關于推進體系效能型軍工能力建設模式的思考

/中國航天系統科學與工程研究院 /中國運載火箭技術研究院 /上海航天技術研究院

軍工能力是支撐我國武器裝備發展、推動國防領域科學技術創新的重要物質基礎，是構建先進國防科技工業體系的重要組成部分。軍工能力的先進與否，一定程度上決定了國防科技工業水平的先進與否，甚至會影響國防戰略安全。我國國防科技工業經過多年的發展，科研生產體系基本完備，軍工能力建設模式實現了從任務保障型向任務能力結合型的轉變，軍工核心能力顯著增強，支撐了核心電子器件、高端通用芯片及基礎軟件、大型飛機、北斗導航、高分辨率對地觀測系統、載人航天、探月工程等國家重大科技專項的完成，有力推動了高新武器裝備的更新換代，帶動了軍工高技術應用。

進入“十三五”以來，圍繞“能打仗、打勝仗”的軍事要求，軍隊在領導體制、作戰方式等方面進行了大規模改革，對軍事裝備更新換代的要求日益迫切，為了更好地支撐軍事裝備的發展，履行富國強軍使命，強化頂層統籌規劃，國防科工局提出了推動軍工能力建設模式從任務能力結合型向體系效能型轉變的新型建設思路。

一、體系效能型軍工能力建設模式

從字面意思講，“體系”是指若干有關事物或某些意識相互聯系的系統構成的有特定功能的一個有機整體。“效能”是指有目的、有組織的活動中所表現出來的效率和效果，反映了所開展活動目標選擇的正確性及其實現的程度。效能是衡量工作成果的尺度，效益、效率、效果是衡量效能的依據。

任務保障型與任務能力結合型軍工能力建設模式都是任務驅動型建設思路，是根據承擔的任務確定軍工能力的建設內容和建設規模，在一定程度上保障了型號研制任務的完成，支撐了型號的基礎創新，但任務驅動型建設模式存在重復建設、建設進度滯后、項目不成體系、建成后能力利用率低、項目建成就落后等問題。而體系效能型軍工能力建設模式是在深刻把握未來武器裝備和技術發展趨勢的基礎上超前系統化地開展軍工能力建設。一方面可以更好、更有效地支撐武器裝備發展，帶動國民經濟的發展；另一方面建設方式將更集約，具有更好的投資效益。

體系效能型軍工能力建設模式具有以下幾個方面的特點：

一是項目建設的前瞻性。體系效能型軍工能力建設模式圍繞軍事戰爭需要，結合技術發展的趨勢，超前于型號立項系統性地開展軍工能力建設，建成后的能力能夠很好地匹配軍工型號任務，避免以往軍工能力建設模式帶來的軍工能力建成后標準落后、建設周期與型號研制不匹配等問題。

二是資源配置的精準性。體系效能型軍工能力建設模式就是要統籌軍工全行業技術發展和型號裝備的發展趨勢，結合軍工能力結構布局調整和軍工科研單位改革，推動跨行業、跨軍工單位的軍工能力建設的體系化，提高資源配置的精準化，避免任務驅動型軍工能力建設的盲目性、重復性建設問題。

三是項目建設的效益性。體系效能型軍工能力建設模式注重通過較少的或集約型投資效益更大程度地支撐軍工科研生產和技術研發，從而帶動國民經濟發展。

四是資金渠道的多元性。傳統的軍工能力建設資金均以國撥為主，體系效能型軍工能力建設更突出資金渠道的多元性，利用社會資金、自籌資金和國撥資金開展軍工能力建設。

二、存在的差距

1．發展趨勢認識不清

長期以來是以任務驅動的模式開展軍工能力建設，往往在型號任務立項或技術狀態確定后才開展軍工能力建設的立項工作，導致能力建設進度難以滿足型號研制需要，或者雖然能力建設完成了，能力建設的技術狀態卻落后了。目前，各軍工能力建設單位對軍隊戰爭方式、武器裝備和先進技術的發展趨勢缺乏研究，因此無法指導軍工單位超前開展軍工能力建設，這是制約推進體系效能型軍工能力建設的影響因素之一。

2．建設基礎認識不清

部分單位在軍工能力建設過程中設置了投資建設管理部門、設備使用部門和資產管理部門，分別負責投資建設的過程管理、設備設施需求的提出和使用、設備設施的運行維護和報廢管理，這樣雖然有利于設備設施的專業化管理，但帶來的問題是投資建設管理部門不了解設備設施的使用情況，導致軍工能力建設缺項漏項。同時，由于設備設施使用部門不了解單位整體的立項情況，設備管理部門對設備的利用率和使用情況不了解，設備設施的信息鏈未聯通，導致建設單位對自己的家底認識不清，存在重復建設、項目申報缺項漏項等。

3．頂層謀劃統籌不夠

一是軍工能力建設近期需求與長遠謀劃結合不夠。部分建設單位尚沒有自身的軍工能力建設規劃，或者規劃缺乏指導性和可操作性。在某些項目申報過程中，只著眼于眼前的問題，項目缺乏系統論證而匆忙上馬，導致項目建成后設備設施利用率低、投資效益低。

二是多項目、多渠道之間的統籌不夠。軍工能力建設單位內部不同課題組或不同研究室信息溝通較少，對同一需求的項目重復建設，造成投資浪費。目前，軍工單位有發改委、科技部、工信部、國防科工局、中央軍委裝備發展部等國家部委和軍方投資渠道，還有上市融資開展能力建設的投資渠道，各渠道之間在部分軍工單位內部由不同部門主管，信息不對稱，導致重復投資、重復建設。

三是軍民融合統籌不夠。部分建設單位在軍工能力建設過程中盲目貪圖投資規模大，把軍工項目申報投資規模大作為自己的功績，只要是自身缺少的都要自主投資建設，建成“大而全” “小而全”的軍工能力，沒有考慮到依托社會資源或民品投入的科研設施支撐軍工科研，導致有些項目建成后設備設施利用率低，投資效益低下，企業也背上了沉重的資產負擔。

四是軍工能力建設項目全生命周期統籌不夠。在開展軍工能力建設過程中，建設單位往往存在重立項、輕建設的思想，在前期立項論證階段考慮后續建設實施過程少，往往會影響后續項目實施，甚至影響項目建設進度和建設質量。

五是審批過程統籌不夠。軍工項目建設過程中涉及單位性質、用地、規劃、園林、環保、節能、安全、職業病、保密等多個職能部門審批程序，某一項審批不通過都會影響項目實施，輕則影響項目進度，重則中止項目建設。

六是政策銜接統籌不夠。軍工能力建設既屬于國家投資體制中的一部分，項目建設需遵守國家政策，又因為有其特殊性，制定了特殊的政策。但相應的政策文件在與國家其它投資主管部門頒布的政策銜接上存在時差，影響了軍民融合能力建設的統籌。

七是軍工設備設施統籌利用、開放共享不夠。軍工能力建成后，軍工設備設施往往掌握在建設單位內部某個研究室或課題組手中，有些建設單位為了自己使用方便，即使軍工設備設施處在閑置狀態，也不愿將其開放共享，導致設備設施使用率低。

4．科學精細管理不夠

首先，軍工能力建設程序不合規，存在未批先建、先建未備案、應招標未招標等問題；其次，對建設項目風險預估不足，導致項目建設過程調整過多，甚至導致項目建設拖期；第三，軍工設備設施缺乏科學的維護，導致設備設施未能得到科學有效利用；第四，項目經驗總結不夠，導致一個單位犯錯誤，其它單位重復犯錯誤。

5．隊伍能力有待提升

一是建設單位自身管理人員流失嚴重。軍工能力建設工作團隊需要具備武器裝備研發、工業技術、工程項目管理、檔案管理等多項工作技能，一個穩定的軍工能力建設工作團隊對推進體系效能型軍工能力建設尤為重要，部分單位對軍工能力建設隊伍不重視，軍工能力建設管理人員缺乏上升渠道，人員流動性大，導致項目建設管理不規范。

二是軍工能力專家能力有待提升。專家隊伍是開展體系效能型軍工能力建設的重要支撐，部分專家仍按任務驅動型能力建設的思路評價新時期的軍工能力建設，嚴重影響體系效能型軍工能力建設的推進。

三是咨詢機構服務水平參差不齊。咨詢機構的水平一定程度上決定了項目建設的質量，目前不同的咨詢機構、咨詢機構的不同項目經理也存在技術水平、管理水平參差不齊的情況。

三、幾點建議

1．認清能力發展趨勢

軍工能力建設的核心在于富國強軍。一是要關注影響武器裝備發展的因素，包括軍隊改革、軍隊作戰方式的改變等都對武器裝備發展提出了更高的要求，針對武器裝備的發展趨勢規劃軍工能力建設的需求。二是要緊跟先進技術的發展趨勢，包括先進設計方法、測試手段、加工方法、裝配方法和工程技術，加快使先進技術應用于軍工能力建設，推動軍工能力建設質量提升。三是要緊跟先進管理方法，將先進的工程管理方法和管理理念應用于軍工能力建設。

2．摸清能力發展現狀

體系化能力建設關鍵在于精準，只有精準，才既能體現體系效能型軍工能力集約性投資的優勢，又能為軍工能力建設需求指明方向，精準的基礎在于摸清現狀。

一是摸清軍工能力建設的現狀。建設跨軍工集團、覆蓋設備設施全生命周期的信息化臺賬，形成現有軍工能力體系圖，對現有的軍工能力利用情況進行精細化管理，為后續能力建設投資決策提供依據。

二是摸清市場上可用資源的發展現狀。軍工能力體系效能型建設就是要充分利用社會資源開展能力建設，建立面向軍民體系開放的設備設施平臺，通過加強協作開展能力建設。

3．加強頂層統籌謀劃

一是加強軍工能力頂層謀劃。首先，提升趨勢研究能力，提升對能力建設內涵的把握能力，提升集團配置內部資源和外部資源的能力。其次，在充分認識未來武器裝備發展需求和軍工能力發展現狀的基礎上，統籌未來武器裝備發展研制和技術創新需求，建立跨軍工行業的軍工能力建設的頂層規劃，為軍工能力建設指明方向。第三，加快開展軍工企事業單位改制和軍工核心能力結構調整的統籌推進，為體系效能型能力建設掃清障礙。第四，提升自主策劃項目能力，加大自主投入，統籌“戰略先導、需求牽引和問題導向”，主動謀劃建設項目。第五，加強能力建設的軍民融合統籌，不管是國撥資金，還是利用社會資金開展的軍工能力建設都應列入軍工能力設備設施臺賬。

二是加強軍工能力建設審批統籌。軍工能力建設對時效性要求很強，如果建設進度與型號研制進度不匹配，將嚴重影響型號研制，因此對審批效率有很高的要求。建議在前期論證審批階段，由軍工能力建設主管部門牽頭，與環保主管部門、安全主管部門、工程建設主管部門建立聯合審批機制，消除后續環保、安全、工程建設的隱患，提高審批效率，同時為軍工能力建設單位減輕負擔，聯合審批機制也有利于統籌解決歷史遺留問題，系統推進軍工能力建設。

三是加強與國家政策體系的統籌。建議僅針對軍工能力建設項目的特點制定相應的政策文件，指導軍工能力建設。凡是國家政策文件有規定且國家政策文件不影響軍工能力建設的保密性和特殊性要求的，均按國家有關政策文件規定執行，不再制定單獨的政策。軍工能力建設項目在工程建設標準、建設要求、招投標要求、費用使用要求等方面要與國家現行政策文件相統一，以減少事后補償軍工能力建設項目驗收審計。目前軍工能力建設相應的文件規定要求已執行10余年，有些規定已與國家現行文件要求不一致，需及時更新與廢止。

四是建立軍工設備設施開放共享機制。在全生命周期管理數據的基礎上，對設備的利用率、共享率進行考核，對設備利用率高、維護好、共享率高的設備設施管理單位給予相應的獎勵。

4．提升科學管理水平

一是利用信息化手段建立覆蓋軍工能力建設項目立項、決策、審批、驗收、運營、報廢等全生命周期的管理手段。為軍工能力建設項目科學化管理提供數據支撐，優化資源配置、提升資產使用效益。

二是建立和完善軍工設備設施驗收、運營、報廢標準，指導軍工設備設施的科學規范管理。

三是加大推廣軍工項目后評價機制。及時總結軍工能力建設全生命周期的經驗教訓，并及時反饋給相關主管機關，完善管理制度，避免類似問題再次發生。

5．加強隊伍能力建設

首先，加強軍工能力建設單位自身隊伍建設。核心軍工能力建設單位要成立專門的組織機構負責軍工能力建設，軍工能力建設管理機構要與型號研制部門、財務部門、資產管理部門等緊密配合開展軍工能力建設管理，加強軍工能力建設人才的培養，為軍工能力建設人才搭建上升的職業通道，對于體系效能型軍工能力建設開展好的單位要給予管理人員相應的獎勵表彰，穩定軍工能力人才隊伍。

其次，加強體系效能能力建設項目管理專家的培養。推進體系效能型軍工能力建設，專家是重要的一環，要讓專家起好播種機、宣傳隊的作用，把建設的標準、驗收的要求推廣到各個軍工能力建設單位。

第三，提高軍工能力建設咨詢機構水平。咨詢機構是引導軍工能力建設單位開展體系效能型軍工能力建設的關鍵力量，要建立針對咨詢隊伍的工作評價標準和負面清單制度，倒逼咨詢機構提升能力水平，鼓勵軍工能力建設水平高的咨詢機構開展軍工能力建設全過程工程咨詢和管理，以提高軍工能力建設質量和效果。▲