jī)構(gòu)（如國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等）、區(qū)域協(xié)同機(jī)構(gòu)、各轄區(qū)相關(guān)部門等機(jī)構(gòu)組織共同履行協(xié)同發(fā)展以及財(cái)政合作的監(jiān)督職責(zé)；還應(yīng)充分調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的廣大群眾、私人部門和組織的監(jiān)督積極性，充分運(yùn)用現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，形成公開、透明的監(jiān)督環(huán)境，督促區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間地方財(cái)政合作的順利進(jìn)行。另一方面，構(gòu)建嚴(yán)格的問責(zé)懲罰機(jī)制，以提高各轄區(qū)政府違規(guī)成本，提升財(cái)政合作的遵從度。